CE-68001-33-31-013-2009-00106-01(AP)REV-2014

REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN POPULAR / IMPROCEDENCIA DEL INCENTIVO ECONÓMICO – Por derogatoria de las normas sustanciales que lo consagran / INCENTIVO ECONÓMICO – No es un derecho adquirido si la providencia en acción popular no quedó en firme antes de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 [A] aunque la derogatoria del incentivo produce efectos ex – nunc, la abolición de las normas sustanciales que lo consagraban – si así se las considerara - obliga a concluir que tal circunstancia afectó y dejó sin fundamento la mera expectativa que tenían los actores populares dentro de aquellos procesos iniciados antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, justamente porque no se trataba de derechos adquiridos reconocidos en una sentencia judicial ejecutoriada. (…) Adicionalmente, el hecho que a través de la sentencia materia de revisión, proferida antes de la vigencia de la Ley 1425 de 2010, se hubiere reconocido el incentivo a favor del actor popular, no puede entenderse como una situación consolidante del estímulo económico como un derecho adquirido, en razón a que el proceso aún no ha culminado, por cuanto todavía se encuentra en curso la petición de revisión. (…) Si los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 se consideraren como de carácter instrumental, la improcedencia de acceder al reconocimiento del incentivo en los procesos promovidos antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010 resulta aún más evidente, de conformidad con lo establecido en la primera parte del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 (…) Las

normas derogadas no regulaban términos, ni se había iniciado diligencia o actuación que estuviere en curso respecto del eventual y puramente hipotético reconocimiento del incentivo, por consiguiente, no encajan en la excepción consagrada en la segunda parte de la última disposición citada. (…) El reconocimiento del incentivo en las acciones populares que se hubieren promovido con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, desconoce el principio de favorabilidad que rige en materia sancionatoria. (…) De conformidad con los anteriores razonamientos, para la Sala es claro que en este caso no hay lugar al reconocimiento del incentivo a favor del actor popular, aun cuando la demanda fue presentada el 10 de noviembre de 2008, en razón a que la vigencia de la Ley 1425 de 2010 produjo efecto inmediato sobre sus meras expectativas de alcanzar aquel reconocimiento económico, dejándolas sin fundamento.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / LEY 1425 DE 2010 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 39 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 40.

VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS - A la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA GARANTIZAR LA PROTECCIÓN DE LOS HABITANTES – Deber de atender la constitución y la ley en la

adecuación de infraestructura para la protección de todos, en especial de la población vulnerable [L]as decisiones judiciales adoptadas en las instancias respectivas fueron proferidas con ocasión de la demanda que presentó en ejercicio de la acción popular, el día 13 de abril de 2009 el señor Carlos Javier Guerrero Gutiérrez en contra del Municipio de Floridablanca, acción que, según se indicó anteriormente, tuvo por objeto conseguir la protección de los derechos colectivos a la la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, toda vez que según la demanda, el Municipio de Floridablanca ha sido totalmente omisivo en adelantar la construcción de las debidas barandas de seguridad y demás adecuaciones técnicas necesarias para garantizar la protección de las personas que se desplazan y habitan en la carrera 50, entre calles 100ª y 102 del Barrio Belencito del mismo municipio. (…) Fracasada la audiencia de pacto de cumplimiento por inasistencia se decretó la única prueba solicitada, inspección judicial al lugar, la que efectivamente se llevó a cabo el 27 de octubre de 2009 (…) Vinculada la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. E.S.P. y ejercido su derecho de defensa, el Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga declaró la falta de legitimación por pasiva de la empresa de Alcantarillado de Santander y accedió a la protección invocada declarando al municipio

responsable de la violación a los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. (…) Con base en esta argumentación declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. E.S.P. y al municipio de Floridablanca responsable de la violación al derecho e interés colectivo citado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 68001-33-31-013-2009-00106-01(AP) REV

Actor: CARLOS JAVIER GUERRERO GUTIERREZ

Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA.

ASUNTO Procede la Sala a efectuar la revisión de la sentencia que puso fin al presente proceso en ejercicio de la acción popular instaurado por CARLOS JAVIER GUERRERO GUTIERREZ en contra del municipio de Floridablanca. ANTECEDENTES En ejercicio de la Acción Popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución, el ciudadano Carlos Javier Guerrero Gutiérrez invocó la protección de los

derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes.

1. HECHOS

En la carrera 50, entre calles 100ª y 102, del barrio Belencito del municipio de Floridablanca, existe un canal de aguas lluvias, el cual se encuentra en una profundidad aproximada de tres (3) metros, canal que representa un inminente peligro para las personas que por allí se desplazan, toda vez que no cuenta con las debidas barandas de seguridad y adecuaciones técnicas que impidan la caída de algún transeúnte. Se señala que el municipio de Floridablanca ha sido omisivo en adelantar la construcción de las barandas de seguridad y demás adecuaciones técnicas necesarias para garantizar la protección de las personas que se desplazan y habitan la carrera 50, entre calles 100ª y 102, del barrio Belencito del Municipio de Floridablanca, vulnerando y amenazando los derechos colectivos invocados.

2. PROVIDENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga a través de sentencia del 26 de septiembre de 2012, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por la Empresa de Alcantarillado de Santander E.S.P. –EMPAS-, y declaró al Municipio de Floridablanca responsable de la violación al derecho e interés colectivo en la prevención de desastres previsibles

técnicamente; la seguridad y salubridad públicas y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes a que se refiere el artículo 4º de la Ley 472 de 1998 ordenando al municipio en el término de dos meses a partir de la ejecutoria de la providencia, proceda a instalar un sistema de protección a lo largo del canal que impida el acceso de personas al mismo. Denegó el incentivo teniendo en cuenta que fue derogado por la Ley 1425 de 2010, condenó en costas al demandado y fijó como agencias en derecho la suma de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes.1

3. PROVIDENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Impugnada la decisión, el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de 18 de junio de 2013, confirmó la decisión proferida por el Juzgado

Trece Administrativo de Bucaramanga. Alude como problemas jurídicos a resolver, si en el caso el municipio de Floridablanca es responsable de la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor popular, y si es procedente el pago del incentivo teniendo en cuenta que el artículo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 fueron derogados por la Ley 1425 de 2010. 1 Flios 186-192 Para resolver, estimó probada la amenaza de los derechos colectivos de los habitantes del Municipio de Floridablanca y en concreto del Barrio Belencito, teniendo en cuenta que el canal objeto de la presente acción carece de barandales o cualquier otro mecanismo que garantice la seguridad de los

peatones teniendo en cuenta que el mismo tiene aproximadamente tres metros de profundidad. Señala que el incentivo que estuvo previsto en los artículos 39 y 40 de la mencionada Ley 472 de 1998 que establecían un estímulo para los actores populares, por cuya gestión se protegen los derechos colectivos, fueron derogados por la Ley 1425 de 2010, razón por la que no hay lugar a reconocer dicho incentivo en los asuntos fallados con posterioridad a la entrada en vigencia de la mencionada ley que lo derogó. Estimo que para incorporar una disposición legal precedente en el sentido del fallo ésta debe encontrarse en vigencia, de lo contrario no es posible darle aplicación al caso concreto. El hecho de que una norma anterior genere incompatibilidad con una norma posterior que regula la materia objeto de estudio, indica que esta no podrá ser empleada como consecuencia de su pérdida de vigencia, argumento con base en el cual estimo no existe norma vigente para respaldar el derecho reclamado, por lo que estimo improcedente el incentivo. Finalmente, luego de definir las agencias en derecho, refiere al acuerdo que regula el tema, para concluir que atendiendo el actuar del accionante y la duración del proceso, encontró que las agencias en derecho tasadas por el a-quo se encuentran acordes. Dado que el a-quo omitió fijar agencias en derecho, modifica el numeral quinto de la misma para fijar el equivalente a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes.2

4. PETICIÓN DE REVISIÓN Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora elevó “solicitud de remisión

para su eventual revisión”, por estimar que se negó el incentivo con base en una tesis de la Sección Tercera de ésta Corporación la cual niega el incentivo de ley aplicando con retroactividad la nueva Ley 1425 de 2010 a la presente demanda, estimando que ante la disparidad de criterios señalados sobre el tema por parte de la Sección Tercera y Primera de esta Corporación, resulta procedente el recurso para que se unifique la jurisprudencia en tal sentido. Estima que esta Corporación se encuentra sometida al precedente jurisprudencial sentado por la Corte Constitucional, por lo que solicita tener en cuenta la sentencia SU-881 de 2005. Impetra en consecuencia, modificar la sentencia y en su lugar fijar un incentivo equivalente a 150 salarios mínimos legales mensuales vigentes. (Flios 179-188) Para resolver se,

5. CONSIDERA Procede la Sala a resolver la solicitud formulada por el actor popular en el punto atinente a la unificación de jurisprudencia, esto es, la procedencia del incentivo 2 Flios 232 a 236 económico después de derogado el articulo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en atención a que en sentencia de 20 de enero de 2011 de la sección primera se concedió el mismo.

Para este efecto, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: (i) Competencia para decidir el asunto, (ii) naturaleza jurídica de la norma que consignó el incentivo, (iii) tesis de la Sala Plena sobre UNIFICAR la Jurisprudencia en relación con la derogatoria del incentivo económico en el marco de las

acciones populares a partir de la promulgación, en diciembre de 2010, de la Ley 1425, así como en torno a la improcedencia de su reconocimiento, incluso en aquellos procesos promovidos con anterioridad a la expedición dicha Ley 1425, y (iv) estudio del caso concreto. 1.- Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la competencia para decidir sobre la selección para revisión eventual de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo de las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, corresponde a las diferentes Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Tal facultad fue reiterada por el Acuerdo No. 117 de 12 de octubre de 2010, por el cual la Sala Plena del Consejo de Estado adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003, a través del cual se expidió el Reglamento Interno de esta Corporación, advirtiendo que el reparto sería efectuado por el Presidente, sin atender a la especialidad3. Por tanto, una vez proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la sentencia de unificación de jurisprudencia del 3 de septiembre de 20134 respecto de la improcedencia del reconocimiento del incentivo en juicios iniciados después de la derogatoria expresa de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 por la Ley 1425 de 2010, la Sala es competente para estarse a lo resuelto en dicha sentencia

de unificación y reiterar la postura acogida en dicha providencia. 2.- Naturaleza jurídica de la norma que consignó el incentivo. Señala la Ley 1425 de diciembre 29 de 20105 , “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.”, en su artículo 1º: “Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.”6 A renglón seguido el artículo 2o. respecto de la vigencia señaló: “La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.” 3 “ARTÍCULO 1o. Adicionase al artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1° del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: - Parágrafo. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación”. 4 Proceso: (AP) 170013331001200901566 01. C. P.: Mauricio Fajardo Gómez. 5 Publicada en el Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010. 6 Ley declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencias C-914-11, C-902-11, C-880-11,

C-730-11, C-688-11, C-687-11, C-630-11, C-631-11, C-050-12, C-786-12.

Pues bien, al Consejo de Estado no le queda el menor asomo de duda que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1425, de diciembre 29 de 2010, ”Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y [de] Grupo”, el reconocimiento judicial del incentivo económico dentro de las acciones populares fue suprimido por el Legislador del actual ordenamiento jurídico, según se determinó en forma expresa en el artículo 1° de la mencionada ley. Los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 disponían: “Artículo 39. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos”. “…………………………….. “Artículo 40. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular. Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso. Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán

derecho a solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos”. Por su parte, la Corte Constitucional se ocupó de analizar la constitucionalidad de la Ley 1425 y mediante la sentencia C-630 de agosto 24 de 2011 la declaró exequible, circunstancia que refuerza, que el legislador sí dispuso la derogatoria expresa de las normas que consagraban el incentivo económico en las acciones populares. Con referencia al artículo 34 de la ley 472 de 1998, que alude a los contenidos de la sentencia que se profiere en la acción popular expuso la Corte tres argumentos en su orden histórico, normativo y pragmático. Con relación al primero, con fundamento en las ponencias para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, segundo debate ante la plenaria de la Corporación y tercer debate ante la Comisión Primera del Senado, concluyó: Como se observa, el objetivo de la ley acusada, de acuerdo con la voluntad del legislador, fue constante y claro: la eliminación de los incentivos de la acción popular, a través de la derogatoria de los dos artículos de la Ley 472 de 1998, que regulaban específicamente la materia. Este objetivo fue unívoco y no se contemplaron excepciones dentro del trámite legislativo, de modo que resulta desacertado sostener que, debido a que la derogatoria expresa no se extendió a otros contenidos normativos que refieren al incentivo económico, la finalidad de la norma es diferente. En cuanto al segundo, expresó: “El segundo argumento es de tipo normativo. De la lectura de la Ley

1425 de 2010 se observa que, en relación con las reglas de vigencia del precepto, concurren dos modalidades de derogatoria. Una expresa, que se colige del contenido del artículo 1º, el cual retira del ordenamiento jurídico los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Y otra tácita, derivado de la regla de derecho prevista en el artículo 2º, la cual señala que la Ley 1425 de 2010 “rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”. Quiere esto decir que los efectos derogatorios de la Ley se extienden a todas aquellas reglas de derecho que le sean contrarias. Como se explicó anteriormente, el propósito de la Ley 1425 de 2010 es la eliminación del incentivo económico de las acciones populares, por lo que sus efectos derogatorios tácitos se extienden a todas aquellas disposiciones legales que prevean la exigibilidad de dicho estímulo, entre ellas las de la misma Ley 472 de 1998, como sucede con el artículo 34 de esa normativa. Acerca de la configuración de derogatoria de normas jurídicas, la Corte ha señalado que “la derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia7. Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la derogatoria de una ley puede ser “expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia,

sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley”.8.9 En el caso planteado, se está ante la segunda hipótesis. La Ley 1425 de 2010 determina la exclusión del incentivo económico de las acciones populares, para lo cual deroga las normas que regulaban específicamente la materia y, además, previó en su artículo 2 que también quedaban derogadas tácitamente las demás disposiciones incompatibles con ese propósito, como sucede con el aparte pertinente del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. En ese sentido, no puede sostenerse, como lo hace el Ministerio Público, que el incentivo no ha 7 Esta Corporación ha establecido, con apoyo en el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, que se presenta revocatoria por regulación integral de la materia, cuando una nueva ley reglamenta de manera completa el asunto regulado por la norma en cuestión, haciendo que esta última pierda su vigencia dentro del ordenamiento. Al respecto se pueden consultar las sentencias: C-653 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-634 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz), C-328 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. AV. Jaime Araújo Rentería), C-329 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Clara Inés Vargas Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa), C-558 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).

8 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz). 9 Corte Constitucional, sentencia C-823 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Rodrigo Escobar Gil y Nilson Pinilla Pinilla). perdido vigencia, pues ello significaría desconocer los efectos de la derogatoria tácita, connaturales a todo sistema de derecho positivo.” Y finalmente en cuanto al argumento pragmático señaló: 4.2.3. Finalmente, los efectos derogatorios del incentivo económico que tiene la Ley 1425 de 2010 también se justifican a partir del uso que de esa disposición han hecho las autoridades judiciales, en especial las altas cortes, quienes tienen la función constitucional de creación y unificación jurisprudencial, lo que otorga carácter formal y vinculante a las subreglas de derecho así conformadas. A este respecto, la Corte encuentra que el Consejo de Estado, al resolver en última instancia casos sobre acciones populares, ha considerado que el efecto necesario de la Ley acusada es la exclusión del incentivo. El Consejo de Estado incluso ha decidido en ocasiones no reconocer el incentivo a actores populares cuyas pretensiones fueron presentadas ante la justicia, antes de la entrada en vigencia de la ley que lo derogó.10 No obstante, es preciso que la Corte Constitucional advierta que la aplicación de la Ley 1425 de 2010 a los procesos en curso al momento de entrar en vigencia, cuestión que no es objeto de decisión en el presente proceso, es un asunto que no ha sido del todo pacífico en la

jurisprudencia contenciosa administrativa.11 10 Así, por ejemplo, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de enero de 2011 fijó una regla sobre el particular. Indicó que respecto del “[…] incentivo para el actor popular, solicitado en la demanda, porque en virtud de su colaboración se protegieron los derechos colectivos amparados en esta providencia, la Sala lo negará, pese a que prosperó la acción popular, por las razones que se explican a continuación. Si bien los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998 establecen un estímulo para los actores populares, por cuya gestión se protegen los derechos colectivos, ambas normas fueron derogadas recientemente por la ley 1.425 de 2010, publicada en el Diario Oficial No. 47.937, del 29 de diciembre del mismo año. […] la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. En efecto, en la ley 153 de 1887 se respalda esta posición, como quiera que el art. 3 dispone: ‘Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por

incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”, de manera que si perdió vigencia no se puede aplicar. Además, en el artículo 17 de la misma ley también se apoya esta conclusión, porque siendo el incentivo una expectativa de derecho para el actor popular, no un derecho adquirido con la simple presentación de la demanda, entonces aplica aquello que ordena que ‘Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene.’ Por tanto, los artículos 39 y 40 de la ley 472 no contienen normas de procedimiento o sustanciación del proceso de la acción popular; contemplan el derecho eventual del actor a que le paguen una suma de dinero por su actuación procesal satisfactoria. Incluso, las dos normas califican expresamente esta posibilidad como un ‘derecho’, al decir, en ambas disposiciones, que: ‘El demandante… tendrá derecho a recibir...’ el incentivo. En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo. En gracia de debate, a la misma conclusión se llegaría si se considerara que los arts. 39 y 40 contienen normas de naturaleza procesal, pues como estas son de aplicación inmediata –según el art. 40 de la ley 153 de 1887–, salvo los términos que hubieren empezado a correr –que no es el caso– entonces su derogatoria tampoco permitiría conceder el incentivo regulado allí”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Radicación 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP). CP. Enrique Gil Hurtado.

11 La Sección Primera ha defendido una tesis en algunas de sus decisiones [Ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Primera del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 54001-23310002005-00232-01, o del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 70001-23-31000200400794-01.] que contrastan con la posición de la Sección Tercera [Ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Tercera del 24 de enero de 2011, en el proceso radicado 25000-23-24000-2004-00917-01(AP), o del 31 de enero de 2011, en el proceso radicado 25000-23-25-000-200302486-01(AP)]. 4.2.4. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la Ley 1425 de 2010 tiene el efecto de eliminar el incentivo económico de las acciones populares, para lo cual derogó expresamente los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y, tácitamente, las demás normas del ordenamiento que fueran incompatibles. Los demandantes, con base en las consecuencias jurídicas de la Ley acusada, construyen los cargos que dan lugar a los problemas jurídicos a resolver. Si bien en la Corte Constitucional no se pronuncia sobre la aplicación de la Ley 1425 de 2010 a los procesos en curso, también lo es que bajo las argumentaciones expuestas en la declaratoria de exequibilidad se puede deducir que dentro del contexto de derecho político fundamental que la misma le atribuye12 en el cual está inmerso el interés general, desde el punto de vista teleológico o

finalístico de la norma la atribución de significado está en función de la finalidad específica del precepto y del cuerpo normativo en el que se inscribe. Para su determinación se puede apelar, entre otras cosas, a la voluntad del órgano de producción normativa expresada en los trabajos preparatorios y en las exposiciones de motivos, a los considerandos del texto normativo, e incluso a las disposiciones legales que expresan los respectivos objetivos13. La jurisprudencia constitucional ha señalado la trascendencia de este criterio en la interpretación constitucional. Esto explica la frecuencia con la que se utiliza, tanto para definir el alcance de las disposiciones constitucionales, como el de las normas que son objeto de control14. La comprensión de la norma se puede hacer si se realiza una interpretación teleológica de la Ley 1425, en donde se tiene en cuenta la finalidad de la misma. Al respecto debe decirse que la finalidad de la norma no fue otra que eliminar el incentivo económico de manera inmediata dado que si bien el legislador puede promover “incentivos de diversa índole, que promuevan el cumplimiento de deberes constitucionales o legales o que recompensen la ejecución de un acto de solidaridad o en interés público, en tanto el beneficio no sea irrazonable o desproporcionado. Es constitucionalmente admisible, que el legislador compense el esfuerzo y los recursos personales de diverso tipo, que desarrolla el actor popular, si así lo considera adecuado para estimular un fin constitucional legítimo, tal como lo ha indicado la jurisprudencia citada. No obstante, la posibilidad de establecer tal política en modo alguno implica, prima facie, la obligación

12 En el considerando 10.10. de la sentencia C-630 de 2011 señala la Corte: “ Finalmente, la Sala debe insistir en que por el especial diseño de la acción popular, que a favor del accionante es un derecho político fundamental, no puede ser comparada la situación de la persona que demanda con la persona demandada. Se trata de supuestos jurídicos diversos que dan lugar a protecciones diferentes. Ahora bien, el argumento de conside