CE-70001-23-31-000-1995-05206-01(13098)-2003

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO OCASIONADO POR OMISIÓN ADMINISTRATIVA – Pago de avalúo comercial / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DAÑO OCASIONADO POR OMISIÓN ADMINISTRATIVA – Pago de avalúo comercial / TRÁNSITO LEGISLATIVO / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO En el caso bajo estudio, pretende el demandante el pago de los supuestos perjuicios ocasionado por cuanto el Incora no pagó el valor total de dicho avalúo, sino una suma inferior, en este caso $177.000.000.00, invocando para el efecto el inciso 9° del numeral 5° del artículo 58 de la Ley 135 de 1961, norma esta que disponía que el Instituto de la Reforma Agraria debía pagar “…el valor que arroje el avalúo comercial…” efectuado por el Incora. Como ya se precisó, la norma aplicable en el sublite es el artículo 32 de la Ley 160 de 1994 y no el artículo 58 de la Ley 135 de 1961, por cuanto ésta última fue derogada expresamente por el artículo 112 de la ley 160 de 1994, que entró a regir a partir de su promulgación (artículo 112), la cual se produjo el 5 de agosto de 1994 mediante su inserción en el Diario Oficial número 41.479, esto es, con anterioridad a la celebración del contrato de compraventa contenido en la escritura pública 345 antes citada. En tales condiciones, estima la Sala que contrario a lo señalado por la parte actora la

norma en que fundamenta las pretensiones resarcitorias no se encontraba vigente cuando se celebró el referido contrato de compraventa del immueble “El Paraíso – Mateo Juan”, y además, porque lo que señala el artículo 52 de la Ley 160 de 1994, es que el precio del avalúo comercial es el valor máximo que puede pagarse por el inmueble, pero en manera alguna establece una prohibición de pagar un precio menor.

FUENTE FORMAL: LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 32 / LEY 135 DE 1961 – ARTÍCULO 58 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 112

VICIOS DEL CONSENTIMIENTO – No probado

[E]l demandante no alegó ni demostró en el proceso que se hubiera presentado un vicio del consentimiento que hubiera viciado la voluntad del vendedor, circunstancia que eventualmente permitiría anular el contrato y disponer el pago de la indemnización reclamada. LESIÓN ENORME – No configurada / RESCISIÓN DEL CONTRATOImprocedencia Tampoco puede predicarse la existencia de una “lesión enorme” (artículos 1946 y ss. Código Civil), que permita la rescisión del contrato, toda vez que el precio pagado ($177.000.000.00) no es menos de “…la mitad del justo precio de la cosa que se vende…”, puesto que el avaluó fue por $198.2000.000.00, lo que no permite tampoco la aplicación de tales disposiciones. Las consideraciones anteriores, llevan a la Sala a concluir que la sentencia recurrida debe confirmarse.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil tres (2003) Radicación número: 70001-23-31-000-1995-05206-01(13098)

Actor: RAUL VILLANUEVA BORRE

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 7 de noviembre de 1996 por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual denegaron las súplicas de la demanda.

I.- ANTECEDENTES 1.- La demanda Mediante escrito presentado el 19 de octubre de 1996 ante la Oficina Judicial de Sincelejo y entregada al Tribunal Administrativo de Sucre el 23 de octubre de ese mismo año (fl. 41 cdno. ppal.), el señor Raúl Villanueva Borré, obrando por intermedio de apoderado judicial, formuló demanda contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “Incora”, con las siguientes pretensiones: “PRIMERA.- Declare el Honorable Tribunal que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA, es responsable de los perjuicios ocasionados a la parte actora por haber omitido la aplicación de normas legales y reglamentarias dentro del trámite de adquisición del predio rural denominado ‘EL PARAISO – MATEO JUAN’, ubicado en el municipio de SAN BENITO, departamento de SUCRE, enajenado por mi mandante a ese Instituto mediante escritura pública # 345 otorgada el día 14 de

junio de 1995 en la Notaría Tercera de Sincelejo. “SEGUNDA.- Se condene en consecuencia a la entidad demandada a pagar a la parte actora, a título de indemnización, el valor de las sumas de dinero dejadas de cancelar por causa de esa omisión. “TERCERA.- Se condene igualmente a la entidad demandada a pagar a la parte actora, como indemnización, el valor de los intereses de mora dejados de percibir sobre las sumas de dinero no pagadas oportunamente. “En subsidio se condene a la demandada a cancelar el valor de los intereses corrientes o de plazo dejados de percibir sobre las suma (sic) de dinero no pagadas oportunamente. “CUARTA.- Se condene a la demandada a pagar el valor de la actualización de las cantidades liquidadas de conformidad con lo solicitado en los puntos anteriores, teniendo presentes las pautas establecidas por el H. Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera en fallo de 20 de junio de 1983. “QUINTO.- Que a la sentencia se le de cumplimiento dentro del término señalado en el artículo 176 del C.C.A.” (fls. 2 y 3 cdno. ppal. - mayúsculas fijas del texto). En apoyo de las pretensiones, invocó los artículos 90 de la Constitución Política, 86 del CCA y “… el inciso noveno del numeral 5 de la Ley 135 de 1961, norma cuya aplicación fue omitida por la Administración”· (fl. 6 cdno. ppal.). 2.- Los hechos. La parte actora citó, como fundamento de las pretensiones, los

siguientes: “1) Según consta en el oficio radicado bajo el número 17832, del 4 de noviembre de 1994 enviado a la Gerencia General del INCORA por la Jefe de la División de Avalúos, los peritos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Carlos Javier Alape y Luis Eduardo Ortega determinarón (sic) de conformidad con el artículo 58 de la Ley 135 de 1961, que el avalúo comercial del predio “PARAÍSOMATEO JUAN” de propiedad de mi poderdante era la suma de CIENTO NOVENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA MIL PESOS M/cte (198’250.000.oo). “2) No obstante lo anterior y el hecho de que el inciso noveno del numeral 5, del artículo 58 de la Ley 135 de q961 señalaba expresamente que ‘El Instituto pagará en caso de negociación directa, el valor que arroje el avalúo comercial efectuado por el Cuertpo (sic) Especial de Peritos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi….’, el INCORA estableció en la cláusula cuarta (4a) de la escritura pública número 345 otorgada el 14 de junio de 1995 en la Notaría Tercera de Sincelejo y que contiene el contrato de compraventa realizado con mi mandante en relación con el predio EL PARAÍSO – MATEO JUAN, que el valor del predio era la suma de CIENTO SETENTA Y SIETE MILLONES DE PESOS ($177’000.000.oo) . “3) La suma antes señalada fue fijada de modo arbitrario e ilegal por el INCORA ya que entratándose de avalúos realizados por

peritos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi ninguna norma faculta al Instituto para fijar precios por debajo del avalúo oficial. La norma que aparece citada en el texto de la cláusula cuarta (4a) de la escritura pública de compraventa 345, esto es, el numeral dos del artículo 32 de la Ley 160 de 1994, no era aplicable al caso que nos ocupa ya que este texto legal presupone avalúos comerciales realizados por ‘personas naturales o jurídicas legalmente habilitadas para ello, de acuerdo con el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional’, supuesto de hecho completamente diferente. “4) El INCORA legalmente no podía descontar del precio fijado de conformidad con el avalúo realizado por los peritos del I.G.A.C. sino el valor correspondiente aun área de setenta hectáreas (700000) cedida por el vendedor, señor Villanueva al Instituto, valor que, tal como claramente está establecido en el oficio 1732, fue establecido por los peritos del I.G.A.C. en NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($9’800.000.oo), de manera que el precio de adquisición del predio “PARAÍSO – MATEO JUAN no podía en ningún caso ser inferior a la suma de CIENTO OCHENTA Y OCHO MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL PESOS M/CTE ($188’450.000.oo). “5) Así las cosas es claro que el INCORA en el trámite de adquisición del predio “PARAÍSO – MATEO JUAN”, omitió la aplicación de una norma legal como lo es el inciso noveno del

numeral 5 del artículo 58 de la Ley 135 de 1961 y tal conducta se tradujo en un perjuicio de carácter económico para mi representado como quiera que la misma le irrogó la pérdida de ONCE MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL PESOS ($11’450.000.oo), suma de dinero que, en forma ilegal, se dejó de pagar el día 4 de julio de 1995 fecha en la cual él hizo entrega real y material del predio vendido y cumplió sus obligaciones como vendedor y que por lo mismo debía ser la del pago del contado inicial del precio de venta del ya citado predio rural. “6) Al no habérsele cancelado el día 4 de julio de 1995 la suma de $11’450.000.oo desde tal día y hasta la fecha en que dicha suma sea cancelada, se causan en relación con la misma, intereses de mora que al tenor de lo preceptuado en el artículo 884 del Código de Comercio equivalen al doble del interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria, considerando que en el caso que nos ocupa nos encontramos ante un evento en el cual no se ha estipulado contractualmente la tasa del interés moratorio. Intereses que, tal como lo prevé el artículo 1613 del Código Civil , corresponden a la indemnización de perjuicios por no haberse cumplido la obligación, o haberse cumplido imperfectamente o haberse retardado su cumplimiento. “7) Es de anotar que el pago de la suma de dinero adeudada al actor debía hacerse de conformidad con lo previsto en el artículo 35 de la Ley 160 de 1994 así: El 60% del valor del “avalúo” en

Bonos Agrarios y el 40% del valor del “avalúo” en dinero efectivo.” (fls. 3 a 5 cdno. ppal. – mayúsculas fijas del texto). 3.- Actuación de la parte demandada Mediante apoderado debidamente constituido, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORAse opuso a las pretensiones (fls. 50 a 52 cdno. ppal.), en los siguientes términos: “Considera el actor que la Administración omitió la aplicación del inciso noveno del numeral 5 del Artículo (sic) 58 de la Ley 135 de 1961 y en tal hecho fundamenta su demanda. En su sentir el INCORA debía pagar el precio de le negociación con base en la derogada Ley 135 de 1961 y no con fundamento en el numeral 2º del Artículo (sic) de la Ley 160 de 1994, porque esta última norma exigía la expedición de un reglamento por parte del Gobierno Nacional, para los avalúos comerciales de predios en trámite de adquisición directa. “Pues bien, cabe precisar que la norma citada (Artículo –sic32 numeral 2), exige un reglamento para regular la relación contractual entre el INCORA y los peritos y no para dar aplicación a su mandato, de que (sic) el precio determinado en avalúo comercial sería ‘el máximo’ de negociación. Acaso pretende el actor concederle ultractividad a las disposiciones que traía la Ley 135 de 1961 con sus modificaciones? Esto desconoce el mandato del Artículo (sic) 111 de la Ley 160 de 1994, que expresamente derogó la Ley 135 de 1961 y sus normas complementarias. “En verdad considero, que antes de la expedición de la Resolución

2965 de fecha Septiembre (sic) 12 de 1995, mediante la cual el Gerente General del INCORA regula el procedimiento para la práctica (sic) de los avalúos de predios, el INCORA no solo podía, sino que debía dar aplicación al procedimiento señalado en el artículo 32 y a las demás normas de la Ley 160 de 1994, relacionadas con la adquisición directa de predios por el Instituto, tales como las que regulan la forma de pago (Artículo –sic35 numeral 5). La carencia de normas especiales para la elaboración de estos avalúos, debía obviamente salvarse, acudiendo a las normas generales que regulan situaciones similares, Como (sic) es la Ley 80 de 1993 o Estatuto de Contratación Administrativa. “Por esta razón, difiero de la apreciación del actor, por cuanto considero, que antes de una violación del debido proceso en el presente caso, se actuó de conformidad con las normas legales vigentes que señalan el procedimiento que debe surtirse en la actualidad cuando se trata de la adquisición de predios directamente por el INCORA.” (fls. 51 y 52 cdno. ppal. – mayúsculas fijas del texto). 4.- La sentencia recurrida El 7 de noviembre de 1996, el a-quo denegó las súplicas de la demanda (fls. 86 a 91 cdno. ppal.), por estimar que la entidad demandada no incurrió en omisión de la cual pudiera desprenderse la responsabilidad del Incora y, que por el contrario, dicha entidad “…lo que hizo fue aplicar una ley nueva , que ya se encontraba en plena vigencia cuando se produjo la transacción comercial

con el actor.” 8fl. 90 cdno. ppal.) Consideró el tribunal, que el valor pagado por el Incora al demandante por el predio “El Paraíso – Mateo Juan”, no fue fijado arbitrariamente, sino con fundamento en las disposiciones contenidas en la Ley 60 de 1994 que entró a regir el 5 de agosto de ese año, por lo que sus disposiciones resultaban plenamente aplicables al contrato de compraventa contenido en la escritura pública número 345 del 14 de junio de 1995. 5.- La apelación Inconforme con la decisión adoptada, la apoderada de la parte actora interpuso recurso de apelación (fls. 109 y 110 cdno. ppal.), por considerar que el tribunal interpretó equivocadamente el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 160 de 1994, que prevé un precio máximo de negociación cuando el avalúo es realizado por particulares, lo que no ocurrió en el caso presente en que dicho avalúo del predio adquirido por el Incora, porque el avalúo fue realizado por funcionarios del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, esto es, que no resulta aplicable la norma en cita como erradamente lo estimó el a quo. De otro lado, señaló que el tribunal desconoció el artículo 35 de la Ley 160 de 1994, que dispone que el Incora debe pagar el precio del avalúo de los inmuebles que adquiera así: el 60% en bonos agrarios y el 40% restante en dinero en efectivo. Así pues, concluyó la parte actora, debió pagar el total del avalúo y no el precio que “… en forma unilateral y subjetiva fije el Instituto, como ocurrió en el

caso sometido a debate.” (fl. 110 cdno. ppal.). 6.- Alegatos de conclusión 6.1La parte actora reiteró los argumentos expuestos con ocasión de la sustentación del recurso de apelación (fls. 116 a 118 cdno. ppal.). 6.2.- Ni el Incora ni el Ministerio Público actuaron en esta etapa procesal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el presente asunto, la parte actora invoca como fundamento de las pretensiones los artículos 90 superior, 86 del Código Contencioso Administrativo y 58 numeral 5° inciso 9° de la Ley 131 de 1961, aduciendo que tales disposiciones fueron vulneradas por el Incora en razón a que ésta entidad pagó por el predio “Paraíso – Mateo Juan”, un precio menor de aquel fijado en el avalúo practicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

1. Los hechos probados En el expediente, se encuentra lo siguiente: a) Que Alina Revollo de Villanueva y Raúl Villanueva Borré, el 22 de enero de 1993 ofrecieron en venta al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA-, los predios denominados “Mateo Juan” y “El Paraíso”, de propiedad de aquella y de éste, respectivamente. (fls. 1 a 8 cdno. 2°). b) El 22 de junio de 1993, la señora Alina Revollo de Villanueva otorgó poder a Raúl Villanueva Borré, para que éste se encargara de las negociaciones y trámites correspondientes para la enajenación del predio “Mateo Juan” en favor del Incora

(fl. 72 cdno. 2°). c) El 25 de octubre de 1993, los mencionados Alina Revollo y Raúl Villanueva, protocolizaron la escritura pública número 2417 ante la Notaría Segunda del Círculo de Sincelejo, de liquidación de la sociedad conyugal, dentro de la cual se adjudicó a título de gananciales al señor Villanueva los predios “Mateo Juan” y “El Paraíso” (fls. 77 y ss. cdno. 2°). d) El Incora realizó la evaluación agrotécnica a los predios referidos (fls. 28 y ss. cdno. 2°). e) El Instituto Geográfico Agustín Codazi, produjo el “INFORME DE AVALUO” número 17832 (fls. 147 a 155 cdno. 2°), que realizó sobre los predios “Mateo Juan” y “El Paraíso”, tomándolos como un sólo inmueble, y llegó a la siguiente conclusión en cuanto a su valor: “Avalúo comercial del predio “PARAÍSO – MATEO JUAN” de propiedad de Raúl Villanueva y Alina Revollo de Villanueva, de conformidad con el Artículo (sic) 58 Ley 135/61 198.250.000.” (fl. 154 cdno. 2°). f) Mediante escritura pública número 345 del 14 de junio de 1995 de la Notaría Tercera del Círculo de Sincelejo, el señor Raúl Villanueva Borré vendió al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria los predios “Mateo Juan” y “El Paraíso”, situados en jurisdicción del municipio de San Benito Abad (Sucre), por la suma de

$177.000.000.00, y se fijaron las condiciones de pago de tal suma (fls. 20 a 27 cdno. ppal.). g) El 22 de junio de 1995, ante la misma notaría, se elevó al escritura pública número 369, aclaratoria de la escritura pública 345 mencionada, para englobar los terrenos de los predios “Mateo Juan” y “El Paraíso”, en uno que se denominó como ”El Paraíso” (fls. 34 y 35 cdno. ppal.). Ahora bien, el artículo 32 de la Ley 160 de 1994, aplicable al caso bajo estudio toda vez que la negociación del inmueble se realizó el 14 de junio de 1995, esto es, cuando la citada ley ya se encontraba vigente, regula el procedimiento para la adquisición de predios por parte del Incora. El numeral 2° de la norma en cita, es del siguiente tenor: “2. El precio máximo de negociación será el fijado en el avalúo comercial que para tal fin se contrate con personas naturales o jurídicas legalmente habilitadas para ello, de acuerdo con el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.” (se resalta). El avalúo comercial del predio enajenado por el señor Raúl Villanueva Borré, fue practicado por una persona jurídica de derecho público, como lo es el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el valor allí fijado, según se vio, era la suma de $198.250.329.00, es decir, que éste era el precio máximo que podía pagar el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria por los predios “Mateo Juan” y “El

Paraíso”. En el caso bajo estudio, pretende el demandante el pago de los supuestos perjuicios ocasionado por cuanto el Incora no pagó el valor total de dicho avalúo, sino una suma inferior, en este caso $177.000.000.00, invocando para el efecto el inciso 9° del numeral 5° del artículo 58 de la Ley 135 de 1961, norma esta que disponía que el Instituto de la Reforma Agraria debía pagar “…el valor que arroje el avalúo comercial…” efectuado por el Incora. Como ya se precisó, la norma aplicable en el sublite es el artículo 32 de la Ley 160 de 1994 y no el artículo 58 de la Ley 135 de 1961, por cuanto ésta última fue derogada expresamente por el artículo 112 de la ley 160 de 1994, que entró a regir a partir de su promulgación (artículo 112), la cual se produjo el 5 de agosto de 1994 mediante su inserción en el Diario Oficial número 41.479, esto es, con anterioridad a la celebración del contrato de compraventa contenido en la escritura pública 345 antes citada. En tales condiciones, estima la Sala que contrario a lo señalado por la parte actora la norma en que fundamenta las pretensiones resarcitorias no se encontraba vigente cuando se celebró el referido contrato de compraventa del immueble “El Paraíso – Mateo Juan”, y además, porque lo que señala el artículo 52 de la Ley 160 de 1994, es que el precio del avalúo comercial es el valor máximo que puede pagarse por el inmueble, pero en manera alguna establece una prohibición de pagar un precio menor. De otra parte, el demandante no alegó ni demostró en el proceso que se hubiera

presentado un vicio del consentimiento que hubiera viciado la voluntad del vendedor, circunstancia que eventualmente permitiría anular el contrato y disponer el pago de la indemnización reclamada. Tampoco puede predicarse la existencia de una “lesión enorme” (artículos 1946 y ss. Código Civil), que permita la rescisión del contrato, toda vez que el precio pagado ($177.000.000.00) no es menos de “…la mitad del justo precio de la cosa que se vende…”, puesto que el avaluó fue por $198.2000.000.00, lo que no permite tampoco la aplicación de tales disposiciones. Las consideraciones anteriores, llevan a la Sala a concluir que la sentencia recurrida debe confirmarse. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : 1° CONFIRMASE la sentencia apelada, esto es, la proferida el 7 de noviembre de 1996 por el Tribunal Administrativo de Sucre. 2° En firme esta providencia DEVUELVASE el expediente al tribunal del origen.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Presidente de Sala

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA