CE - 680012333000201700768021AUTOQUEDECIDE20221108151731

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D. C. tres (3) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 68001-23-33-000-2017-00768-02

Accionante: YEISON ANDRÉS ANGARITA NAVAS

Accionado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL –

EJÉRCITO NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD Y

OTROS

Tema: Incidente de desacato en consulta / derecho fundamental a la salud / deber de asistencia médica de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional / servicio militar obligatorio / lesiones causadas con ocasión de la prestación del servicio / eficacia de la orden de tutela

Acción de tutela – Consulta de desacato

Conoce la Sala de Subsección, en grado jurisdiccional de consulta, la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, contenida en el auto interlocutorio de 25 de octubre de 2022, que decidió el incidente de desacato propuesto por el señor Yeison Andrés Angarita Navas en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional – Dirección de Sanidad.AC CI ÓN DE TUTE L A

decidió el incidente de desacato propuesto por el señor Yeison Andrés Angarita Navas en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional – Dirección de Sanidad.AC CI ÓN DE TUTE L A Radicado: 680012333000 -2017-0076802

Accionante: Yeison Andrés Angarita Navas

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 –65 – Tel: ( 60 1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2

I. ANTECEDENTES

La siguiente es la reseña de la situación fáctica que originó la sanción a la autoridad accionada:

1. HECHOS

1.1. El señor Yeison Andrés Angarita Navas presentó acción de tutela en la cual solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la salud, vida, debido proceso, dignidad humana e igualdad , presuntamente vulnerados por la falta de atención médica y de calificación de la Junta Médico Laboral de las lesiones sufridas producto de la actividad militar.

1.2. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 4 de julio de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la acción y resolvió:

«[… ]

PRIMERO. TUTÉLASE el derecho a la salud de YEISON ANDRÉS ANGARITA NAVAS, de conformidad con lo manifestado en la parte motiva de la providencia.

SEGUNDO. ORDÉNASE a la DIRECCIÓN DE SANIDAD MILITAR DEL

PRIMERO. TUTÉLASE el derecho a la salud de YEISON ANDRÉS ANGARITA NAVAS, de conformidad con lo manifestado en la parte motiva de la providencia.

SEGUNDO. ORDÉNASE a la DIRECCIÓN DE SANIDAD MILITAR DEL EJÉRCITO NACIONAL , que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a activar el servicio de salud a YEISON ANDRÉS ANGARITA NAVAS , brindándole la atención médico que requiere para tratar la patología diagnosticada al momento de ser evacuado del servicio militar obligatorio, hasta que se produzca un informe de fondo y definitivo sobre su estado de salud, es decir, Junta Médica Laboral Definitiva, autorizando su atención integral conforme el caso lo requiera, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

[…]»AC CI ÓN DE TUTE L A Radicado: 680012333000 -2017-0076802

Accionante: Yeison Andrés Angarita Navas

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 –65 – Tel: ( 60 1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3

2. TRÁMITE PROCESAL

2.1. Mediante escrito radicado ante el Tribunal Administrativo de Santander el 7 de octubre de 2022, el accionante promovió incidente de desacato contra la autoridad demandada, aduciendo el incumplimiento de la orden contenida en el fallo de tutela de 4 de julio de 2017.

Santander el 7 de octubre de 2022, el accionante promovió incidente de desacato contra la autoridad demandada, aduciendo el incumplimiento de la orden contenida en el fallo de tutela de 4 de julio de 2017.

2.2. El Tribunal Administrativo de Santander, en providencia de 7 de octubre de 2022, previo a iniciar el trámite incidental, requirió al director de sanidad del Ejército Nacional para que informara sobre el cumplimiento de la acción de tutela e indicara de manera clara y precisa cuales funcionarios de la entidad eran los encargados de hacer efectivo lo fallado en la providencia en cuestión.

2.3. La anterior decisión fue notificada el 7 de octubre de 2022 mediante mensaje de datos enviado a las partes en la misma fecha a las 3:26 p.m.

No obstante, pese a ser notificada en debida forma, la autoridad accionada guardó silencio.

2.4. A través de auto de 18 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander dio apertura formalmente al trámite incidental y ordenó:

«PRIMERO: SE ABRE FORMALMENTE incidente de desacato en contra del Mayor General Carlos Alberto Rincón Arango en su calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional o quien haga sus veces, para que se sirva informar a este Despacho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir del recibo de la notificación, sobre el cumplimiento íntegro de la sentencia proferida por esta Corporación el día cuatro (04) de julio del 2017 dentro del proceso de la referencia, indicando de manera expresa y pormenorizada las acciones puntualesAC CI ÓN DE TUTE L A

por esta Corporación el día cuatro (04) de julio del 2017 dentro del proceso de la referencia, indicando de manera expresa y pormenorizada las acciones puntualesAC CI ÓN DE TUTE L A Radicado: 680012333000 -2017-0076802

Accionante: Yeison Andrés Angarita Navas

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 –65 – Tel: ( 60 1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 que se han realizado en aras de dar cumplimiento a la referida sentencia, so pena de proceder a imponer las sanciones del desacato. De la misma manera, requiérase para que informe quien o quienes son las personas encargadas de dar cumplimiento a la sentencia referida.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE por Secretaría de esta Corporación este proveído a las partes y, LÍBRENSE los oficios requeridos en el numeral anterior, por el medio más expedito y eficaz. Una vez cumplido el término otorgado, devuélvase de inmediato el expediente al Despacho para resolver lo correspondiente al incidente de desacato.

[…]».

2.4. Esta providencia fue notificada al mayor general Carlos Alberto Rincón Arango, en su calidad de director de sanidad del Ejército Nacional, el 18 de octubre de 2022 a través de correo electrónico enviado a las 10:22 a.m., pero el término otorgado venció en silencio.

3. LA PROVIDENCIA CONSULTADA

3.1. Mediante providencia de 25 de octubre de 2022, el Tribunal

enviado a las 10:22 a.m., pero el término otorgado venció en silencio.

3. LA PROVIDENCIA CONSULTADA

3.1. Mediante providencia de 25 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander encontró que no se le había dado cumplimiento a la orden de tutela de 4 de julio de 2017, señalando lo siguiente:

«La solicitud del incidentante busca el cumplimiento del fallo de tutela de fecha 4 de julio de 2017 proferido por esta Corporación dentro del proceso de la referencia, por medio del cual se amparó su derecho fundamental a la salud y se ordenó la activación del servicio de salud, brindando la atención médica que requiera para tratar la patología diagnosticada al momento de ser evacuado del servicio militar obligatorio, hasta que se produzca un informe de fondo y definitivo sobre su estado de salud -Junta Médica Laboral Definitiva-.

No obstante, pese a haber sido requerido en debida forma a la fecha, la parte accionada Dirección de Sanidad Militar del Ejército Nacional no realizó pronunciamiento alguno respecto del cumplimiento de la orden de tutela, lo que d emuestra un actuar omisivo».AC CI ÓN DE TUTE L A Radicado: 680012333000 -2017-0076802

Accionante: Yeison Andrés Angarita Navas

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Calle 12 No. 7 –65 – Tel: ( 60 1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Por lo anterior, resolvió:

«PRIMERO: DECLÁRASE en desacato por incumplimiento de la sentencia de tutela proferida en el proceso de la referencia de fecha 4 de julio de 2017 al Mayor General Carlos Alberto Rincón Arango en su calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: SANCÍONASE por desacato al Mayor General Carlos Alberto Rincón Arango en su calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional, por las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia.

[…]»

3.2. La anterior decisión, se notificó el 25 de octubre de 2022 a la 1:43 p.m. por mensaje de datos enviado a las direcciones de correo electrónico de las partes.

La Sala de Subsección procede a resolver el asunto, previas las siguientes:

II. CONSIDERACIONES

1. GENERALIDADES DEL GRADO JURISDICCIONAL DE

CONSULTA

El inciso 2° del artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991 preceptúa que las sanciones impuestas por el juez de tutela mediante el trámite incidental de desacato, deben ser consultadas al superior jerárquico quien dispone de tres días para resolver si la sanción impuesta debe revocarse o, en su defecto, si debe ser confirmada. Según lo establecido por la Corte Constitucional 1, la consulta es un grado de jurisdicción que procede sin necesidad de solicitud por ninguna de las partes

revocarse o, en su defecto, si debe ser confirmada. Según lo establecido por la Corte Constitucional 1, la consulta es un grado de jurisdicción que procede sin necesidad de solicitud por ninguna de las partes

1 Sentencia C-055 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.AC CI ÓN DE TUTE L A Rad icado: 68001 -23 -33 -000 -2017 -00768 -02

Acci onan te: Yeison Andrés Angarita Navas

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 –65 – Tel: ( 60 1) 350 -6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 comprometidas en el proceso y, en ese sentido, es un mecanismo automático que lleva al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica de que se trata. En el caso de la consulta del incidente de desacato, la situación de debilidad radica en cabeza de la persona a quien se le impone la sanción de multa o privación de la libertad por el incumplimiento de la orden de tutela.

En ese contexto, la intención principal del sub lite no consiste en retrotraer las actuaciones surtidas en el trámite de instancia, sino que se contrae a verificar el incumplimiento total o parcial d e la orden de tutela y analizar si la sanción impuesta es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la ley y asegurar que la sanción es adecuada dadas las circunstancias

tutela y analizar si la sanción impuesta es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la ley y asegurar que la sanción es adecuada dadas las circunstancias específicas de cada caso, c on el fin de prohijar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez que conoce de la consulta encuentre que no se ha incurrido en incumplimiento, es improcedente la sanción por desacato.

Ha destacado esta Sala de Subs ección2, que el ámbito de acción del juez en el trámite incidental es definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, que le obliga a verificar: «(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)»3, y en caso d e existir el incumplimiento «debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las

2 Radicado No: 25000 -23-25-000-2012-00748-01, Actor: Jairo Rubiano Ayure, Accionado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Magistrado Ponente Dr. Luís Rafael Vergara Quintero. 3 Corte Constitucional, sentencia T-631 de 2008.AC CI ÓN DE TUTE L A Rad icado: 68001 -23 -33 -000 -2017 -00768 -02

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Rad icado: 68001 -23 -33 -000 -2017 -00768 -02

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En ese sentido, a efecto de constatar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden de tutela, es necesario que esté debidamente individualizado para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta. Del mismo modo, es menes ter verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario.

Una vez agotados los anteriores presupuestos, se debe correr traslado al obligado a fin de establecer que se encuentre en ejercicio de sus funciones e indicarle la iniciación del trámite de desacato, para que ejerza su derecho de defensa.

Sobre este aspecto subjetivo es preciso resaltar que, siendo el incidente de desacato un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado por los principios del derecho sanc ionador, específicamente por las garantías que éste otorga al disciplinado . Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela,

por las garantías que éste otorga al disciplinado . Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela, aspecto sobre el cual se ha referi do la Corte Constitucional en los siguientes términos:

«30.- (…) el juez de tutela al tramitar el respectivo incidente tiene el deber constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que

4 Ibídem.AC CI ÓN DE TUTE L A Rad icado: 68001 -23 -33 -000 -2017 -00768 -02

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“32.- En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está

“32.- En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria. Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo.»6 (Subrayas fuera de texto).

En los casos de la responsabilidad netamente objetiva, dicho nexo tiene una ocurrencia que evoca la relación de causa -efecto, en la que los matices son mínimos; no obstante, la diferencia con la responsabilidad que supone valorar la posición jurídica del imputado, implica las consideraciones del hecho y la caracterización de la posición material desarrollada por el sujeto.

En el caso del cumplimiento de las órdenes judiciales en sede de tutela, naturalmente las directrices impartidas están amparadas por el desarrollo mismo de la vigencia de los derechos fundamentales, por tanto, no se duda de la condición de imperio que tienen dichas decisiones. Aun así, tampoco cabe duda en reconocer que esa posición de imperio refleja también los matices que imponen revisar el comportamiento o la posici ón jurídica del imputado; de ahí, que ese tipo de responsabilidades transcurra en la medida de los atenuantes y eximentes de responsabilidad basados en la conducta del sujeto.

Realizadas las anteriores precisiones, se analizarán los supuestos del caso.

5 Cfr. T-1113 de 2005. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2009.AC CI ÓN DE TUTE L A

Realizadas las anteriores precisiones, se analizarán los supuestos del caso.

5 Cfr. T-1113 de 2005. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2009.AC CI ÓN DE TUTE L A Radicado: 680012333000 -2017-0076802

Accionante: Yeison Andrés Angarita Navas

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2. CASO CONCRETO

2.1. DE LA ORDEN DE TUTELA

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 4 de julio de 2017, amparó el derecho fundamental a la salud del señor Yeison Andrés Angarita Navas y resolvió:

«[…]

SEGUNDO. ORDÉNASE a la DIRECCIÓN DE SANIDAD MILITAR DEL EJÉRCITO NACIONAL , que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguiente a la notificación de esta providencia, proceda a activar el servicio de salud a YEISON ANDRÉS ANGARITA NAVAS , brindándole la atención médico que requiere para tratar la patología diagnosticada al momento de ser evacuado del servicio militar obligatorio, hasta que se produzca un informe de fondo y definitivo sobre su estado de salud, es decir, Junta Médica Laboral Definitiva, autorizando su atención integral conforme el caso lo requiera, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

[…]»

fondo y definitivo sobre su estado de salud, es decir, Junta Médica Laboral Definitiva, autorizando su atención integral conforme el caso lo requiera, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

[…]»

2.2. DE LA SANCIÓN Y GARANTÍA DE EFICACIA DE LA DECISIÓN

JUDICIAL

Como es sabido, la acción de tutela es concebida como un mecanismo ágil, cuyo objeto consiste en restablecer en forma inmediata el goce efectivo de los derechos constitucionales fundamentales cuando ellos sean vulnerados o amenazados por las autoridades públicas o por los particulares en los eventos contemplados en la ley, el cual culmina con una orden dirigida al autor del agravio para que cese de realizar la conducta, actuación material o amenaza denunciadas y, en caso de ser posible, vuelva las cosas al estado en que se encontraban antes de la violación, o para que realice o desarrolle la acción adecuada, en los casos de denegación de actos o de omisiones.AC CI ÓN DE TUTE L A Radicado: 680012333000 -2017-0076802

Accionante: Yeison Andrés Angarita Navas

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 –65 – Tel: ( 60 1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 El incumplimiento de las órdenes da lugar a las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 27 y 53 ibidem.

10 El incumplimiento de las órdenes da lugar a las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 27 y 53 ibidem.

La primera de estas normas dispone que la persona que incumpla una orden del juez de tutela incurrirá en desacato por lo cual se le impondrá arresto hasta de 6 meses y multa hasta de 20 salarios mínimos legales mensuales, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Por otro lado, señala la norma cuál es la autoridad competente para imponer la sanción y el procedimiento que debe agotar.

El Tribunal Administrativo de Santander, en el auto que se consulta, declaró en desacato a la autoridad requerida y en consecuencia dispuso:

«PRIMERO: DECLÁRASE en desacato por incumplimiento de la sentencia de tutela proferida en el proceso de la referencia de fecha 4 de julio de 2017 al Mayor General Carlos Alberto Rincón Arango en su calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: SANCÍONASE por desacato al Mayor General Carlos Alberto Rincón Arango en su calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional, por las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia.

[…]»

Respecto de la sanción dispuesta por el juez constitucional, la Sala de Subsección observa que esta se ajustó a las disposiciones que en esta materia prescribe el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

De igual modo, está demostrado que la sanción fue impuesta por la

Subsección observa que esta se ajustó a las disposiciones que en esta materia prescribe el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

De igual modo, está demostrado que la sanción fue impuesta por la misma sala que profirió la sentencia que resolvió la acción de tutela presentada por el accionante.AC CI ÓN DE TUTE L A Radicado: 680012333000 -2017-0076802

Accionante: Yeison Andrés Angarita Navas

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 –65 – Tel: ( 60 1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 En relación con la proporcionalidad de la medida sancionatoria respecto de la actuación surtida por la autoridad accionada, la Sala de Subsección considera que ésta se justificó en razón a que la orden del juez de tutela estaba encaminada a la protección de una persona que sirvió en las Fuerzas Militares y que, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución y la ley, tiene derecho a que se le preste, a costa del organismo correspondiente, la atención médica en salud que requiera para tratar las afecciones que padezca cuando: (i) sean producto del servicio o (ii) siendo anteriores, se hayan agravado con la prestación.

En ese sentido, no se acreditó por parte de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, representado por el mayor general Carlos Alberto Rincón Arango, el cumplimiento de la orden dictada el 4 de julio de 2017, la cual estaba encaminada a que se le brindara al señor Yeison

Ejército Nacional, representado por el mayor general Carlos Alberto Rincón Arango, el cumplimiento de la orden dictada el 4 de julio de 2017, la cual estaba encaminada a que se le brindara al señor Yeison Andrés Angarita Navas la atención médica requerida para tratar la arritmia cardiaca que le fue diagnosticada al momento de ser evacuado del servicio militar obligatorio.

En este contexto, detrás de una orden judicial que ampara un derecho fundamental, fueron consagrados una serie de poderes sancionadores propios de la facultad disciplinaria del juez de tutela, que potencian la obligación de cumplir el fallo. Por ello, la declaratoria de desacato se convierte en una censura a quien estando llamado a dar cumplimiento al fallo de tutela, no lo hizo, o lo ejecutó en forma diferente a la orden, y desconoce el valor jurídico que entraña la decisión judicial.

Así las cosas, se advierte que la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander constituye una consecuencia razonable de la responsabilidad subjetiva a la que se ha aludido en la presente providencia respecto de la actuación del mayor general Carlos Alberto Rincón Arango en su calidad de director de Sanidad del EjércitoAC CI ÓN DE TUTE L A Radicado: 680012333000 -2017-0076802

Accionante: Yeison Andrés Angarita Navas

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 –65 – Tel: ( 60 1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Nacional, y su incumplimiento a la orden de tutela que se declara en

Calle 12 No. 7 –65 – Tel: ( 60 1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Nacional, y su incumplimiento a la orden de tutela que se declara en desacato.

III. DECISIÓN

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO.- CONFÍRMASE en sus precisos términos, el auto interlocutorio de 25 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el tres (3) de noviembre de dos mil veintidós (2022).

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Consejero de Estado

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado