CE-70001-23-31-000-1999-0997-01(3673-02)-2004

DOCENTE ADMINISTRATIVO / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOSSolicitud negada para auxiliar de archivo Como las obligaciones que se reclaman en contra del DEPARTAMENTO DE SUCRE, surgieron a lo sumo desde el 15 de octubre de 1996, el período que se reclama con anterioridad a dicha fecha correspondía ser reclamado a La Nación, Ministerio de Educación Nacional. En el numeral 2º del mentado derecho de petición, se incoa el reconocimiento y pago de conceptos salariales y prestacionales derivados de la vinculación por contrato, y en esta medida, interpreta la Sala que la pretensión del demandante, se dirige a obtener de la jurisdicción un pronunciamiento que descubra la relación laboral encubierta en los mentados contratos. Es pertinente referir que le correspondía a la parte actora demostrar en forma incontrovertible e inocultable que se configuraron en la ejecución de los contratos de prestación de servicios los elementos propios de una relación laboral, porque se desempeñó la labor en las mismas condiciones que la efectuaría un servidor público. El plenario se aprecia desértico en cuanto a la existencia de probanzas que puedan corroborar otros elementos diferentes a la prestación personal del servicio y la remuneración, vale decir no se acreditó de manera inequívoca la subordinación y por ende, no es dable inferir que en realidad, sí existió una relación laboral. Como corolario, la falencia de la prueba evidencia que estaba ausente el elemento subordinación. Resumiendo, no se acreditó que al demandante se le impartieran órdenes de perentorio cumplimiento; ni tampoco se probó que ejecutaba las mismas funciones que otros funcionarios

de planta y no siendo suficientes los documentos aportados y atrás referenciados para demostrar la existencia de todos y cada uno de los elementos requeridos para la existencia de una relación laboral a contrario de la contractual, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar debiéndose proceder a revocar la sentencia apelada. Suficientes son las razones antecedentes para que la Sala proceda a revocar la sentencia apelada, en lo atinente a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia de 31 de octubre de 2002, Radicación 2000123-21-000-1999-0756-01, referencia 1420-01, actor: Carlos Chinchilla Lanzziano contra Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. Sentencia del 28 de noviembre de 2002, referencia 0804-02, C.P.

Alejandro Ordóñez Maldonado, Actor Henry Javier Cujía Villazón. Con salvamento de voto de la Dra. Ana Margarita Olaya Forero.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C. diecinueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2004) Radicación: número: 70001-23-31-000-1999-0997-01(3673-02)

Actor: DAIRO OSVALDO CONTRERAS MONTENEGRO Demandado: DEPARTAMENTO DE SUCRE Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre de fecha 29 de

octubre de 2001 mediante la cual se declaró probada parcialmente la excepción de prescripción trienal por los derechos causados desde el 9 de marzo de 1996, se declaró la nulidad parcial del acto administrativo contenido en el oficio del 16 de junio de 1999 y se accedió a las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES DAIRO OSVALDO CONTRERAS MONTENEGRO, acude a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se contempla en el artículo 85 del C.C.A. y solicita se declare la nulidad del oficio de 16 de junio de 1999 expedido por el Asesor Jurídico de la Gobernación del DEPARTAMENTO DE SUCRE mediante el cual se niegan las peticiones formuladas por el actor de fecha 8 de marzo de 1999. A título de restablecimiento del derecho, se condene al ente demandado a reconocer y pagar al actor todos los conceptos salariales y prestacionales que se discriminan al folio 2 del expediente, sumas a las cuales se aplicará la corrección monetaria. Se imparta cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. Aduce el demandante, que su vinculación con la administración departamental se efectúo desde el 8 de abril de 1996 hasta el 31 de diciembre de 1998 en el cargo auxiliar de archivo a través de contratos de prestación de servicios. Con los actos acusados, se vulneran las pautas señaladas por la Corte Constitucional en la sentencia C-154 de 1997, en tanto establece que si en una relación aparece el elemento subordinación, emerge la obligación de

pagar prestaciones sociales. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Sucre, profirió sentencia el 29 de octubre de

2001. En el proveído en mención, se declaró probada parcialmente la excepción de prescripción de los derechos causados por el demandante desde el 9 de marzo de 1996.

Igualmente, se dispuso la declaratoria de nulidad parcial del acto acusado en cuanto a la negativa al reconocimiento de las prestaciones sociales reclamadas, ordenando a título de indemnización el pago de las prestaciones de que gozan los empleados administrativos con funciones similares, teniendo en cuenta los valores pactados en los contratos suscritos. Aduce que el solo hecho de haber laborado por mucho tiempo, no le genera por sí mismo al actor, el derecho a ser nombrado legal y reglamentariamente, ni le permite adquirir el status de servidor público. Igualmente, considera que no pueden nivelarse dos (2) personas que se encuentran vinculadas de diferente manera, aún cuando ejercen funciones iguales o parecidas, pues la nivelación se presenta con fundamento en el principio de igualdad, derecho que en el caso de marras no puede predicarse, dado que la vinculación de las personas que se encuentran en la planta de personal, proviene de un acto legal y reglamentario frente a quienes aspiran a ser nivelados, cuya vinculación es de carácter contractual laboral que no genera derechos automáticos. Concluye que en el caso objeto de estudio, el actor realiza funciones de auxiliar de archivo, es decir funciones administrativas bajo subordinación según certificados obrantes a folios 56 a 58, recibiendo remuneración

constante y cumpliendo horario de trabajo. RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN El apoderado de la parte demandada, apeló la decisión y en síntesis la inconformidad con el fallo del a-quo, se traduce en equiparar en todo momento y circunstancia los contratos de prestación de servicios, donde indudablemente se tienen que dar instrucciones y órdenes para el cumplimiento del objeto acordado, con los contratos de trabajo o relaciones de índole laboral. A juicio del apelante, las disquisiciones que se hacen a través de la sentencia objeto del recurso son de recibo, por cuanto no se desconoce que a través de las OPS se ocultan verdaderas relaciones de trabajo con subordinación y dependencia, pero en el caso que nos ocupa, afirma el recurrente, no se aprecia con claridad la relación laboral, es decir el contrato realidad de trabajo del actor, razón por la cual la sentencia es injusta al equiparar al demandante en su relación independiente con un trabajador dependiente y subordinado. Se decidirá la controversia previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

1º. DECLARATORIA PARCIAL OFICIOSA DEL MEDIO EXCEPTIVO, FALTA DE

LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA.

El 26 de junio de 1996, el Ministerio de Educación expidió la Resolución Nro. 2680, a través de la cual se certificó al DEPARTAMENTO DE SUCRE el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993 para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos. En el artículo 2º, se dispuso suscribir entre La Nación, Ministerio de Educación Nacional y

el DEPARTAMENTO DE SUCRE el Acta de Entrega de los bienes, el personal y los establecimientos que le permitan a dicha entidad territorial, cumplir con las funciones y obligaciones recibidas en virtud de la certificación otorgada. (fls 75 a 77). El 15 de octubre de 1996, se suscribe el “ACTA DE VERIFICACION DE REQUISITOS Y ENTREGA DE BIENES AL DEPARTAMENTO DE SUCRE”, y a partir de este momento, puede inferirse que el DEPARTAMENTO DE SUCRE asumió las obligaciones en materia educativa respecto de las vinculaciones efectuadas con cargo al situado fiscal. fls (78 a 80). Antes de esta fecha, el Ministerio de Educación Nacional con fundamento en los artículos 1º y 2º de la Ley 43 de 1975, el artículo 9º del Decreto 102 de 1976, los artículos 1º y 8º del Decreto Nro. 378 de 1976, el artículo 2º del Decreto Nro 0878 de 1977 y el artículo 9º de Ley 29 de 1989, a través de los FER, administraba y ejecutaba los dineros de la Nación con destino al pago de salarios y prestaciones del personal docente y administrativo. A las autoridades territoriales, les correspondían las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados. Siendo así, toda ejecución presupuestal efectuada por los FER, por tratarse de dineros del situado fiscal, no era imputable a los Departamentos sino directamente al Ministerio de Educación Nacional,

en atención a la vinculación de los FER a esta última entidad y en concordancia con la personería jurídica que ostentaban tales órganos, radicada en La Nación. Emerge de lo expuesto, que como las obligaciones que se reclaman en contra del DEPARTAMENTO DE SUCRE, surgieron a lo sumo desde el 15 de octubre de 1996, el período que se reclama con anterioridad a dicha fecha correspondía ser reclamado a La Nación, Ministerio de Educación Nacional. 2º. ANALISIS FACTICO DEL ASUNTO Como quiera que se precisó que la obligación imputada al DEPARTAMENTO DE SUCRE tenía la posibilidad de ser reclamada desde el 15 de octubre de 1996, la Sala abordará la procedibilidad de las pretensiones formuladas desde dicha fecha y hasta el 31 de diciembre de 1998. En el numeral 2º del mentado derecho de petición, se incoa el reconocimiento y pago de conceptos salariales y prestacionales derivados de la vinculación por contrato, y en esta medida, interpreta la Sala que la pretensión del demandante, se dirige a obtener de la jurisdicción un pronunciamiento que descubra la relación laboral encubierta en los mentados contratos. En el plenario, por el lapso que aún conserva la posibilidad de ser reclamado (15 de octubre de 1996 al 31 de diciembre de 1998), no existe la suficiente claridad sobre la naturaleza de la vinculación de la demandante, por las razones que pasan a explicarse: En constancia suscrita el 9 de diciembre de 2003, la Asesora de la Secretaría de Educación Departamental, (e) al dar respuesta a la solicitud

formulada por esta Corporación según el auto para mejor proveer proferido el 11 de septiembre de 2003 indica lo siguiente: “En atención a su oficio No. 8220 fechado 21 de noviembre de 2003 y recepcionado en esta división el día 3 de diciembre del mismo año, en el cual nos solicita se le informe cuál fue el fundamento de los pagos efectuados al actor DAIRO OSVALDO CONTRERAS MONTENEGRO según constancia que aparece en el expediente, nos permitimos suministrar a su despacho la información requerida... DAIRO OSVALDO CONTRERAS MONTENEGRO, identificado con la c.c. No. 92.502.588, recibía por concepto de honorarios la suma mensual estipulada en su contrato de trabajo, por tanto los pagos indicados en la certificación que menciona en su oficio corresponden a honorarios, vale aclarar que dicha certificación presenta un error de escritura de formatos que se manejaban inadecuadamente al citar factores salariales cuando en realidad son honorarios”. (se subraya). Igualmente, al folio 138, se indica: “...Durante el laxo (sic) del 8 de abril de 1996 hasta el 31 de diciembre de 1998, el señor DAIRO OSVALDO CONTRERAS MONTENEGRO venía de hecho desempeñando las funciones de vigilante en el Fondo Educativo Regional de Sucre, en virtud de autorización que se entendió renovado en el tiempo y que permitió al actor seguir con un vínculo de hecho con la administración” Siendo así, resulta incomprensible que la entidad demandada haya señalado al dar respuesta a la solicitud formulada por la Sala en el auto

para mejor proveer, que los pagos efectuados al actor en la certificación expedida por el Tesorero del Fondo Educativo Departamental de Sucre durante los años 1996, 1997 y 1998 fueron por concepto de “honorarios” y que posteriormente se arguya que entre el demandante y la demandada existió una relación laboral de hecho. La contradicción reside entonces en que se argumenta simultáneamente que los mencionados pagos tuvieron origen contractual y a su turno, que remuneraron los servicios prestados durante una relación laboral precaria. No obstante, la Sala advierte que si lo pretendido por el demandante era desvirtuar el contenido de los contratos de prestación de servicios que al parecer celebró con la administración, no se encuentran acreditadas las exigencias que permitan desentrañar la relación laboral implícita en la ejecución de tales acuerdos, en la forma como pasa a explicarse:

3º. LA PRETENSION DE DESVIRTUAR EL CONTRATO DE PRESTACION DE

SERVICIOS Y LOS RECONOCIMIENTOS SALARIALES Y PRESTACIONALES

DEPRECADOS.

Es pertinente referir que le correspondía a la parte actora demostrar en forma incontrovertible e inocultable que se configuraron en la ejecución de los contratos de prestación de servicios los elementos propios de una relación laboral, porque se desempeñó la labor en las mismas condiciones que la efectuaría un servidor público. Así lo ha consignado la jurisprudencia de la Sala en varias oportunidades: “A la parte actora en el ejercicio de la acción jurisdiccional, le corresponde acreditar los elementos de la relación laboral que se dejaron enunciados. Vale decir, que con las

funciones plasmadas en el contrato de prestación de servicios se desplegaron actividades propias de los servidores públicos. “Para lograr este objetivo, tendrá que revestir el proceso de pruebas documentales, testimoniales y los demás medios que sean pertinentes. A través de las documentales, tendrá que demostrar por ejemplo, que las actividades asignadas mediante contratos son similares o iguales a las cumplidas por el personal de planta; que al contratista se le brindaba el trato propio de un empleado público porque recibía órdenes y llamados de atención; que se le asignaban actividades que implicaban subordinación y dependencia; que recibía por concepto de honorarios unos ingresos aproximados a los devengados por el personal de planta (para efectos de desvirtuar indiciariamente el concepto de “honorarios”); que entregaba tareas e informes los cuales eran objeto de revisión o corrección, que los contratos se celebraban en intervalos próximos (para efectos de desvirtuar indiciariamente la temporalidad) o que el desarrollo de la función comprendía naturalmente elementos propios de la relación laboral. “A través de las testimoniales, podrá demostrar la subordinación, la dependencia, el cumplimiento de horario y de órdenes. Es importante precisar, que la Sala ha venido restando valor probatorio a las declaraciones rendidas por personas que se encuentran en similares condiciones al demandante, vale decir, vinculados a su turno mediante contratos de prestación de servicios 1 por considerar que son probanzas carentes de imparcialidad en tanto se trata de declarantes que ostentan interés en el proceso” 2 Subrayado fuera de texto. El plenario se aprecia desértico en cuanto a la existencia de probanzas

que puedan corroborar otros elementos diferentes a la prestación personal del servicio y la remuneración, vale decir no se acreditó de manera inequívoca la subordinación y por ende, no es dable inferir que en realidad, sí existió una relación laboral. La parte actora no citó a ninguna persona para que rindiera testimonio en orden a dar fe acerca de las directrices de carácter obligatorio que debía cumplir; tampoco aportó documento alguno a través del cual se le llamara la atención o se le impusiera cierta orden no susceptible de ser discutida; no se logró acreditar que en lugar de la facultad de supervisión que el contratante tiene sobre el contratista y que puede darse perfectamente en una orden de prestación de servicios se presentó una manifestación de la subordinación. De igual forma no se comprobó la obligación para la actora de cumplir ciertas metas u observar determinados métodos en la realización de sus labores; mucho menos se insinuó siquiera como indicio si tenía que rendir informes susceptibles de corrección, o dar cuenta de sus actos a algún superior. 1 Sentencia de 31 de octubre de 2002, Radicación Nro. 20001-23-21-000-990756-01, Referencia Nro. 1420-2001, actor: Carlos Chinchilla Lanzziano contra Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, C.P.: Alejandro Ordóñez Maldonado. 2 Sentencia del 28 de noviembre de 2002. Ref.: 0804-2002. C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. Actor: Henry Javier Cujia Villazón. Como corolario, la falencia de la prueba evidencia que estaba ausente el elemento subordinación. El expediente guardó absoluto silencio en cuanto

a las funciones desempeñadas por el señor DAIRO OSVALDO CONTRERAS MONTENEGRO, así como tampoco se acreditaron las funciones del cargo vigilante, y mucho menos que éstas correspondían a las mismas que desempeñaba el demandante, razón que impide efectuar parangón alguno a través del cual se pueda concluir que al accionante se le estaba brindando un trato desigual en detrimento de las previsiones contenidas en el artículo 13 de la C.P. Ocurre la misma situación con las sumas pagadas a título de contraprestación del servicio, pues si bien es cierto al folio (190) se certifica la remuneración que correspondió al cargo de Vigilante durante los años 1996, 1997 y 1998, no es dable establecer si ésta retribuía los mismos servicios que prestaba el actor. Resumiendo, no se acreditó que al demandante se le impartieran órdenes de perentorio cumplimiento; ni tampoco se probó que ejecutaba las mismas funciones que otros funcionarios de planta y no siendo suficientes los documentos aportados y atrás referenciados para demostrar la existencia de todos y cada uno de los elementos requeridos para la existencia de una relación laboral a contrario de la contractual, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar debiéndose proceder a revocar la sentencia apelada. De otra parte, la Sala advierte que las reclamaciones formuladas por el actor, se enderezaron en obtener el reconocimiento de las prestaciones sociales derivadas de ficticios contratos de prestación de servicios, lo cual según se coligió no tiene vocación de prosperidad y en este sentido,

se abstendrá la Sala de analizar la procedencia de tales reconocimientos en condición de funcionario de hecho. Suficientes son las razones antecedentes para que la Sala proceda a revocar la sentencia apelada, en lo atinente a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Se adicionará, en orden a declarar probada, oficiosa y parcialmente la excepción de FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA respecto de las pretensiones que se incoan en contra del DEPARTAMENTO DE SUCRE con antelación al 15 de octubre de 1996. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVÓCANSE los numerales primero, segundo, tercero y quinto de la sentencia de fecha 29 de octubre de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre en el asunto de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En su lugar, DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

TERCERO: ADICIÓNASE la mencionada sentencia y en consecuencia, DECLÁRASE probada parcialmente de oficio la excepción de FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA respecto de las pretensiones formuladas en contra del DEPARTAMENTO DE SUCRE por el lapso comprendido entre el 8 de abril de 1996 al 14 de octubre de

1996. Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente

al Tribunal de origen. Cúmplase. Discutida y aprobada en sesión del día diecinueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2004).

ALBERTO ARANGO MANTILLA TARSICIO CÁCERES TORO

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C. diecinueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2004) Radicación: número: 70001-23-31-000-1999-0997-01(3673-02)

Actor: DAIRO OSVALDO CONTRERAS MONTENEGRO

Demandado: DEPARTAMENTO DE SUCRE SALVAMENTO DE VOTO Las razones por las cuales me aparte de la decisión mayoritaria de la Sala en este asunto, les preciso manifestar que si bien en reiteradas ocasiones, en casos similares, voté afirmativamente las sentencias de esta Sala en las que se consideró que la relación existente entre una persona vinculada en virtud de un contrato de prestación de servicios y la administración es de índole laboral, teniendo en cuenta la actividad personal, el horario de trabajo y la subordinación permanente del mismo a las autoridades del organismo territorial y que, por ello, la acción pertinente para develar la realidad de la relación laboral, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, luego de un detenido análisis rectifiqué mi

posición en esta sentencia de la cual me aparto, no solo, como dije anteriormente, por el razonamiento que hizo el Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, sino porque la misma Sala ha sostenido que en materia de salarios el demandante no puede ser objeto del mismo trato que se da a quien ingresa a la entidad pública de manera regular, esto es, al que tiene el status de empleado público, ni a quien ostenta la calidad de trabajador oficial en virtud de un contrato de trabajo. Pero además, riñe con la lógica estimar, como lo pretende el demandante, que los contratos de prestación de servicios, son, “per se”, contrarios a derecho, cuando tal forma de contratación encuentra amparo en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Estos contratos que son producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad privada, generadores de obligaciones, no pueden calificarse de antemano vulneradores del orden legal, máxime si la voluntad del contratante ha sido expresada libremente, tanto que fue su querer aceptar todas las cláusulas allí pactadas, una de ellas, la de que “en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. Por ello, no resulta consecuente ni puede admitirse en el universo jurídico, que un acto celebrado dentro de la órbita de la autonomía de la voluntad, aceptado en sus términos, deba ser cambiado exigiendo condiciones adicionales que no fueron inicialmente pactadas. Tal actuación, si lugar a duda, rompe el principio de la buena fe en la contratación, el cual, como es obvio, obliga tanto al Estado como a los particulares. Atentamente,

ANA MARGARITA OLAYA FORERO