CE-70001-23-31-000-2001-1318-01(ACU-1114)-2001

PLAN DE DESARROLLO - Trámite del proyecto de Acuerdo. Regulación legal / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Proyecto de Acuerdo que aprueba y adopta plan de desarrollo. Obligación de sanción por el alcalde / ACUERDO MUNICIPAL - Trámite del que aprueba y adopta plan de desarrollo. Obligación de sanción por el alcalde municipal En el presente caso el demandante atribuye al Alcalde municipal de Buenavista (Sucre) las conductas omisiva y activa consistentes en no sancionar el proyecto de Acuerdo "Por medio del cual se aprueba y adopta el plan de Desarrollo" del citado municipio, aprobado por el Concejo municipal y en adoptar dicho plan mediante el Decreto Nø031 del 3 de julio de 2001, con las cuales, estima, incumplió el artículo 76 de la Ley 136 de 1994. El proyecto de acuerdo referido en la demanda es aquel "Por medio del cual se aprueba y adopta el plan de Desarrollo del Municipio de Buenavista, Sucre, para el periodo comprendido 20012003 y se dictan otras disposiciones afines" cuyo trámite, por expreso mandato del artículo 74 de la Ley 136 de 1994, "deber sujetarse a lo que disponga la ley orgánica de planeación". El artículo 40 de la Ley 152 de 1994 prevé la posibilidad para el alcalde de adoptar el proyecto de acuerdo, mediante decreto, cuando el Concejo no decide al respecto dentro del término previsto para tal efecto, pero en manera alguna regula el paso subsiguiente a la aprobación, cual es la sanción del Alcalde y, en consecuencia, la norma aplicable es el artículo 76 de la Ley 136 de

1994. Del análisis conjunto de las normas transcritas (artículos 76 y 78 de la Ley 136 de 1994), se deduce que al no formularse objeciones al proyecto de acuerdo, el Alcalde debe proceder a sancionarlo y en ese orden, es forzoso concluir que el artículo 76 citado contiene, para éste, el mandato imperativo e inobjetable consistente en la conducta descrita. Se ordenar el cumplimiento de la norma citada para cuyo efecto el Alcalde municipal de Buenavista, Sucre, deber sancionar el Acuerdo N° 05 del 7 de junio de 2001 y, consecuentemente, en virtud de la entrada en vigencia del mismo, deber revocar el Decreto 031 del 3 de julio siguiente por ser manifiestamente opuesto a la ley, conforme lo prevé el artículo

69 del Código Contencioso Administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ.

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil uno (2001).

Radicación número: 70001-23-31-000-2001-1318-01(ACU-1114)

Actor: EMIRO ARRIETA CERRO

Demandado: MUNICIPIO DE BUENA VISTA - SUCRE

Expediente N° ACU-1318 2

Actor: Emiro Arrieta Cerro Acción de Cumplimiento Se decide la apelación formulada por el demandado contra la sentencia del 26 de septiembre de 2001 dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, que ordenó el cumplimiento solicitado.

ANTECEDENTES

Demanda El señor Emiro Arrieta Cerro, en nombre propio, ejerció la Acción de Cumplimiento contra el Municipio de Buena Vista (Sucre), representado legalmente por su Alcalde señor Pedro León Moreno Sierra, por considerar que incumplió el artículo 76 de la Ley 136 de 1994 al omitir sancionar el Acuerdo N° 05 de 2001, dictado por el Concejo de dicho municipio. Hechos Manifiesta que el día 7 de mayo de 2001 el señor Alcalde del Municipio de Buenavista (Sucre) presentó ante el Concejo municipal el proyecto de Acuerdo “Por medio del cual se aprueba y adopta el Plan de Desarrollo del Municipio...” para el periodo 2001-2003 y se dictan otras disposiciones; que el Concejo lo aprobó con el número 05 el día 7 de junio siguiente, tal como consta en el acta N°44; que el día 22 de junio del mismo año dicho Acuerdo fue enviado al despacho del señor Alcalde Municipal para su sanción; que éste no propuso objeción alguna y, en consecuencia, afirma, debió sancionarlo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 76 de la Ley 136 de 1994 y 315, numeral 6, de la Constitución Política; que, “sin ser objetado ni sancionado”, el Alcalde procedió a expedir el Decreto N° 031 del 2 de julio de 2001 “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo municipal de Buenavista (Sucre) para el periodo 2001-2003 y se dictan otras disposiciones”. Consideró que el Alcalde, de haber encontrado alguna irregularidad en el trámite del Acuerdo N°05 del 7 de junio de 2001, debió objetarlo por inconveniente o

ilegal y, en caso contrario, proceder a su sanción y promulgación, lo cual no hizo. Expediente N° ACU-1318 3

Actor: Emiro Arrieta Cerro Acción de Cumplimiento De ésta suerte, sostuvo, incumplió los preceptos antes citados y quebrantó el preámbulo de la Constitución Política y sus artículos 1, 2, 4, 13, 29, 83, 93, 313 y 315 que consagran las características del Estado Colombiano, sus fines, el principio de prevalencia de la Constitución, el derecho a la igualdad, el debido proceso, el principio de la buena fe, prevalencia de los tratados internacionales ratificados por el Congreso y atribuciones de los concejales y alcaldes municipales y que, por ello, debe inaplicarse el citado Decreto 031 del 2 de julio de 2001.

Afirmó que el Alcalde no observó el principio de obligatoriedad de las normas, según el cual “las leyes se hacen para ser observados (sic) y cumplidas por todos los operadores jurídicos del Estado....” y, sobre el punto, invocó la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha precisado que los actos administrativos deben ser obedecidos tanto por los particulares como por la administración mientras no sean anulados o suspendidos1. Con fundamento en los anteriores argumentos de hecho y de derecho solicitó ordenar el cumplimiento del artículo 76 de la Ley 136 de 1994 y, en consecuencia, ordenar la inaplicación del Decreto 031 de 2001 “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo municipal de Buenavista (Sucre) para el periodo 2001-2003, y

se dictan otras disposiciones”. Allegó, entre otros, el escrito por medio del cual solicitó al alcalde municipal el cumplimiento de la norma indicada y, con ello, afirmó, cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción de la renuencia (fls. 1 a 5). Actuación procesal Por auto del 31 de agosto de 2001, el Tribunal Administrativo de Sucre admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó la notificación al demandado, concediéndole el término de tres (3) días para ejercer su derecho de defensa. Igualmente le solicitó explicar “los motivos por los cuales no se ha sancionado ni objetado, dentro del término legal, el proyecto de Acuerdo N° 05 de 2001...” (fls. 286 a 287). 1 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia en el expediente N° 7985 del 13 de junio de 1997 Expediente N° ACU-1318 4

Actor: Emiro Arrieta Cerro Acción de Cumplimiento Dentro del término previsto para tal efecto, el Alcalde municipal de Buenavista

(Sucre), por intermedio de apoderado, manifestó lo siguiente: Que la Ley 152 de 1994 “norma orgánica del Plan de Desarrollo” tiene unas características especiales toda vez que condicionan la actuación administrativa “y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan...”; que “la presentación, trámite, modificación, aprobación y ejecución del Plan Territorial del Municipio de Corozal” se hizo de conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la citada ley y que la acción de cumplimento, en este caso, es improcedente

porque existen otros medios judiciales y se trata de normas que establecen gastos (fls. 292 a 293). Sentencia del Tribunal El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 26 de septiembre de 2001, ordenó el cumplimiento del artículo 76 de la Ley 136 de 1994 para cuyo efecto ordenó al Alcalde municipal de Buenavista (Sucre) proceder a “sancionar u objetar, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia el proyecto de Acuerdo “Por medio del cual se aprueba y adopta el plan de desarrollo para el municipio de Buenavista Sucre” para el periodo 2001-2003 y denegó la pretensión de inaplicación del Decreto 031 de 2001. Consideró que el artículo 76 de la Ley 136 de 1994 obliga a sancionar u objetar los proyectos de Acuerdo presentados por el alcalde y aprobados por el concejo municipal y que el artículo 40 de la Ley 152 del mismo año prevé la posibilidad de que éste adopte el Plan de Desarrollo por decreto cuando aquel no toma decisión alguna sobre el respectivo proyecto, por tanto, no le era dado al Alcalde de Buenavista aplicar el citado artículo 40 porque, tal como se demostró, el concejo aprobó “el proyecto con las modificaciones acordadas... con la autorización previa y escrita del alcalde...”. Respecto de la solicitud de inaplicación del Decreto 031 de 2001, estimo que no es procedente porque ello es propio de la acción ordinaria, tendiente a obtener la suspensión o anulación del acto acusado. Expediente N° ACU-1318 5

Actor: Emiro Arrieta Cerro Acción de Cumplimiento Rebatió el argumento del demandado según el cual la Acción de Cumplimiento en este caso es improcedente por existir otros mecanismos de defensa judicial, toda vez que no es posible conminar por otra vía al alcalde para que objete el proyecto de acuerdo. Tal argumento sólo sería de recibo si, en efecto, se hubiese objetado el proyecto, caso en el cual correspondería a la jurisdicción contencioso administrativa decidir sobre la constitucionalidad o legalidad del mismo (fls. 296 a

299). Impugnación Inconforme con la anterior decisión, el demandado la impugnó por considerar que, respecto del Acuerdo N°05 de 2001, desconoció “EL PRINCIPIO DE JERARQUIA NORMATIVA...” al otorgar prevalencia a la Ley 136 de 1994, ley ordinaria, sobre la Ley 152 del mismo año o “LEY ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO”; en cuyo trámite de aprobación se observó lo siguiente: El alcalde municipal de Buenavista (Sucre) presentó a consideración del concejo de dicho municipio el proyecto de Acuerdo que contenía “el Plan de Desarrollo Municipal”; el 29 de mayo de 2001 dicha Corporación solicitó al alcalde autorización para introducir tres modificaciones al proyecto, de conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la citada Ley 152, las cuales fueron aceptadas por el alcalde mediante comunicación del 31 de mayo de 2001; no obstante, el Concejo introdujo innumerables cambios que no fueron autorizados y, por tal razón, no se procedió a la sanción correspondiente. Afirmó que la Corte Constitucional en la sentencia

C-538 de 1995 precisó que las modificaciones a los Planes de Desarrollo Municipal no proceden sin la previa autorización escrita del Alcalde; que esa Corporación ha reiterado que el trámite de aprobación de un Acuerdo que adopta el Plan de Desarrollo Municipal, está sometido a una ley orgánica que prevalece sobre las normas que regulan el trámite de los acuerdos municipales ordinarios 2. Transcribió apartes de la sentencias invocadas y reiteró el argumento de improcedencia de la Acción de Cumplimiento en el caso bajo estudio, por existir otros mecanismos judiciales tendientes a obtener una decisión definitiva sobre la 2 ? Corte Constitucional, sentencia C-538 de noviembre de 1995. Expediente N° ACU-1318 6

Actor: Emiro Arrieta Cerro Acción de Cumplimiento legalidad del acto administrativo “motivo de impugnación”. Solicitó, entonces, la revocatoria de la sentencia apelada (fls. 301 a 307).

CONSIDERACIONES La providencia impugnada será adicionada por las razones que se expresan a continuación: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado en la Ley 393 de 1997, la Acción de Cumplimiento tiene por objeto otorgar a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr que las autoridades y los particulares que ejerzan funciones públicas, obligados al cumplimiento de normas con fuerza de ley o de actos administrativos, los cumplan. Al respecto, dentro del desarrollo jurisprudencial dado a dicha normatividad, esta Corporación ha precisado: “ (...) los requisitos mínimos exigidos para que salga avante una

acción de cumplimiento: a) Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en ley o acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; b) Que el mandato sea imperativo, inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad frente a la cual se aboga por el cumplimiento; y, c) Que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate”3. En el presente caso el demandante atribuye al Alcalde municipal de Buenavista (Sucre) las conductas omisiva y activa consistentes en no sancionar el proyecto de Acuerdo “Por medio del cual se aprueba y adopta el plan de Desarrollo” del citado municipio, aprobado por el Concejo municipal y en adoptar dicho plan mediante el Decreto N°031 del 3 de julio de 2001, con las cuales, estima, incumplió el artículo 76 de la Ley 136 de 1994. Por su parte, el demandado afirma que el trámite de aprobación del citado proyecto se adelantó con observancia de 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia en el Exp. ACU-032 del 6 de noviembre de 1997, MP. Clara Forero de Castro. Expediente N° ACU-1318 7

Actor: Emiro Arrieta Cerro Acción de Cumplimiento la Ley 152 de 1994 que, considera, es la norma aplicable. La Sala verificará, entonces, si el precepto cuyo cumplimiento se demanda es o no aplicable en el

presente asunto y, en caso afirmativo, se analizará si el mismo contiene un mandato imperativo que obligue a la autoridad demandada. En caso contrario, no habrá lugar a emitir consideración alguna sobre su cumplimiento. El proyecto de acuerdo referido en la demanda es aquel “Por medio del cual se aprueba y adopta el plan de Desarrollo del Municipio de Buenavista, Sucre, para el periodo comprendido 2001-2003 y se dictan otras disposiciones afines” cuyo trámite, por expreso mandato del artículo 74 de la Ley 136 de 1994, “deberá sujetarse a lo que disponga la ley orgánica de planeación” . El artículo 40 de la Ley 152 de 1994, “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, dispone lo siguiente: “Los planes serán sometidos a consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros 4 meses del respectivo periodo del Gobernador o Alcalde para su aprobación. La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o Alcalde podrá adoptarlos mediante decreto. Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador o Alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo, debe contar con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, según sea el caso” Ésta norma prevé la posibilidad para el alcalde de adoptar el proyecto de acuerdo, mediante decreto, cuando el Concejo no decide al respecto dentro del término

previsto para tal efecto, pero en manera alguna regula el paso subsiguiente a la aprobación, cual es la sanción del Alcalde y, en consecuencia, la norma aplicable es el artículo 76 de la Ley 136 de 1994, cuyo texto es el siguiente: “Artículo 76. Sanción. Aprobado en segundo debate un proyecto de acuerdo, pasará dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al alcalde para su sanción” A su turno el artículo 78 ibídem dispone: Expediente N° ACU-1318 8

Actor: Emiro Arrieta Cerro Acción de Cumplimiento “Artículo 78. Objeciones. El alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley y las ordenanzas.

El alcalde dispone de cinco días para devolver con objeciones un proyecto de no más de veinte artículos, de diez días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta artículos y hasta de veinte días cuando el proyecto exceda de cincuenta artículos. (...)” (las negrillas y subrayas no pertenecen al texto original). Del análisis conjunto de las normas transcritas, se deduce que al no formularse objeciones al proyecto de acuerdo, el Alcalde debe proceder a sancionarlo y en ese orden, es forzoso concluir que el artículo 76 citado contiene, para éste, el mandato imperativo e inobjetable consistente en la conducta descrita. En el presente asunto, el demandado afirmó que no dio cumplimiento al artículo invocado en la demanda en razón de que “la presentación, trámite, modificación,

aprobación y ejecución del Plan Territorial del Municipio de Corozal” (entiéndase Buenavista, Sucre) se hizo de conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 152 de 1994 que, como se anotó, no es la norma aplicable al caso bajo estudio por no regular el trámite correspondiente a la sanción del acuerdo aprobado por el Concejo; obsérvase además que entre el 7 de junio de 2001, fecha en que se aprobó el Acuerdo N°05 y el 3 de julio siguiente, fecha en que se adoptó el presupuesto municipal mediante el Decreto 031, transcurrió más del término previsto en el artículo 76 de la Ley 136 de 1994 para la sanción; por ello, se ordenará el cumplimiento de la norma citada para cuyo efecto el Alcalde municipal de Buenavista, Sucre, deberá sancionar el Acuerdo N°05 del 7 de junio de 2001 y, consecuentemente, en virtud de la entrada en vigencia del mismo, deberá revocar el Decreto 031 del 3 de julio siguiente por ser manifiestamente opuesto a la ley, conforme lo prevé el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo. La sentencia impugnada será adicionada a éste respecto. Expediente N° ACU-1318 9

Actor: Emiro Arrieta Cerro Acción de Cumplimiento En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA: ADICIÓNASE la sentencia impugnada, en el sentido de ordenar al Alcalde municipal de Buenavista, Sucre, revocar el Decreto N° 031 del 3 de julio de 2001

”Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo Municipal de Buenavista (Sucre) para el periodo 2001-2003, y se dictan otras disposiciones”. CONFÍRMASE en todo lo demás.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

MARIO ALARIO MÉNDEZ DARIO QUIÑONES PINILLA Presidente (ausente con excusa)

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ ROBERTO MEDINA LÓPEZ