CE-70001-23-31-000-2002-00302-01(2733-08)-2010

CONCEJO MUNICIPAL - Atribuciones / ALCALDE MUNICIPAL - Competencia para suprimir cargos previamente facultado por el Concejo Municipal El numeral 4 del artículo 315 de la Constitución Política establece, entre otras, como atribución del Alcalde Municipal la de suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos. A su vez, el numeral 6 del artículo 313 ídem, al determinar la competencia de los Concejos Municipales, dispuso: “(…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 315 NUMERAL 4; CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 313 NUMERAL 6 SUPRESION DE CARGO - Reforma a las plantas de personal / ESTUDIO TECNICO - Supresión de cargo. Carga de la prueba / ESTUDIO TECNICONo desvirtuada. Existencia No puede interpretarse, como lo hizo el Tribunal, que el ejercicio de la facultad que recae en cabeza del Concejo Municipal y que puede ser concedida extraordinariamente al Alcalde, para determinar la estructura de la administración municipal y suprimir o fusionar entidades, respectivamente, elimina la obligación de aplicación de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, pues nada justifica que la reestructuración de una entidad o la supresión de la misma, esté inspirada en razones diferentes al interés general y sin soportes de viabilidad del

proceso de supresión a efectuarse. En relación con que el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 no puede ser desconocido por un trámite de facultades extraordinarias atinente a un procedimiento previo, pues dicho proceso no excluye el cumplimiento de lo dispuesto en la normatividad. La Sala ha de precisar que a quien le corresponde la carga de la prueba es a la parte actora si pretende demostrar vicios de nulidad en la expedición del acto, bien sea la inexistencia del estudio técnico o motivos ocultos en el mismo, pues el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al caso por remisión expresa del artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, dice que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen y en ello se equivoca la parte recurrente al afirmar que la entidad debió allegar las pruebas tendientes a demostrar la existencia del estudio técnico en mención, por que se insiste, ello es de incumbencia de la parte actora.

FUENTE FORMAL: LEY 443 DE 1998 - ARTICULO 41

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil diez (2010).

Radicación número: 70001-23-31-000-2002-00302-01(2733-08)

Actor: LUIS CARLOS CONTRERAS PEREZ Demandado: MUNICIPIO DE COROZAL - SUCRE Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la

sentencia de 22 de mayo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por Luis Carlos Contreras Pérez contra el Municipio de Corozal, Sucre. LA DEMANDA LUIS CARLOS CONTRERAS PÉREZ, mediante apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Sucre declarar la nulidad del siguiente acto administrativo: - Decreto No. 120 de 19 de noviembre de 2001, en virtud del cual el Alcalde del Municipio de Corozal, Sucre, suprimió la estructura administrativa de la Plaza de Mercado la Macarena, de dicho municipio. Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho solicitó: - Reincorporarlo al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior categoría. - Reconocerle los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones, cesantías, aumentos de salarios y demás emolumentos dejados de percibir, junto con los que hayan podido causarse desde la fecha en que fue desvinculado del servicio hasta cuando se haga efectiva su reincorporación. - Declarar para todos los efectos prestacionales que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio. - Disponer que las sumas que resulten a su favor sean canceladas aplicándoles el reajuste monetario correspondiente de conformidad con el IPC. - Dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. Como fundamento de las pretensiones, expuso los siguientes hechos:

El 31 de julio de 1992 mediante Resolución No. 00116, tomó posesión en propiedad del cargo de Auxiliar de Matadero. El 7 de febrero de 1996 por Decreto No. 065 fue vinculado a la Plaza de Mercado La Macarena en el cargo de Auxiliar de Planta y Vigilancia. Se encontraba inscrito en carrera administrativa por la Comisión Seccional de Servicio Civil de Sucre. De conformidad con el Decreto Extraordinario No. 120 de 2001 que suprimió la Plaza de Mercado La Macarena de Corozal, Sucre, en el cargo ocupado por el demandante fue nombrada una persona en provisionalidad. Laboró en la entidad desde el 31 de julio de 1992, hasta el 21 de noviembre de 2001. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN De la Constitución Política los artículos 1, 2, 13, 25, 48, 51, 53 y 125. Del Código Contencioso Administrativo el artículo 2. De la Ley 100 de 1993 los artículos 1 y 3. La Ley 60 de 1993. De la Ley 50 de 1990 el artículo 1. La Ley 443 de 1998. Afirmó que su derecho de carrera administrativa que genera estabilidad fue vulnerado por la administración municipal al nombrar en su reemplazo a un empleado eventual o por orden de prestación de servicios. Aduce que la liquidación de la Plaza de Mercado La Macarena, fue un montaje de la administración para desvincular al actor de la entidad. LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA El Municipio de Corozal, Sucre, contestó la acción, oponiéndose a los hechos y pretensiones de la misma y propuso la excepción de inepta demanda. (Fls. 39 y

40). Sostuvo que la Plaza de Mercado La Macarena, según los estudios técnicos, se encontraba en quiebra y por eso su liquidación se hacía inminente, que como consecuencia de su liquidación se creó una Unidad Administrativa que no asumió el pasivo de la empresa liquidada, porque éste fue adoptado por el municipio. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Sucre declaró no probada la excepción propuesta por la entidad demandada y negó las pretensiones de la demanda. (Fls. 80 a 90): Manifestó que los Concejos Municipales y los Alcaldes se encuentran facultados constitucionalmente para fijar la estructura de la administración municipal y para crear y suprimir empleos y dependencias, respectivamente. Dijo que en el presente caso no se dio la supresión de empleos de que trata el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, sino la creación de una nueva estructura de la administración municipal, que conllevó a la supresión de una persona jurídica descentralizada por servicios del orden municipal. Finalmente, sostuvo que como la competencia ejercida por el Alcalde del Municipio de Corozal se amparó en lo establecido en el numeral 4 del artículo 315 de la Constitución Política, su actuación no requiere un estudio técnico previo; sin embargo, la administración motivó el acto en razones del servicio público y se refirió a un estudio técnico, sobre el cual la parte actora no probó la infracción alegada. EL RECURSO DE APELACION La parte actora interpuso recurso de apelación contra el proveído anterior bajo los siguientes argumentos. (Fls. 91 a 96): Expresó que el estudio técnico que debía ser adelantado por la entidad no existió,

pues no fue aportado ni allegado durante el proceso y por ello nunca pudo ser controvertido por la parte actora. Manifestó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 debe existir un estudio técnico que justifique la reforma a las plantas de personal, pero que la entidad trasgredió lo dispuesto en la norma en mención al no haber aportado dicho estudio, como le correspondía, a pesar de haber sido solicitado. Dijo que hubo falsa motivación en la expedición del acto acusado por cuanto la supresión de los cargos de la Plaza de Mercado de Corozal, debe estar fundamentada en necesidades del servicio público y un estudio técnico previo que exprese las circunstancias de orden fáctico y jurídico que llevan a tomar tal determinación. Además, sostuvo que el 31 de marzo de 2002 se suscribió un contrato de prestación de servicios entre la Unidad Administrativa Especial Plaza de Mercado la Macarena y la empresa SERVICOR para efectuar las mismas funciones que realizaba el actor. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema Jurídico El problema jurídico por resolver, consiste en establecer si se encuentra ajustado a derecho el Decreto Extraordinario No. 120 de 19 de noviembre de 2001, en virtud del cual el Alcalde del Municipio de Corozal, Sucre, suprime la Empresa de Servicios Administrativos Plaza de Mercado la Macarena, al interior de la estructura municipal. La Sala abordará el tema sometido a consideración, de conformidad con los argumentos del recurso de apelación, observando el proceso liquidatorio de la Plaza de Mercado la Macarena del Municipio de Corozal y la existencia del estudio

técnico. Para lo anterior, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: El 31 de julio de 1992 el demandante tomó posesión en propiedad del cargo de Auxiliar del Matadero. (Fl. 9). De la misma manera, el 9 de febrero de 1996 tomó posesión en provisionalidad, como Auxiliar de Planta y Vigilancia de la Plaza de Mercado la Macarena del Municipio de Corozal, Sucre, para el cual fue designado mediante Decreto No. 065 de 7 de febrero del mismo año. (Fl. 10). El 18 de marzo de 1996 tomó posesión nuevamente, como Auxiliar de Planta y Vigilancia del Matadero, adscrito a la Plaza de Mercado la Macarena, para el cual fue reubicado mediante Decreto No. 098 de 12 de marzo del mismo año. (Fl. 11). A folio 12 del expediente obra certificación expedida por el Secretario de la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento de Sucre, sobre la inscripción en carrera administrativa del actor como Auxiliar de Planta y Vigilancia de la Plaza de Mercado la Macarena de Corozal, Sucre. Mediante Decreto Extraordinario No. 120 de 19 de noviembre de 2001, el Alcalde del Municipio de Corozal, Sucre, suprime la Empresa de Servicios Administrativos Plaza de Mercado la Macarena de dicho municipio. A Fls. 15 y 16 obra copia del contrato de prestación de servicios de aseo, vigilancia y recaudo, suscrito entre el señor Pablo Gómez Ortega y la empresa Aservicor. Liquidación de la Plaza de Mercado la Macarena El numeral 4 del artículo 315 de la Constitución Política establece, entre otras,

como atribución del Alcalde Municipal la de suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos. A su vez, el numeral 6 del artículo 313 ídem, al determinar la competencia de los Concejos Municipales, dispuso: “ (…)

6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” Previamente a lo expuesto, el numeral 3 de la misma normatividad, facultó al concejo para autorizar al alcalde la celebración de contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo.

Así las cosas, el Alcalde del Municipio de Corozal, debió estar facultado previamente por el Concejo Municipal para expedir el Decreto Extraordinario No. 120 de 19 de noviembre de 2001, en virtud del cual suprimió la empresa de Servicios Administrativos Plaza de Mercado la Macarena del municipio de Corozal al interior de la estructura municipal y cuya legalidad se debate en el presente proceso. Sin embargo, en cumplimiento a lo anterior, observa la Sala que mediante Acuerdo No. 014 de 12 de junio de 2001, el Concejo Municipal confirió facultades al Alcalde para adoptar la nueva estructura administrativa del municipio de Corozal y con fundamento en ello, procedió a expedir el Decreto Extraordinario No. 0120 de 2001, ya mencionado. Ahora bien, el a quo afirmó que en el presente evento el Alcalde del municipio de

Corozal ejerció las facultad dada por el Concejo para suprimir la Empresa de Servicios Administrativos Plaza de Mercado la Macarena, y en dicho caso, no se requiere el estudio técnico a que hace referencia la Ley 443 de 1998. Pero dicha afirmación no la comparte la Sala, pues no es admisible que un proceso de reestructuración o supresión de una entidad quede sometida al arbitrio o vaivén de los Corporados, sino que debe fundamentarse en necesidades objetivas, de interés general y soportarse en un estudio técnico que garantice y considere viable la supresión de la entidad. En relación con la necesidad de los estudios técnicos, el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, dispuso: “Artículo 41º.- Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidos sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, y las plantas de personal de

empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto. Parágrafo. En el orden territorial, los estudios de justificación de reformas a las plantas de personal serán remitidas para su conocimiento a las Comisiones Departamentales del Servicio Civil y a las Comisiones Seccionales de Contralorías, según el caso.” (…) El subrayado es de la Sala. Si bien es cierto, la norma transcrita hace relación a las reformas realizadas a las plantas de personal y no literalmente a las supresiones efectuadas en su totalidad a las mismas, también lo es que, no se puede dar una interpretación cegada a la norma, pues aunque no se refiera explícitamente a la supresión de la entidad, se entiende que cuando ésta se suprime, necesariamente se eliminan los cargos pertenecientes a su planta de personal, y a dicho procedimiento, debe estar sujeta indiscutiblemente la entidad por que no es válido que se supriman entes sin existir necesidades del servicio o razones de modernización de la Administración y el estudio técnico respectivo. Quiere decir lo anterior que no puede interpretarse, como lo hizo el Tribunal, que

el ejercicio de la facultad que recae en cabeza del Concejo Municipal y que puede ser concedida extraordinariamente al Alcalde, para determinar la estructura de la administración municipal y suprimir o fusionar entidades, respectivamente, elimina la obligación de aplicación de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, pues nada justifica que la reestructuración de una entidad o la supresión de la misma, esté inspirada en razones diferentes al interés general y sin soportes de viabilidad del proceso de supresión a efectuarse. Es claro que de un lado existe la concesión de facultades pro tempore dadas por el Concejo Municipal al Alcalde, y de otro, la exigencia que sobre el estudio técnico hace la Ley 443 de 1998 para efectuar reformas a las plantas de personal de las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional y territorial, pero también lo es que, no son excluyentes entre sí. Concluido lo expuesto, en relación con que el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 no puede ser desconocido por un trámite de facultades extraordinarias atinente a un procedimiento previo, pues dicho proceso no excluye el cumplimiento de lo dispuesto en la normatividad, pasa la Sala a abordar el siguiente cargo. Inexistencia del estudio técnico Afirma la parte actora que el Municipio de Corozal no realizó, previamente a proceder a la supresión de la Plaza de Mercado la Macarena, el correspondiente estudio técnico por que no fue allegado por la entidad dentro del trámite del presente proceso. Sin embargo, frente al anterior punto, la Sala ha de precisar que a quien le corresponde la carga de la prueba es a la parte actora si pretende demostrar

vicios de nulidad en la expedición del acto, bien sea la inexistencia del estudio técnico o motivos ocultos en el mismo, pues el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al caso por remisión expresa del artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, dice que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen y en ello se equivoca la parte recurrente al afirmar que la entidad debió allegar las pruebas tendientes a demostrar la existencia del estudio técnico en mención, por que se insiste, ello es de incumbencia de la parte actora. Así las cosas, se hacía necesario que el actor arrimara al plenario las pruebas conducentes a soportar sus argumentos y más aún que ello, es indispensable que hubiese sido un punto de debate desde el inicio procesal, pues se hace necesario garantizar los derechos de defensa y contradicción del municipio acusado; sin embargo, claramente observa la Sala que, poco o nada hizo la parte demandante para demostrar la inexistencia del estudio técnico efectuado previamente a la expedición del Decreto Extraordinario No. 120 de 2001, y que ahora alega, pues contrario a lo afirmado por el Tribunal, el concepto de violación del escrito de demanda no hace referencia al estudio técnico realizado por el ente acusado, dicho cargo sólo vino a ser expuesto con los argumentos del recurso de apelación, afirmando la inexistencia del mismo porque la parte demandada no allegó la copia correspondiente. Por ello, la Sala se releva de efectuar el estudio correspondiente al cargo, pues como ya se expuso, se deben garantizar los derechos procesales del ente

demandado, máxime si se observa que la parte motiva del Decreto Extraordinario No. 120 de 2001 que suprimió la Empresa de Servicios Administrativos, Plaza de Mercado la Macarena, hizo referencia a un estudio técnico efectuado previamente por un grupo de profesionales interdisciplinarios coordinados por la Secretaría General y Administrativa del municipio. Finalmente, en relación con el contrato de prestación de servicios celebrado entre la Unidad Administrativa Especial Plaza de Mercado La Macarena y la empresa ASERVICOR, para según el demandante, cumplir las mismas funciones que él ejercía, se observa limitadamente del poco acervo probatorio, que como consecuencia de la supresión de la Plaza de Mercado de la estructura municipal, se contrataron empresas privadas para continuar prestando los servicios de Aseo, Vigilancia y Recaudo, sin embargo, no hay documento alguno que permita establecer cuáles eran las funciones específicas desempeñadas por el actor y si éstas mismas pasó a desempeñarlas la empresa ASERVICOR según el contrato obrante a Fls. 15 y 16 del expediente, por tanto, el cargo no está llamado a prosperar. En conclusión, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de que goza el acto impugnado, la Sala deberá confirmar la sentencia del a quo que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia de 22 de mayo de 2008 proferida por el Tribunal

Administrativo de Sucre, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por Luis Carlos Contreras Pérez contra el Municipio de Corozal, Sucre, pero por las razones expuestas. Cópiese, Notifíquese Devuélvase al Tribunal de Origen, Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA