CE-68679-33-31-001-2009-00227-01(AP)REV-2014

SOLICITUD DE REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - Se rechaza por presentación extemporánea En el caso concreto, la solicitud de revisión fue presentada el 8 de noviembre de 2013, esto es, por fuera del término previsto para el efecto. En consecuencia se rechazará por extemporánea la solicitud de revisión presentada por la representante de la Nación - Ministerio de Cultura respecto de la providencia que profirió el Tribunal Administrativo de Santander el 11 de octubre de 2013.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 68679-33-31-001-2009-00227-01(AP)REV

Actor: PROCURADOR PROVINCIAL DE SAN GIL - JORGE HORACIO

TRUJILLO RANGEL

Demandado: MINISTERIO DE CULTURA - DEPARTAMENTO DE SANTANDER Y MUNICIPIO DE BARICHARA Se pronuncia la Sala sobre la procedencia de la Revisión Eventual de la providencia proferida el 11 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de

Santander. 1.1.- La Demanda El doctor Jorge Horacio Trujillo Rangel, obrando en su calidad de Procurador Provincial de San Gil, formuló demanda de acción popular, contra la Nación – Ministerio de Cultura, el Departamento de Santander y el Municipio de Barichara, a fin de que se defendieran “los derechos e interés colectivos del Patrimonio Cultural

de la Nación”, para lo cual propuso como pretensiones las siguientes: “En defensa y protección del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio Cultural de la Nación, se hagan las siguientes declaraciones: 1º Se ordene proteger los derechos colectivos a la Defensa del Patrimonio Cultural de la Nación, contenido en el literal f) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. 2º Declarar que la protección otorgada está dirigida a que los representantes legales del Ministerio de Cultura, y de la Gobernación del Departamento de Santander, y el Municipio de Barichara (S) adelantar (sic) las acciones tendientes a evitar que el CAMINO GÜANE (sic) se siga deteriorando. 3º Ordenar, en consecuencia, a que de conformidad con los artículos 14 y 34, a los representantes legales del Ministerio de Cultura, y de la Gobernación de Santander: A) La elaboración del plan especial de protección del “CAMINO GUANE ”, de que trata el numeral 3º del artículo 11 de la Ley 397 de 1999, por ser un bien de interés cultural. B) Adelantar las obras necesarias para el mantenimiento, conservación y protección del CAMINO GÜANE (sic). C) Recuperar el CAMINO GÚANE(sic), en todos aquellos sitios en que haya sido ocupado por particulares, para que quede libre al tránsito de los ciudadanos. 4º Que de conformidad con la Ley 472 de 1998, con antelación a la notificación de la demanda, se proceda a decretar una medida previa tendiente a evitar que se continúe deteriorando el CAMINO GÜANE (sic), tales como:

a) Que se ordene a la Policía Nacional acantonada en los Municipios de Barichara, Zapatoca, Los Satos, Jordán Sube, no permitir la utilización del “Camino Guane”, como pista para la práctica de actividades con motocicletas. b) Que se ordene a los Alcaldes Municipales de Barichara, Zapatoca, Los Santos y Jordán Sube (S), no permitir, ni autorizar, ningún tipo de obras que afecten el “Camino Guane”, y se adelanten los procesos y se impongan las sanciones que hay lugar, por causar daño al patrimonio cultural de la Nación” (negrillas y subrayas del texto original). 1.2.- Hechos Dentro del territorio del Departamento de Santander “existe desde tiempos de la colonia” un camino público denominado “Camino Guane” o “Camino Lengerke”, que une al municipio de Barichara con los corregimientos Guane, Jordán Sube, Los Santos y San Vicente de Chucurí. Dicho camino fue declarado “Monumento Nacional” en 1988 debido a su importancia histórica y cultural para las gentes santandereanas. En la actualidad, el camino Guane “se encuentra en pésimas condiciones y en total abandono por parte de la Nación, y especialmente por parte del Ministerio de Cultura, así como del Departamento de Santander, sin que se hayan adelantado obras de mantenimiento del mismo, que impidan su deterioro y permitan su conservación”. Pese a que dicho camino es un bien de interés cultural, “ni el Ministerio de Cultura, ni el Departamento de Santander, han elaborado el plan especial de protección del

mismo de que trata el numeral 3º del artículo 11 de la Ley 397 de 1999”, así como tampoco se ha adelantado acción alguna tendiente a protegerlo y, por el contrario, se ha permitido su deterioro con la construcción de vías carreteables y la utilización “como pista para la práctica de motocrós sin ninguna prevención y protección”. 2.- Fallo de primera instancia El Juzgado Administrativo de Descongestión (II) de San Gil con sentencia de 24 de enero de 2012 amparó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación y ordenó al departamento de Santander y al Ministerio de Cultura que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esa providencia, adelantaran las acciones administrativas tendientes a la asignación de los recursos necesarios para realizar las obras pertinentes a efectos de contrarrestar el deterioro del camino Guane o Lengerke; así como también ordenó al municipio de Barichara, al departamento de Santander y al Ministerio de Cultura que “de manera coordinada elaboren el plan especial de protección de que trata el numeral 3º del artículo 11 de la Ley 397 de 1999”, del mencionado camino por ser un bien de interés cultural. A esa decisión llegó luego de realizar el análisis del material probatorio obrante en el proceso, y determinar qué: “…si bien es cierto no se encuentra probado dentro del expediente la existencia de vulneración o agravio de los derechos colectivos a la Defensa del Patrimonio Cultual de la Nación invocados en la demanda, teniendo en cuenta que la Constitución Política en su artículo 8º establece que `es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación`, y que en el artículo 2º de

la Ley 472 de 1998 dentro del objeto de las acciones populares se encuentra relacionado hacer cesar el peligro, por evidenciar este Despacho Judicial factores de riesgo como es del caso las oleadas invernales que son de conocimiento público, y que provocaron deslizamientos en el Camino a Guane, de acuerdo a lo constatado en los testimonios obrantes a folios 169 a 171, procederá a ordenar al Departamento de Santander y al Ministerio de Cultura que (…) adelanten las acciones administrativas tendientes a la asignación de los recursos necesarios para realizar las obras pertinentes a efectos de contrarrestar el deterioro del Camino a Guane, lo anterior, dado que de acuerdo a la certificación obrante a folio 163 del expediente, ningún municipio de los que atraviesa el camino en mención registra título de propiedad del mismo, y corresponde lo pertinente a estas autoridades públicas por cuanto el mismo ostenta la calidad de Bien de Interés Cultural de carácter nacional. (…) Como quiera que en el presente proceso no se allegó prueba de [la existencia de un plan especial de protección], y el mismo resulta necesario para establecer parámetros que garanticen la adecuada protección, conservación y divulgación del Patrimonio Cultural, se ordenará (…) que de manera coordinada elaboren el plan especial de protección de que trata el numeral 3º del artículo 11 de la Ley 397 de 1999, del CAMINO LENGUERKE, también conocido como el camino Guane, por ser un Bien de Interés Cultural”. 3.- Fallo de segunda instancia Con sentencia de 11 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander, confirmó la decisión de primera instancia, por las siguientes razones:

“Pues bien, es claro que una de las medidas necesaria (sic) para asegurar la defensa de los bienes de interés cultural es la creación del Plan Especial de Protección y Manejo, en este caso respecto del camino Guane, el cual deberá formularse por parte de los entes territoriales de conformidad a lo establecido en el artículo 8 de la Ley 1185 de 2008(…) En ese sentido, advierte la Sala, que la creación del Plan Especial de Manejo y Protección del Camino Guane, requiere de la cooperación de las tres entidades demandadas, es decir, del Ministerio de Cultura, y los dos entes territoriales. Esto, como quiera que la normatividad que se ha citado a lo largo de estos considerandos ha establecido, que el Ministerio de Cultura debe dar la reglamentación y los requisitos que debe contener el PEMP y así mismo, aprobarlo y prestar sugerencias a las entidades encargadas de elaborarlo; seguidamente los entes territoriales deberán incluir el mismo en su plan básico de ordenamiento territorial. En consecuencia, la Sala confirmará el fallo de primera instancia ordenando al Ministerio de Cultura, al Departamento de Santander y al Municipio de Barichara, realizar todas las actuaciones pertinentes y tendientes a proteger el camino Guane, creando de manera coordinada y de acuerdo a las funciones de cada entidad el Plan Especial de Manejo y Protección de que trata el artículo 11 de la Ley 397 de 1997, modificado por la Ley 1185 de 2008 en su artículo7, con el fin de salvaguardar el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural”

II.- SOLICITUD DE REVISIÓN

Con escrito enviado vía mail a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander el 8 de noviembre de 2013 a las 11:06 am, la representante de la Nación – Ministerio de Cultura, solicitó la revisión eventual de la sentencia de 11 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, a fin de que se adelante “la correspondiente rectificación jurisprudencial de tal suerte que las sentencias de primera y segunda instancia proferida dentro de la Acción Popular 2009 – 00227 – 01, demandante Jorge Horacio Trujillo Rangel y la Procuraduría Judicial de San Gil contra el Ministerio de Cultura, el Departamento de Santander y el Municipio de Barichara se ajuste a los principio normativos descritos y a la jurisprudencia de las sentencias señaladas y demás que existan respecto de los Bienes Declarados Patrimonio Cultural”. Lo anterior, luego de simplemente transcribir partes de la Constitución Política de Colombia, Ley 136 de 1994, Ley 338 de 1997, Ley 397 de 1997, Ley 1185 de 2008, Decreto 763 de 2009 y las sentencias de acción popular Nos. 1999-0033011 de 20 de septiembre de 2001 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado y 2010-02242 del Tribunal Administrativo de Nariño.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia La competencia de la Sala para conocer de esta solicitud de revisión eventual formulada respecto de la providencia de acción popular de 11 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander proviene del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria

de la Administración de Justicia”, que adicionó el artículo 36 A a la Ley 270 de 19963 y del Acuerdo 0117 de 12 de octubre de 2010 “Por medio del cual se adiciona al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 un parágrafo”, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Del mecanismo de revisión eventual de acción popular y de grupo en la ley y en la jurisprudencia del Consejo de Estado 1 Consejo de Estado, Sección Tercera. Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Sentencia de 20 de septiembre de 2001, Rad. 25000-23-24-000-1999-0033-01 (AP – 125). No manifiesta la solicitante quienes fueron la parte actora y accionada. 2 Tribunal Administrativo de Nariño. Rad. 2010-0224. Demandados: La Nación – Ministerio de Cultura y Municipio de Pasto. No manifiesta la solicitante quien fue la parte actora, ni la fecha de la providencia, ni el ponente de la decisión. 3 “Estatutaria de la Administración de Justicia” En el artículo 11 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, se consagró el mecanismo de Revisión Eventual de las sentencias de acción popular y de grupo que profieran los tribunales administrativos en segunda instancia. La norma que adicionó el artículo 36 A a la Ley 270 de 1996 establece: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones

populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…)”.

En el texto legal aprobado por el Congreso de la República la revisión se concibió con el propósito de (i) unificar la jurisprudencia, (ii) asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales y (iii) ejercer el control de legalidad respecto de los fallos de segunda instancia dictados por los tribunales administrativos en acción popular y de grupo, pero quedó reducido a la primera finalidad por así disponerlo la Corte Constitucional en la sentencia C-713 del 15 de julio de 20084, mediante la cual efectuó el estudio previo de constitucionalidad de la reforma a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia . Pues bien, como la revisión eventual tiene por finalidad la unificación de la jurisprudencia, se considera pertinente hacer referencia a los eventos identificados por el Consejo de Estado, en los cuales está llamado a proceder este mecanismo: “Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia: - Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; - Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; - Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere

una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. - Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las 4 En lo pertinente dispuso el fallo de la Corte Constitucional: “Décimo segundo: Declarar INEXEQUIBLE las expresiones “de oficio o”, “de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o”, “o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la Corporación”, “asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.” del inciso1° del artículo 11 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso en el entendido de que es una competencia adicional y que en ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que

resuelva definitivamente la revisión. (…)” actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo. Se reitera que los eventos antes expuestos lo fueron únicamente a título enunciativo, por ello, su sola mención no excluye la posibilidad de que con posterioridad y en atención a la finalidad de unificación de jurisprudencia puedan llegar a considerarse otras hipótesis que harían posible la selección de la providencia para fines de revisión; en todo caso, resulta necesario precisar que la configuración, en todos aquellos asuntos concretos, de una o varias de las hipótesis señaladas o de las demás que puedan llegar a establecerse, no obliga a la selección de todos ellos por parte del Consejo de Estado, toda vez que ese mecanismo, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se caracteriza por ser eventual, no automático y menos absoluto. Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por supuesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.”5 Bajo estos parámetros bien pueden condensarse los presupuestos de viabilidad de la selección de revisión eventual en que (i) la solicitud de revisión se formule

oportunamente, es decir dentro de los 8 días siguientes a la notificación del fallo que se solicitó revisar (ii) provenga de alguna de las partes o del Ministerio Público, (iii) sea sustentada, además, que, (iv) la providencia que se pretende revisar ponga fin al proceso y haya sido dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y por último, que (v) la finalidad de la selección sea unificar la jurisprudencia. Es importante señalar, que la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reguló este mecanismo en los artículos 272, 273 y 274, que reprodujeron los postulados del Consejo de Estado fijados en auto de 14 de julio de 20096.

3. Caso concreto 5 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 14 de julio de 2009. Expediente: 20001-23-31000-2007-00244-01 (IJ) AG. Actor: Gladys Alvarado Acosta y otros. Demandado: Municipio de Chiriguaná.

C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. 6 Ibídem. La representante de la Nación – Ministerio de Cultura, solicitó la revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 11 de octubre de 2013. La providencia, cuya revisión se pretende, determinó la finalización del respectivo proceso y se notificó a las partes y a los demás interesados por edicto fijado el 22 de octubre de 2013 a las 8:00 am y desfijado el 24 de octubre de la misma

anualidad a las 4:00 pm (fl. 285). Sobre la oportunidad para presentar la solicitud, el artículo 11 de la Ley 1285 de 20097 dispone: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. (…) La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella” (Negrillas fuera de texto). Así, el término de ocho (8) días que la norma otorga, empezó a correr el 25 de octubre de 2013 y vencía el 6 de noviembre del mismo año.

En el caso concreto, la solicitud de revisión fue presentada el 8 de noviembre de 2013, esto es, por fuera del término previsto para el efecto. 7 Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia En consecuencia se rechazará por extemporánea la solicitud de revisión presentada por la representante de la Nación – Ministerio de Cultura respecto de la providencia que profirió el Tribunal Administrativo de Santander el 11 de octubre de 2013. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta: RESUELVE PRIMERO: RECHAZAR por extemporánea la solicitud de revisión eventual de la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Santander el 11 de octubre de 2013, en la acción popular que ejerció el Procurador Provincial de San Gil – Jorge Horacio Trujillo Rangel contra la Nación – Ministerio de Cultura, el Departamento de Santander y el Municipio de Barichara.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia a las partes y al Ministerio Público.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA