CE - 69_080012331002201100481011SENTENCIAMODIFICA20220808095343_TCListadoTitulados133113773916904020-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022)

CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-2331-002-2011-00481-01

Demandante VÍCTOR JULIO ZARATE CARREÑO ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Y OTROS Tema: LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA PARA PROMOVER LA ACCIÓN

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN CONTRA DE

ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE REESTRUCTURAN Y REVOCAN

PERMISOS CUANDO QUIEN INSTAURA LA DEMANDA SON LOS

PROPIETARIOS DE LOS VEHÍCULOS - REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el fallo de 14 de septiembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección «C», mediante el cual se declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y, en consecuencia, se inhibió para decidir el fondo del asunto.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda

1. El ciudadano Víctor Julio Zarate Carreño, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, instauró demanda ante esta jurisdicción en contra del Área

Metropolitana de Barranquilla, del Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, del municipio de Soledad, del municipio de Puerto Colombia, del municipio de Malambo y del municipio de Galapa, con miras a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos1: i) de la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010 «Por medio del cual se establecen criterios para la reorganización del transporte público colectivo en el Distrito de Barranquilla y su Área Metropolitana»; ii) de la Resolución 326.10 de 12 de julio de 2010, mediante la cual se reestructuró la Ruta Soledad 2000, Calle 72 Zoológico que había sido autorizada a la empresa Transportes Lolaya Ltda.; iii) de la Resolución 327.10 de 12 de julio de 2010, mediante la cual se reestructuró la Ruta Valle Silencio que había sido 1 Folios 1 a 33 del cuaderno 1. 2 Expediente No. 08001-2331-002-2011-00481-01

ACTOR: VÍCTOR JULIO ZARATE CARREÑO autorizada a la empresa Transportes Lolaya Ltda.; iv) de la Resolución 328.10 de 12 de julio de 2010, mediante la cual se revocó el permiso de operación de la Ruta Prado Porvenir que había sido autorizada a la empresa Transportes Lolaya Ltda.; v) de la Resolución 329.10 de 12 de julio de 2010, mediante la cual se revocó el permiso de operación de la Ruta Murillo Soledad 2000, Granabastos, que había sido autorizada a la empresa Transportes Lolaya Ltda., y vi) de la Resolución 463.10 de

4 de octubre de 2010, mediante la cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa contra las resoluciones metropolitanas 326.10 y 327.10.

2. A título de restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente: i) que recobraran vigencia las Resoluciones Nos: 0177 de 24 de febrero de 2003, 0252 de 6 de mayo de 2002, 018 de 2 de enero de 2007, 3107 de 18 de diciembre de 2003 y 002 de 9 de enero de 2003, decisiones administrativas afectadas con ocasión de la expedición de los actos acusados; ii) que se reconociera la indemnización por concepto de daño emergente, lucro cesante y perjuicios morales sufridos por el actor con ocasión de las decisiones censuradas, y iii) que se renocociera la actualización de la condena en los términos previstos en los artículos 176 y siguientes del CCA.

I.1.1. Los hechos

3. El señor Víctor Julio Zarate Carreño es propietario de los vehículos identificados con las placas UYY-029, UYQ-813, UZC-488 y UYQ-911, los cuales, respectivamente, se encuentran vinculados a la empresa Transportes Lolaya Ltda., mediante los siguientes contratos de vinculación: 085-116; 454-188; 478-268 y 453212.

4. La empresa Transportes Lolaya Ltda., identificada con el NIT 890.101.414-9 fue creada el 29 de septiembre de 1962, mediante Escritura Pública 1983 de la Notaría Tercera de Barranquilla y registrada ante la Cámara de Comercio de Barranquilla el

día 9 de octubre de 1962, con el número 14.181. A partir de ese entonces viene prestando el servicio público de transporte urbano de pasajeros.

5. Las decisiones adoptadas en los actos administrativos censurados le han causado graves perjuicios económicos a la citada empresa, asociados a la pérdida de movilidad de pasajeros y, por ende, generando la disminución de los ingresos diarios, la reducción del valor comercial de los vehículos y el desmejoramiento en su currículo crediticio ante las diferentes entidades financieras ante la reducción en su flujo de caja.

I.1.2. Normas violadas y el concepto de la violación

6. El demandante consideró trasgredidas las siguientes disposiciones normativas: los artículos 1º, 2º, 4º, 29, 58, 333, 334 y 365 de la Constitución Política; los artículos 1º, 3º, 35, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 135 del Código Contencioso Administrativo; los artículos 5 (parágrafo 3°), 13, 18 y 26 de la Ley 128 de 1994; el

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Expediente No. 08001-2331-002-2011-00481-01

ACTOR: VÍCTOR JULIO ZARATE CARREÑO artículo 3º de la Ley 105 de 1993; los artículos 7º, 8º, 28, 32 y 34 del Decreto 170 de 2001; el artículo 11 de la Ley 489 de 1998; el artículo 897 del Código de

Comercio, y los artículos 413 y 428 del Código Penal; vulneración que sustentó en los siguientes cargos de nulidad: Falta de competencia del Área Metropolitana para expedir los actos acusados

7. Aseveró que el artículo 11 de la Ley 489 de 1998 prohibe la delegación para expedir actos administrativos de carácter general y, sin embargo, el Director del Área Metropolitana de Barranquilla se arrogó la competencia para expedir los actos acusados.

8. Manifestó que: «[...] LOS ESTATUTOS DEL ÁREA METROPOLITANA DE

BARRANQUILLA, NO LE ASIGNARON FUNCIONES DE AUTORIDAD DE

TRANSPORTE EN CABEZA DEL DIRECTOR DEL ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA, PORQUE EN EL ARTÍCULO 27 DE ESTOS ESTATUTOS DONDE HABLA DE LAS FUNCIONES DEL DIRECTOR, NO SE EXPRESA SOBRE

NINGUNA FUNCIÓN DE TRANSPORTE A FAVOR DEL DIRECTOR DEL ÁREA

METROPOLITANA DE BARRANQUILLA [...]».

9. Anotó que: «[…] EL SEÑOR RICARDO RESTREPO ROCA, HA UTILIZADO LA PALABRA DIRECTOR, SIENDO QUE LA LEY ORGÁNICA ESPECIAL APLICABLE A LAS ÁREAS METROPOLITANAS ES LA MENCIONADA LEY 128 DE 1994, CON LO CUAL QUEDA DEMOSTRADO QUE PARA LA REGLAMENTACIÓN DE LAS ÁREAS METROPOLITANA (SIC) EXISTE EL CARGO DE GERENTE Y POR LO TANTO EL CARGO DE DIRECTOR NO EXISTE. Y COMO NO EXISTE SUS

ACTOS SON INEXISTENTES».

De la violación al debido proceso

10. Sostuvo que la Resolución No. 051 de 23 de febrero de 2010, «Por medio de la cual se establecen criterios generales para la reorganización del transporte público colectivo en el Distrito de Barranquilla y su Área Metropolitana», que sirvió de fundamento para expedir los actos acusados, no fue publicada en el Diario Oficial o Gaceta dentro del término de los diez (10) días siguientes a su expedición, conforme lo ordena el artículo 81 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el artículo 43 del CCA. Por lo anterior, consideró que se trata de un acto ineficaz desde su origen, al igual que todos los actos administrativos que nacieron bajo el amparo de ella, esto es, las resoluciones demandadas.

11. Aseveró que las Resoluciones 326.10 de 12 de julio de 2010; 327. 10 de 12 de julio de 2010; 328.10 de 12 de julio de 2010, 329.10 de 12 de julio de 2010 y 463.10 de 4 de octubre de 2010, no fueron notificadas a la parte demandante, conforme lo ordena el artículo 44 del CCA, transgrediendo así el debido proceso, el derecho de defensa, el derecho de contradicción y el principio de transparencia, al no

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Expediente No. 08001-2331-002-2011-00481-01

ACTOR: VÍCTOR JULIO ZARATE CARREÑO

otorgársele la oportunidad de controvertir las pruebas y presentar los recursos en la vía gubernativa. De la violación por el principio non bis in idem

12. Indicó que la parte demandante juzgo dos veces por los mismos hechos, por cuanto: i) juzgó por reestructuración de la ruta, y ii) juzgó por revocación de la ruta y del permiso de operación.

I.2. Trámite de primera instancia

13. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, mediante proveídos de 27 de mayo de 20112, de 26 de julio de 20113 y de 16 de septiembre de 20114, ordenó corregir la demanda en razón a que el actor no cumplió con el requisito asociado a la estimación razonada de la cuantía, y mediante auto de 9 de marzo de 20115 admitió la demanda y dispuso la notificación personal a los representantes legales del Área Metropolitana de Barranquilla, del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y de los alcaldes de los municipios de Soledad, Puerto Colombia, Malambo y Galapa. Notificada la anterior providencia judicial, contestaron de manera oportuna la demanda los municipios de Malambo, Galapa y Soledad. Los demás sujetos guardaron silencio.

14. Mediante providencia de 25 de septiembre de 2012 se abrió el proceso a pruebas6 y mediante auto de 29 de octubre de 2012 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión por escrito, oportunidad dentro de la cual intervinieron la Alcaldía Distrital de Barranquilla7, el Área Metropolitana de

Barranquilla8 y la parte demandante9. Por su parte, el agente del Ministerio Público guardó silencio. I.3. Contestaciones de la demanda 1.3.1. Municipio de Malambo

15. El municipio de Malambo contestó de manera oportuna la demanda10. Adujo que la notificación de los actos administrativos cumple las siguientes funciones dentro la actuación administrativa: i) asegura el cumplimiento del principio de publicidad de la función pública pues a través de ella se pone en conocimiento de los interesados el contenido de las decisiones de la administración; ii) garantiza los derechos de defensa y de contradicción, y iii) redunda en la aplicación de los 2 Folios 251 a 253 del Cuaderno 1. 3 Folios 373 a 375 del Cuaderno 1. 4 Folios 398 a 400 del Cuaderno 1. 5 Folios 408 a 410 del Cuaderno 1. 6 Folios 449 a 452 del Cuaderno 1. 7 Folios 455 a 478 del Cuaderno 1. 8 Folios 482 a 505 del Cuaderno 1. 9 Folios 522 a 554 del Cuaderno 1. 10 Folios 424 a 425 del Cuaderno 1.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Expediente No. 08001-2331-002-2011-00481-01

ACTOR: VÍCTOR JULIO ZARATE CARREÑO principios de celeridad y eficacia de la función pública al delimitar el momento en que empiezan a correr los términos para interponer los recursos y las acciones procedentes.

16. Precisó que el Área Metropolitana de Barranquilla es la llamada a responder por las pretensiones de la demanda, pues en su calidad de entidad autónoma que cuenta con patrimonio independiente y personería jurídica fue quien expidió los actos demandados. 1.3.2. Municipio de Galapa

17. El municipio de Galapa contestó en tiempo la demanda11. Sostuvo que el Área Metropolitana de Barranquilla, en su calidad de entidad administrativa de derecho público, dotada de personalidad jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, es la llamada a responder por las pretensiones de la demanda. 1.3.3. Municipio de Soledad

18. El municipio de Soledad contestó en tiempo la demanda12. En la misma dirección que las anteriores entidades territoriales planteó que el Área Metropolitana de Barranquilla, en su calidad de entidad administrativa de derecho público, dotada de personalidad jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, es la llamada a responder por el interés que se debate en este proceso por ser el ente que expidió las decisiones censuradas.

I.4. La sentencia de primera instancia

19. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección «C», profirió fallo el día 14 de septiembre de 201713, en virtud del cual declaró probada de oficio el medio exceptivo de falta de legitimación en la causa por activa y, en consecuencia, se inhibió para decidir el fondo del presente asunto.

20. El a quo planteó como problema jurídico el consistente en definir si el señor Víctor Julio Zarate Carreño, en su calidad de propietario de los vehículos vinculados

al parque automotor de la empresa Transportes Lolaya Ltda. estaba legitimado para solicitar la nulidad de los actos administrativos objeto de enjuiciamiento en este proceso.

21. Sostuvo que: «[…] el demandante acude a esta jurisdicción como propietario de los automotores de placas UYY-029, UYQ-813, UZC-488 y UYQ-911, los cuales se encuentran vinculados a la empresa de Transportes Lolaya Ltda., mediante los contratos 085-116, 454-188, 478-268; y, 453-212, respectivamente, en los que se 11 Folios 428 a 432 del Cuaderno 1. 12 Folios 438 a 440 del Cuaderno 1. 13 Folios 557 a 532 del Cuaderno 1.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Expediente No. 08001-2331-002-2011-00481-01

ACTOR: VÍCTOR JULIO ZARATE CARREÑO señala como objeto, que los mencionados vehículos se vinculan “para que haga parte de la capacidad transportadora del parque automotor que tiene autorizado por las autoridades de tránsito …”, así como que, “el vehículo automotor prestará el servicio en las rutas actualmente asignada (sic) a la EMPRESA o en cualquier ruta que con posterioridad sea adjudicada a la misma”, es decir, que la operatividad de los vehículos de propiedad del demandante, está obligatoriamente sujeta a la capacidad y rutas que las autoridades de tránsito le autoricen a la empresa de

Transporte Lolaya Ltda».

22. En razón de ello, consideró que los actos administrativos acusados resuelven situaciones jurídicas que afectan única y exclusivamente a la empresa de Transporte Lolaya Ltda., pues regulan aspectos relacionados con la capacidad transportadora de la misma, ordenan la reestructuración y disponen la revocatoria de algunas rutas que habían sido adjudicadas con anterioridad en favor de dicha empresa.

23. A partir de la anterior premisa, indicó que: «[…] es fácil inferir que la situación jurídica afectada por los actos administrativos demandados, hace relación solamente a las rutas y a la capacidad transportadora otorgada inicialmente a la persona jurídica privada Transportes Lolaya Ltda., pues de ninguna manera podría llegar a decirse que las mismas le fueron concedidas a cada vehículo y propietario en particular. De ahí que se pueda afirmar, sin lugar a dudas, que quien estaba legitimada en la causa para demandar es la persona jurídica en mención y no los propietarios de cada vehículo que haga parte del parque automotor de la misma

[…]».

24. Señaló que no era cierto que las decisiones adoptadas por el Área Metropolitana de Barranquilla hayan afectado los intereses jurídicos de propiedad y el usufructo en la prestación del servicio público de transporte -a los cuales tiene derecho la parte demandante como propietario de los vehículos-, puesto que la autorización sobre las rutas que fueron revocadas y reestructuradas, así como la modificación a la capacidad transportadora, eran de titularidad de la empresa Transportes Lolaya

Ltda.

25. Agregó que no puede confundirse el contrato de vinculación y administración que firma el propietario de un bus con una empresa de transporte, con el poder de

representación judicial, pues en el presente caso no se está haciendo relación al derecho de postulación, sino a la capacidad jurídica procesal, traducida en la legitimación para actuar de la cual carece el señor Víctor Julio Zarate Carreño.

26. Así las cosas, a manera de conclusión, indicó que el demandante no estaba legitimado por activa para demandar la legalidad de los actos acusados. Lo anterior, por cuanto las decisiones enjuiciadas se refieren a situaciones jurídicas de Transportes Lolaya Ltda., como empresa de transporte público, pues modifican su capacidad transportadora y, además de ello, ordenan la reestructuración y

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Expediente No. 08001-2331-002-2011-00481-01

ACTOR: VÍCTOR JULIO ZARATE CARREÑO revocatoria de algunas rutas que le habían sido asignadas a dicha empresa con anterioridad.

27. Con fundamento en las anteriores consideraciones, el Tribunal de instancia se inhibió para decidir el fondo del asunto.

I.5. El recurso de apelación

28. La parte demandante interpuso recurso de alzada en contra de la sentencia de 4 de septiembre de 2017, emitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, con miras a que sea revocada y, en su lugar, se emita un pronunciamiento de fondo favorable a sus pretensiones14.

29. Señaló, inicialmente, que el fallo apelado desconoce el tenor gramatical del artículo 85 del CCA, según el cual toda persona que se crea lesionada en un

derecho amparado por una norma jurídica puede solicitar, por medio de su representante y ante esta jurisdicción, que se declare la nulidad de un acto administrativo. Según su criterio, el interés jurídico no solo reside en la empresa Transportes Lolaya Ltda., sino también en los propietarios de los vehículos que se encuentran autorizados para la prestación del servicio público de transporte.

30. En armonía con lo expuesto, consideró que la postura adoptada por el Tribunal desconoce los artículos 73 y 74 del Código Civil y 229 y 230 de la Carta Política, pues convierte en nugatorio el acceso a la administración de justicia, a lo que agregó que tal posición transita «[…] por los peligrosos desfiladeros del Código Penal ley 599 del año 2000 incurriendo en los delitos de FRAUDE PROCESAL, PREVARICATO, ABUSO DE AUTORIDAD, ABUSO DE FUNCIÓN PÚBLICA, CONCIERTO PARA DELINQUIR, CONCURSO DE DELITOS para no citar más».

I.6. Trámite de segunda instancia

31. El recurso de apelación fue concedido por el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso mediante auto de 17 de enero de 201815. Una vez remitido y repartido el proceso al magistrado que tuvo a su cargo la instrucción del expediente en segunda instancia, mediante proveído de 11 de julio de 201816 se admitió el recurso interpuesto y se corrió traslado a las partes, por el término de diez (10) días, para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. Vencido el plazo para alegar de conclusión, no hubo

manifestación por parte de los sujetos procesales17. 14 Folios 564 a 566 del Cuaderno 1. 15 Folio 567 del Cuaderno 1. 16 Folio 5 del cuaderno del Consejo de Estado. 17 De conformidad con el informe secretarial visible a folio 7 del cuaderno. Cabe destacar que con posterioridad se allegó memorial que lleva como título: «Aportar a su despacho más elementos jurídicos para que al momento de proferir sentencia sean tenidos en cuenta». Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Expediente No. 08001-2331-002-2011-00481-01

ACTOR: VÍCTOR JULIO ZARATE CARREÑO

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

II.1. Competencia

32. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo - CCA, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

II.2. Los actos demandados objeto de juzgamiento en este proceso

33. En el presente caso el ciudadano Víctor Julio Zárate Carreño pretende la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos:

(i) De la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010 «Por medio de la cual se establecen criterios generales para la reorganización del transporte público colectivo en el Distrito de Barranquilla y su área metropolitana», expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla (e) en

ejercicio de las facultades conferidas por las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, por el Decreto Reglamentario 170 de 5 de febrero de 2001 y por las normas establecidas en los Acuerdos Metropolitanos 013 de 2001, 007 de 2002 y 004 de 2003, por la cual se reorganizó el sistema de transporte masivo por la entrada en operación del Sistema Transmetro y se dispuso la pérdida de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo para la implementación de sus troncales, es decir, de los actos particulares que concedieron los permisos18. (ii) De la Resolución 326.10 de 12 de julio de 2010 «Por medio de la cual se ordena la reestructuración oficiosa del servicio de transporte público colectivo de la Ruta Soledad 2000 – Calle 72 – Zoológico autorizada a Transportes Lolaya Ltdo. Nit. 890.101.414-9», expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla. (iii) De la Resolución 327.10 de 12 de julio de 2010 «Por medio de la cual se ordena la reestructuración oficiosa del servicio de transporte público colectivo de la Ruta Valle Silencio autorizada a Transportes Lolaya 18 La Sala de Decisión de la Sección Primera en reiterada jurisprudencia ha sostenido que la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010, a pesar de tratarse de un acto de contenido general tiene la virtud de modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares respecto de aquéllos a quienes les han sido asignadas rutas de transporte público colectivo que circulan por el corredor de la Troncal de Transmetro y que con ocasión de ello

perdieron tal habilitación. En efecto, se consideró que dicho acto administrativo reguló lo ateniente a la «pérdida de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo por la implantación del sistema de Transmetro», luego su eventual declaratoria de nulidad daría lugar al restablecimiento automático del derecho de las empresas en comento. En este sentido, la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010 es pasible de control jurisdiccional por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no por la vía de la acción de nulidad. Sentencia de 2 de marzo de 2017. Rad.: 2011 – 00660. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 6 de abril de 2017. Rad.: 2011 – 00658. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Expediente No. 08001-2331-002-2011-00481-01

ACTOR: VÍCTOR JULIO ZARATE CARREÑO Ltda. Nit. 890.101.414-9», expedida por el Director del Área

Metropolitana de Barranquilla. (iv) De la Resolución 328.10 de 12 de julio de 2010 «Por medio del cual se revoca el permiso de transporte público colectivo de la ruta Prado Porvenir autorizada a Transportes Lolaya Ltda. Nit. 890.101.414-9», expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla.

(v) De la Resolución 329.10 de 12 de julio de 2010 «Por medio del cual se revoca el permiso de transporte público colectivo de la ruta Murillo – Soledad 2000 – Granabastos autorizada a Transportes Lolaya Ltda. Nit. 890.101.414-9», expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla, y (vi) De la Resolución 463.10 de 4 de octubre de 2010 «Por medio de la cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa contra las resoluciones metropolitanas 326,10 y 327,10», expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla. II.3. El problema jurídico

34. Esta Sala de Decisión considera que el problema jurídico a resolver consiste en definir si en el presente caso está llamada a prosperar o no la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y, de resultar lo contrario, si los cargos de nulidad esgrimidos en la demanda asociados a la violación al debido proceso, falta de competencia por parte del funcionario que profirió los actos acusados y violación al principio del non bis in idem, están llamados a prosperar.

II.4. La solución al problema jurídico

35. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante fallo de 14 de septiembre de 2017, declaró probada oficiosamente la excepción de falta de legitimación por activa y, en consecuencia, se inhibió para decidir el fondo del asunto.

36. El a quo consideró que las resoluciones censuradas respondían a la naturaleza de actos administrativos de contenido particular y concreto, en tanto regulan aspectos relacionados con la capacidad transportadora de la empresa Transportes

Lolaya Ltda.; y ordenan la reestructuración y revocatoria de algunas rutas que habían sido asignadas con anterioridad a esa empresa. Por tal motivo, el demandante, en su condición de propietario de los vehículos automotores, carecía de legitimación en la causa por activa para controvertir la legalidad de los actos administrativos acusados de ilegalidad en el presente proceso.

37. Por su parte, el recurrente considera que la tesis del Tribunal desconoce el tenor literal del artículo 85 del CCA, canon normativo del cual se desprende que toda persona que se crea lesionada en un derecho puede controvertir la legalidad de los

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Expediente No. 08001-2331-002-2011-00481-01

ACTOR: VÍCTOR JULIO ZARATE CARREÑO actos administrativos, lo cual comprende no solo a las empresas encargadas de la prestación del servicio de transporte sino también a los propietarios de los vehículos.

A su juicio, la interpretación del a quo desconoce no solo el deber de los jueces de someterse al imperio de la ley sino también el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de consagración constitucional, además de incurrir «[…] en error IN IUDICANDO por violación directa de la ley sustancial por haber violado las normas jurídicas citadas incurriendo también en ignorancia de la ley».

38. Ahora bien, con el fin de dilucidar si el señor Víctor Julio Zarate Carreño se encuentra legitimado materialmente para controvertir la presunción de legalidad de los actos acusados, la Sala reiterará lo analizado, entre otras decisiones judiciales,

en las sentencias de 9 de junio de 2022 (radicado: 2011-00405-0119), de 26 de noviembre de 2020 (radicado: 2011-00369-0120), de 5 de abril de 2018 (radicado: 2011-00559-0121), de 14 de septiembre de 2017 (radicado: 2011-00556-0122), entre otras providencias23, las cuales se sustentaron en supuestos fácticos y jurídicos similares a los analizados en este proceso.

39. Tal y como lo han señalado las sentencias antes citadas, los actos administrativos demandados en este proceso resuelven una situación jurídica concreta y particular de la empresa Transportes Lolaya Ltda., asociada a su operación como empresa de servicio público de transporte en unas rutas

determinadas (Soledad 2000, Calle 72 Zoológico - Valle Silencio - Prado PorvenirMurillo Soledad 2000, Granabastos) y, sumado a ello, regulan lo concerniente a la capacidad transportadora de la misma transportadora24, por lo que la legitimación 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación número: 08001-23310002011-00405 02, actora: Lucila Parra Triana, demandado: Área Metropolitana de Barranquilla y otros, MP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 08001-23-31-0002011-00369-01, actor: Ceferino Ramírez Bernal, demandados: Área Metropolitana de Barranquilla y otros, MP:

Hernando Sánchez Sánchez. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, radicación número: 08001-23-31004-2011-00559-01, actor: Leidy Guarín Pico, demandado: Área Metropolitana de Barranquilla y otros, MP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (De conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo de Descongestión No. 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación). 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, radicado: 08001-33-31-0042011-00556-01, actor: Paulino Triana Triana, demandado: Área Metropolitana de Barranquilla, MP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 23 También se pueden consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 1° de noviembre de 2012; número único de radicación 08001-2331-000-2011-00517-01. Actor: Charoll Lizarazo Triana. C.P. María Claudia Rojas Lasso. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de julio de 2012; C.P. maría Elizabeth García González; número único de radicación 08001-2331-000-2011-00468-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 2 de febrero de 2012; C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00388-01. Actor: Ernesto

Macías Acelas. 24 La Sala de Decisión de la Sección Primera en reiterada jurisprudencia ha sostenido que la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010, a pesar de tratarse de un acto de contenido general tiene la virtud de modificar o Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Expediente No. 08001-2331-002-2011-00481-01

ACTOR: VÍCTOR JULIO ZARATE CARREÑO en la causa por activa radica en la citada empresa y no en los propietarios de los vehículos automotores vinculados, quienes procesalmente pueden acudir al proceso como coadyuvantes.

40. Cabe traer a colación que esta misma Sección, en sentencia de 26 de noviembre de 202025, indicó: […] 30. La Sala considera que se está frente a: i) la legitimación de hecho, cuando con la presentación de la demanda y la correspondiente debida notificación surge la relación procesal; y ii) la legitimación material, cuando existe conexidad entre las partes y los hechos constitutivos del litigio para así obtener una sentencia favorable a las pretensiones de la demanda.

31. La legitimación en la causa es un elemento necesario para acceder a las pretensiones de la demanda, por lo que es indispensable demostrar que existe identidad entre: i) la parte demandante y la persona que tiene interés en el objeto del litigio

(legitimación en la causa