CE-68001-33-33-000-2018-00421-01(AP)-2020

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR - Confirma / CONSULTA POPULAR - No procede para decidir sobre el uso del suelo, subsuelo y los recursos naturales / COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES DEL ORDEN

NACIONAL Y TERRITORIAL RESPECTO DEL USO DEL SUELO, SUBSUELO Y

LOS RECURSOS NATURALES / PRINCIPIOS DE COORDINACIÓN,

CONCURRENCIA Y COMPLEMENTARIEDAD

[E]l derecho a participar en las determinaciones que pueden afectar el goce de un ambiente sano, es de origen constitucional y, por eso, la Carta Política reconoce que es posible la sostenibilidad de los ecosistemas y la distribución equitativa de los recursos naturales, a través de un diálogo incluyente asociado a la toma de tales decisiones. Aun así, este interés colectivo, como las demás prerrogativas reconocidas en nuestro ordenamiento jurídico, no es de carácter absoluto y, por el contrario, está sujeto a los límites impuestos en la Constitución y en las normas que lo regulan, específicamente, las plurimecionadas leyes 134 de 1994 y 1757 de

2015. En tal sentido (…) la consulta popular no es el instrumento procedente para la adopción de decisiones asociadas al uso del suelo y de los recursos naturales.

Estas materias, por ende, deben ser definidas conjuntamente por las autoridades nacionales y locales, en aplicación a los principios de coordinación, concurrencia y complementariedad. Concretamente, en el asunto objeto de la controversia, la pregunta propuesta para la consulta de los residentes del municipio de Onzaga: i) excede el ámbito de competencias fijado en el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015;

1. olvida la declaratoria de inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 36 de 1994, efectuada a través de la sentencia C-053 de 2019; y, iii) desconoce el deber correlacional de las autoridades nacionales y territoriales de adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de los fines del Estado, así como el criterio jurisprudencial unificado relativo a la improcedencia de ese mecanismo participativo en materias en las que confluyan las competencias de distintos órdenes administrativos.

FUENTE FORMAL: LEY 134 DE 1994 / LEY 1757 DE 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., primero (1º) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-33-33-000-2018-00421-01(AP)

Actor: CRISANTO MAYORGA TRIANA APARICIO Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTROS La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por los señores Crisanto Mayorga Triana Aparicio, Félix Joaquín Aparicio, Ofelma Jiménez, Maritza Merchán y Miguel Francisco Contreras Landinez, en contra de la sentencia de 27 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de

Santander.

I. SOLICITUD

Los ciudadanos Crisanto Mayorga Triana Aparicio, Félix Joaquín Aparicio, Ofelma

Jiménez, Maritza Merchán y Miguel Francisco Contreras Landinez, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 19981 y 1437 de 20112, demandaron al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral, con miras a obtener el amparo del derecho a “participar en la toma de decisiones que puedan afectar el goce de un ambiente sano y el manejo de los recursos naturales”, cuya vulneración atribuyeron a la negativa de las entidades demandas de financiar una consulta popular sobre desarrollo de industrias extractivas en el municipio de Onzaga (Santander).

II. LOS HECHOS Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular fueron los siguientes: II.1. El Concejo Municipal de Onzaga (Santander) aprobó llevar a cabo una consulta popular para que la población de dicha jurisdicción respondiera la siguiente pregunta: “¿Está de acuerdo si o no con que se construyan hidroeléctricas y se realicen actividades de exploración y explotación minera y petrolera en la jurisdicción de Onzaga? SI____ NO_____”.

II.2. Mediante sentencia de 11 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Santander declaró constitucional la anterior pregunta. II.3. Como consecuencia de ello, el alcalde del municipio de Onzaga expidió el Decreto 024 de 17 de abril de 20183, mediante el cual convocó a la ciudadanía a participar en la consulta popular que se llevaría a cabo el 8 de julio de 2018. II.4. Mediante oficio de 7 de mayo de 2018, la Registraduría Nacional del Estado

Civil, le solicitó al alcalde del municipio de Onzaga suspender el Decreto 024 de 17 de abril de 2018, dado que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se abstuvo de girar los recursos económicos necesarios para realizar esa consulta popular. II.5. Manifestaron que “el municipio de Onzaga no tiene presupuesto necesario para llevar a cabo la consulta popular”, por lo que decidieron “interponer derechos de petición ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, Consejo Nacional Electoral y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitándoles organicen y financien respectivamente la consulta popular en el municipio”, sin que tal solicitud fuese reconocida4. II.6. Aseveraron que “aceptar el argumento de que son los entes territoriales quienes deben financiar las consultas populares es aceptar que municipios sin capacidad económica nunca puedan acudir a las formas de democracia directa 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 “Por medio del cual se convoca a los ciudadanos en el censo electoral del municipio de Onzaga (Santander) a participar en una Consulta Popular”. 4 Folio 6 del expediente de la referencia. para tomar decisiones en temas de incumbencia, propio de un Estado Social de Derecho a la luz de la Constitución de 1991”5. II.7. Advirtieron que el municipio de Onzaga está ubicado en una zona que “posee paisajes únicos y una cultura campesina que identifica a sus campesinos, sin

embargo, se planea la construcción de hidroeléctricas y la exploración y explotación minera y petrolera, en áreas que no son susceptibles de esta actividad por ser zonas de páramo, nacimientos de ríos o quebradas, permitir el desarrollo de estas significaría modificar el uso del suelo e implican una transformación en las actividades tradicionales del municipio”6. II.8. Por lo anterior, consideraron que la “negativa del Consejo Nacional Electoral, de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de no permitir que se realice la jornada de votación de la consulta popular, viola derechos colectivos de las comunidades campesinas, como es el de participar en la toma de decisiones que puedan afectar el goce de un ambiente sano y el manejo de los recursos naturales, además de no proteger la libre determinación de los pueblos”7. II.9. Señalaron que las autoridades accionadas tienen la obligación de hacer efectivos los mecanismos de participación ciudadana cuando las entidades territoriales no tienen la capacidad fiscal para realizarlo, tal como sucede en el presente caso.

III. PRETENSIONES La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Declarar que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público está incumplimiento los pactos internacionales en materia de derechos humanos suscritos y ratificados por Colombia mediante leyes nacionales, especialmente los derechos políticos de las comunidades campesinas de Onzaga en Santander al no girar los recursos necesarios a la Registraduría Nacional del Estado Civil para la realización de la consulta popular ambiental y municipal.

SEGUNDO: Ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público,

Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional del Estado Civil, realizar todas las operaciones y actos administrativos necesarios para que se pueda realizar la consulta popular ambiental y municipal en el municipio de Onzaga.

TERCERO: Ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que en el término de 48 horas destine los recursos necesarios para realizar la consulta popular en el municipio de Onzaga.

CUARTO: Solicitar peritajes con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo que procuren demostrar los daños ocasionados a los ciudadanos del municipio de Onzaga por la omisión y la negativa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al no desembolsar los recursos necesarios para la realización de la consulta popular municipal y ambiental en Onzaga. 5 Folios 7 a 8 del expediente de la referencia. 6 Folio 8 del expediente de la referencia. 7 Folio 8 del expediente de la referencia.

QUINTO: Con base en lo establecido en la Ley 472 de 1998 solicitamos se nos reconozca el amparo de pobreza por cuanto actuamos como personas naturales representantes de las comunidades campesinas de Onzaga y una organización sin ánimo de lucro”8.

IV. ACTUACIÓN PROCESAL IV.1. Mediante auto de 22 de noviembre de 20189, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga advirtió que carecía de competencia para conocer de la controversia y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Santander.

IV.2. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 18 de

diciembre de 201810, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las autoridades accionadas a fin de que contestaran, aportaran y/o solicitaran la práctica de las pruebas que consideraren pertinentes; así como a la Agencia del Ministerio Público; de igual forma vinculó de oficio al municipio de Onzaga y ordenó informar del trámite a los miembros de la comunidad. V.CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V.1. La apoderada judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito de 18 de marzo de 201911, solicitó negar las pretensiones de la demanda respecto a la responsabilidad que se le endilgó a esa entidad, al considerar que la consulta popular no es el mecanismo de participación idóneo para definir si un territorio puede desarrollar actividades de exploración o de explotación del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, de conformidad con los recientes pronunciamientos que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han proferido sobre la materia. Además, aseguró que dicho Ministerio carece de competencia para financiar la consulta popular que adelanta el municipio de Onzaga, en tanto que el artículo 33 de la Ley 1757 de 2015 establece que “si el Decreto de convocatoria para una consulta popular proviene de una entidad territorial, será responsabilidad de los Alcaldes y Gobernadores contar previamente con el certificado de disponibilidad presupuestal que garantice los recursos de esa jornada de participación ciudadana”12. Es decir, que el mecanismo de participación ciudadana deber ser financiado por la autoridad que la convoque. V.2. El apoderado judicial de la Registraduría Nacional de Estado Civil,

mediante escrito presentado el 22 de marzo de 201913, al contestar la demanda, expuso que dicha entidad no cuenta con los recursos financieros para llevar a cabo los mecanismos de participación ciudadana, por cuanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no asigna las partidas presupuestales correspondientes para tales fines, por lo que se encuentra en imposibilidad material y fáctica para el cumplimiento de su función como autoridad electoral. Finalmente, sostuvo que la presente controversia resulta ser “un tema de suma relevancia, puesto que el mismo compromete uno de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, las funciones constitucionales y legales de la RNEC y 8 Folios 8 a 9 del expediente de la referencia. 9 Folio 95 del expediente de la referencia. 10 Folio 99 del expediente de la referencia. 11 Folios 116 a 126 del expediente de la referencia. 12 Folio 122 del expediente de la referencia. 13 Folios 160 a 170 del expediente de la referencia. la posición de la DGPPN [Dirección General del Presupuesto Público Nacional] desnaturaliza el sentido y alcance de la Ley 1757 de 2015”14. V.3. El apoderado judicial del Consejo Nacional Electoral, mediante escrito allegado el 1° de abril de 201915, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que la presunta vulneración del derecho colectivo alegado por los actores tiene origen por la negativa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de transferir los recursos necesarios para llevar a cabo la consulta popular en el municipio de Onzaga, por lo que es esa entidad la llamada a responder. En

consecuencia, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. De otro lado, indicó que el derecho colectivo invocado por los actores es de carácter “fundamental por expresa disposición constitucional (Título II, capítulo I), por lo que la acción popular en principio no es procedente frente a la vulneración de estos derechos”16. V.4. El apoderado judicial del municipio de Onzaga, mediante escrito radicado el 5 de abril de 201917, contestó la demanda, en la que coadyuva las pretensiones del presente medio de control, comoquiera que es un ente territorial de sexta categoría que no cuenta con los recursos necesarios para financiar la consulta popular, por lo que requiere del financiamiento de las entidades del orden nacional para ejecutar el referido mecanismo de participación ciudadana. Igualmente, expuso que dicho ente territorial realizó todos los trámites administrativos para llevar a cabo la consulta popular; sin embargo, al no contar con los recursos correspondientes para llevarla a cabo solicitó “a los organismos del orden nacional, hoy accionados, que proveyeran los recursos necesarios para la realización del certamen democrático dado que consultado su presupuesto se hacía imposible sufragar el costo de la consulta directamente por el municipio, a lo que recibió respuesta negativa (...), pese a que en otras ocasiones y en otros territorios se ha financiado desde el gobierno nacional esta clase de consultas”18.

VI. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 29 de mayo de 201919, declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, en razón a que las partes no tenían ánimo

conciliatorio.

VII. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander, para resolver la controversia sometida a su conocimiento, estableció como problema jurídico el siguiente: “¿Puede ordenarse a través de una acción popular que la Nación financie una consulta popular convocada en un Municipio para prohibir la explotación de recursos naturales no renovables y la realización de hidroeléctricas en su jurisdicción?” Para resolver lo anterior, expuso las siguientes consideraciones: 14 Folio 169 del expediente de la referencia. 15 Folios 112 a 118 del expediente de la referencia. 16 Folio 189 vto. del expediente de la referencia. 17 Folios 206 a 212 del expediente de la referencia. 18 Folios 216 a 217 del expediente de la referencia. 19 Folios 288 a 289 del expediente de la referencia. “En reciente Sentencia del 04 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander precisó a partir de las Sentencias C-123 de 2014, SU 095 de 2018 y C-053 de 2019 de la Corte Constitucional que: (i) resulta contrario a los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que armonizan el ejercicio de las competencias de la Nación y las entidades territoriales, que estas últimas prohíben el desarrollo de actividades de exploración y explotación de recursos naturales no renovables, pues es un asunto que debe ser decidido de manera concurrente entre ellos, (ii) pero es posible que los entes territoriales emitan una opinión o manifestación de oposición o apoyo a dichos proyectos, por intermedio de los órganos de representación local, como son las Asambleas Departamentales y los

Concejos Municipales, postura que debe tener influencia en la decisión que adopte la Nación sobre el desarrollo de los mismos, (iii) sin embargo, en la actualidad no existe regulación legal específica que permita o desarrolle esa coordinación y concurrencia, (iv) situación que no habilita a que por medio de las consultas populares se defina la realización de las citadas actividades, al no ser mecanismos que satisfagan aquellos principios constitucionales. Entiende este Tribuna l que con la consulta popular sólo se expresa la voluntad local, y se excluye los derechos e intereses de la Nación. La Sala resalta que los anteriores criterios jurisprudenciales empezaron a consolidarse desde la Sentencia C-123 de 2014, que es anterior a la expedición del Decreto Municipal 024 de 2018, por medio del cual el Alcalde de Onzaga convocó a la consulta popular que motiva la presente litis. Además, en la citada Sentencia del 04 de marzo de 2019 el Tribunal tuvo la oportunidad de resaltar que frente a la producción de energía en centrales hidroeléctricas se deben extender analógicamente las subreglas atrás mencionadas, pues ello es un asunto de interés general que es decidido por autoridades nacionales, específicamente el Ministerio de Minas y Energía y la UAE de Planeación Minero Energética. Por ello, las autoridades nacionales también deben acordar con las autoridades territoriales las medidas de protección del ambiente en desarrollo de proyectos de producción de energía eléctrica mediante hidroeléctricas, sin que a través de consultas populares locales se pueda prohibir su desarrollo”. (subrayas de la Sala) Con fundamento en las anteriores premisas, concluyó que “no son admisibles los

argumentos de los actores populares, en virtud del cual la protección del goce al medio ambiente sano de la comunidad residente en el Municipio de Onzaga está supeditada a la realización de una consulta popular que riñe con principios constitucionales”. Por todo lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 27 de junio de 201920, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: Denegar las pretensiones.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia”.

VIII. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN 20 Folios 256 a 258 del expediente de la referencia.

VIII.1. Mediante escrito de 3 de julio de 201921, los actores presentaron recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia, para que esta sea revocada y, como consecuencia de ello, se ampare el derecho colectivo vulnerado por las autoridades aquí accionadas. Sustentaron el recurso de alzada en los siguientes términos: Indicaron que: i) la Ley 1757 de 2015 “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”, actualmente está vigente; ii) los entes territoriales aún conservan las facultades respecto al uso del suelo y protección de su patrimonio ecológico y cultural mediante el principio de rigor subsidiario; y iii) el debate jurídico de la sentencia C123 de 2014 giró en torno al estudio de la inconstitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y del artículo 2° del Decreto reglamentario 0934 de 2013, por tanto no puede ser aplicada al presente asunto.

Sostuvieron que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-095 de 2018, no indicó los efectos de esta, por lo que el Tribunal Administrativo de Santander debió aplicar la regla general consistente en que los efectos de las providencias son hacía futuro, además que las circunstancias fácticas del presente caso son distintas a las que originó la decisión contenida en la referida sentencia. Aseguraron que “no es del todo cierto que el Consejo de Estado se ha declarado inhibido de resolver quién tiene la competencia al momento de financiar los mecanismos de participación ciudadana”. Finalmente, consideraron que a través de la consulta popular se garantiza un debate de ideas amplio, donde pueden participar actores a favor o en contra de la extracción de recursos naturales renovables y no renovables en el territorio, por lo que es “el mecanismo más idóneo para fomentar una cultura política de conciencia”.

IX. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA IX.1. Mediante escrito de 9 octubre de 201922, el apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó alegatos de conclusión reiterando en líneas generales los argumentos y solicitudes expuestos en la contestación de la demanda. Además de ello, expuso lo siguiente: Señaló que a partir de la sentencia SU-095 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, el mecanismo de participación ciudadana de la consulta popular resulta improcedente para decidir si en un territorio se realizan o no actividades de exploración y explotación de subsuelo o de recursos naturales.

IX.2. Mediante escrito de 16 de octubre de 201923, el apoderado judicial del

municipio de Onzaga reiteró su manifestación de coadyuvar las pretensiones del presente medio de control; sin embargo, solicitó exonerar de cualquier responsabilidad a dicho ente territorial. Lo anterior, al considerar que la Corte Constitucional ya se pronunció sobre la improcedencia y la carencia de efectos de la consulta popular cuando a través de ella se pretende la prohibición de los usos del suelo, subsuelo y de los recursos naturales. 21 Folios 264 a 270 del expediente de la referencia. 22 Folios 321 a 322 del expediente de la referencia. 23 Folios 323 a 326 del expediente de la referencia. IX.3. En escrito de 21 de octubre de 201924, la apoderada judicial de la Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó confirmar la decisión de primera instancia con base en los mismos argumentos expuestos en la contestación de la demanda. IX.4. Mediante escrito de 2 de octubre de 201925, el Procurador Sexto delegado ante el Consejo de Estado, conceptuó en los siguientes términos: Se refirió en síntesis respecto de i) las intervenciones presentadas por las partes en el interior del presente medio de control, i) el alcance y objeto de la consulta popular, iii) el sentido y alcance de la jurisprudencia constitucional respecto del mecanismo de participación ciudadana de la consulta popular, para posteriormente, iv) descender al caso concreto. Señaló que la pregunta que se formularía en la consulta popular objeto del presente asunto era muy similar a la que la Corte Constitucional, en sentencia SU095 de 2018, consideró inconstitucional, dado que “se trata de asuntos que no son de competencia exclusiva de las autoridades municipales, sino que corresponden

tanto al orden nacional como al orden local, por lo cual requieren de coordinación y concurrencia de parte de las autoridades de los dos niveles, lo cual resulta imposible alcanzar con el mecanismo de consulta popular, que es binario, permite o prohíbe algo, pero no coordina o prioriza”26. Igualmente, sostuvo que los argumentos expuestos por los actores consistentes en que la referida sentencia de unificación no podía ser aplicada en el presente asunto porque era una decisión con efectos hacía futuro y, además, era inter partes, no son acogidas por las siguientes razones: “Omiten considerar que es una sentencia de unificación, adoptada por la Sala Plena con un nivel notable de consenso entre sus miembros, y con evidente vocación de orientar la discusión hacia el futuro, como se evidencia por la referencia a múltiples peticionarios que intervinieron dentro del trámite ante la Corte solicitando que así se hiciera. Asumir que en este momento resulta posible hacer caso omiso de este pronunciamiento (que fue además reiterado en una sentencia de constitucionalidad, la sentencia C-053-19, la cual sí tiene efecto erga omnes a lo menos en su parte resolutoria) no es razonable: ello sería contrario a un precedente constitucional indiscutiblemente aplicable en el caso presente. Suponer que el haberse iniciado el trámite de la consulta popular en Onzaga antes de proferirse la sentencia de marras, la dota de un aura de constitucionalidad, es ignorar que la Corte expresamente consideró contraria a la Carta la formulación a la ciudadanía de una pregunta sustancialmente igual a la que aquí se

pretende viabilizar. Esto no depende del momento en que se inició el trámite, sino de aquél en que éste fructifica, es decir del momento en el que se realiza la consulta.

Ahora: la imposibilidad de someter una consulta en materia del uso del suelo y el subsuelo, particularmente en lo que se refiere a la exploración y extracción de recursos naturales no renovables, a los ciudadanos de un municipio resulta de que el objeto de la consulta no es obrar como una encuesta financiada con dineros públicos para establecer el querer de la población más directamente afectada por estas actividades por su 24 Folios 328 a 332 del expediente de la referencia. 25 Folios 457 a 458 del expediente de la referencia. 26 Folio 306 vto. del expediente de la referencia. cercanía al lugar donde ellas se llevan a cabo. Pero si la regulación o prohibición de estas actividades no es de competencia de la autoridad local, la consulta carece de objeto, pues nunca podrá lograr el objetivo para el que fue concebida por el Constituyente, que la ciudadana decida sobre cómo se debe proceder en la materia consultada”27. (subrayas de la Sala) En cuanto a los argumentos expuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para abstener de transferir los recursos necesarios, consideró que “no cabe duda de que la responsabilidad presupuestal por estos mecanismos de participación ciudadana, es igualmente del orden nacional y no de los entes territoriales”, por lo que “las razones aducidas en 2017 no son realmente de tipo legal sino de conveniencia: no incurrir en un costo que el órgano presupuestal no consideraba útil para el Estado central”.

Por todo lo expuesto, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia de 27 de

junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

X. CONSIDERACIONES DE LA SALA X.1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 199828 y en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo29, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

X.2. Planteamiento del problema X.2.1. Los ciudadanos Crisanto Mayorga Triana Aparicio, Félix Joaquín Aparicio, Ofelma Jiménez, Maritza Merchán y Miguel Francisco Contreras Landinez, sostienen que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, vulneraron el derecho a “participar en la toma de decisiones que puedan afectar el goce de un ambiente sano y el manejo de los recursos naturales”, por cuanto se niegan a transferir los recursos económicos necesarios para el desarrollo de la consulta popular tendiente a determinar si la comunidad residente en el municipio de Onzaga está o no de acuerdo con la construcción de hidroeléctricas y con la realización de actividades de exploración y explotación minera y petrolera en esa jurisdicción. X.2.2. Mediante sentencia de 27 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, tras advertir que el interés colectivo invocado no fue conculcado, dado que resulta improcedente restringir el

uso del suelo y de los recursos naturales a través del mecanismo de la consulta popular. X.2.3. Inconformes con la determinación de primera instancia, los actores populares apelaron esa providencia, con base en siete reproches, a saber: i) la Ley 1757 de 2015 se encuentra vigente; ii) los entes territoriales conservan las 27 Folio 307 del expediente de la referencia. 28 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. 29 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. facultades de ordenar el uso del suelo y de proteger su patrimonio ecológico y cultural conforme al principio de rigor subsidiario; iii) el debate jurídico de la sentencia C-123 de 2014 giró en torno al estudio de constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y del artículo 2° del Decreto reglamentario 0934 de 2013, por tanto el criterio jurídico allí sostenido no resulta aplicable al presente asunto; iv) la Corte Constitucional en la sentencia SU-095 de 2018 no indicó los efectos de esta providencia, por lo que se debe aplicar la regla general consistente en que son hacía el futuro; v) las circunstancias fácticas del presente caso son distintas a las que originó la decisión contenida en la sentencia SU-095; vi) el

Consejo de Estado no se ha declarado inhibido para resolver sobre las entidades competentes en la financiación de los mecanismos de participación ciudadana, y vii) la consulta popular constituye un mecanismo de participación ciudadana idóneo para “fomentar una cultura política de conciencia”. X.2.4. En ese sentido, corresponde a la Sala de Decisión determinar: ¿si las entidades demandadas son responsables de vulnerar el interés colectivo a la participación y el derecho al goce de un ambiente sano, por cuanto omitieron, en el marco de sus competencias legales, adelantar las gestiones pertinentes para financiar la consulta popular dirigida a determinar si la comunidad de Onzaga está o no de acuerdo con la construcción de hidroeléctricas y con la realización de actividades de exploración y explotación minera y petrolera en esa