CE-70001-23-31-000-2006-01016-01(AC)-2006

ACCION DE TUTELA - Protección a la población desplazada. Esta se encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta, por lo que las instituciones públicas encargadas de su atención deben ser acuciosas en encarar las soluciones pertinentes El juez de tutela es el garante de la accesibilidad de la población desplazada a los programas de asistencia económica que desarrollan las distintas entidades del Estado para tal fin, la cual se ve limitada por la escasa información con que cuentan los desplazados. En este sentido, el a quo ordenó a Acción Social, como entidad coordinadora de la atención a la población desplazada en el marco del Sistema de Atención Integral, cumplir plenamente las obligaciones que la Ley 387 de 1997 y demás normas aplicables le imponen; esto es, evaluar el núcleo familiar de los accionantes para identificar sus capacidades con el objeto de facilitar la creación de oportunidades de estabilización que respondan a las condiciones reales de cada desplazado y a la determinación de opciones laborales plausibles; instruir en forma clara y completa sobre las ayudas humanitarias a que tienen derecho y coordinar la concesión de las que no se hayan recibido; y asesorarlos acerca de los requisitos que deben cumplir para su postulación como aspirantes a las medidas de estabilización socioeconómicas. Siendo ello así, se desestimarán los argumentos esgrimidos por Acción Social al impugnar la decisión del Tribunal pues, como se indicó, la orden emitida por este, como juez de tutela, no compromete a la agencia presidencial en el otorgamiento de subsidios o ayudas de tipo económico o laboral

en favor de los accionantes sino que enfatiza en el cumplimiento de su labor de coordinación, con base en que, como entidad coordinadora del Sistema Integral de Atención a los Desplazados, debe prestarles la asesoría necesaria tendiente a la satisfacción de sus propósitos y requerimientos. Acción Social no puede pretender que los desplazados conozcan a qué entidades deben acudir y menos aún los trámites tendientes a la obtención de ayudas. Esta función le ha sido encomendada a esa agencia gubernamental y es la atribución que el juez de tutela le conminó a cumplir. La población que ha sido desplazada requiere de un mayor grado de colaboración por parte de las entidades del Estado, que deben cumplir el cometido encomendado a ellas por la ley desarrollando en forma directa iniciativas tendientes a resolver las carencias de los migrantes internos forzados; en otras palabras, su desempeño no debe limitarse, como se insinúa en la impugnación, a esperar que los desplazados reúnan y presenten los requisitos exigidos por la ley para ser tenidos como tales. Debe tenerse en cuenta que debido al desalojo violento de que fueron objeto, aspecto que no cuestionó el ente accionado, a pesar de que los demandantes no señalaron el lugar del cual fueron desplazados, se encuentran en “circunstancia de debilidad manifiesta” (Constitución Política, artículo 13, inciso final), por lo que las instituciones públicas encargadas de su atención deben ser especialmente acuciosas en encarar las soluciones pertinentes. En tal sentido, tanto Acción Social como la Fundación Santo Tomás Moro deben proveer lo necesario para la salvaguarda de los derechos constitucionales fundamentales de los actores.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil seis (2006).- Radicación número: 70001-23-31-000-2006-01016-01(AC)

Actor: EDELFINA GARAY DIAZ Y OTROS

Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA

COOPERACIÓN INTERNACIONAL ACCION DE TUTELA.- Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de 3 de octubre de 2006, proferida por Tribunal Administrativo de Sucre, en cuanto accedió al amparo solicitado por Edelfina Garay Díaz, Liliana Patricia Urzola, Concepción Menco Romero, María del Rosario Gil Lidueña, Ana Dolores Orozco Díaz, Eduardo Verbel Beltrán, Luz Dari Vergara Uparela, Elías Manuel García, Donaldo Beltrán Álvarez, Edellis Chávez Villalba, Damaris Monterroza Guevara, Luz Elena Causado Villegas, Pabla Ozuna Arias, Pedro Álvarez Fonseca, Nayelis Navarro Baldovino, Edilsa Causado Fuentes, Itala González García, Rosa Mercado Nisperuza, Giovanni Feria Pérez, Fredys Durán Montes, Ana Isabel Romero Salgado, Carolina Martínez Julio, Claudia Chávez Paternina, Francisco Paternina Chávez, Vicky Paternina Chávez, Julio Peralta Herazo, Alfonsina Tovio Ortega, Diana Greys Castillo León, María Villalba Ortega,

Remberto Flórez Feria, Marelys Cárdenas Peña, Vilma Noguera de Silgado, Amada Cárdenas Peña, Gonzalo Quezada Lizardo, Meira Cárdenas Peña, Lucy Cárdenas Peña, Mayerlis Pianeta Chávez, Lercy Cristina Cárdenas Peña, Osiris Leonor Pito Brito, Francisco Tapia Rivero, Fernando Morales Guevara, Bernal Flórez Feria, Mercy García Baño, Ana Julia Feria Carpio, Luis Feris Carpio, Mileidis Esalas Rivera, Osmil Tapia Díaz, Hernán Ballestas Berrio, Elen Varela Arriola, Gloria Velásquez Ortega, Hernando Cortés Canole, Argenida Meza Acosta, Manuel Domínguez Rodríguez, Cecilia Salas Montes, María Medina Tapia, Daniela Piña Ramos, Adelina Salcedo Tovar, Judith Torres Montes, Diana Patricia Chávez, Carmen García Tovar, Sandi Evangelista Bacilio, Nedys Berrio Jiménez, Luz Benavides Rodríguez, Omaira Navarro Medina, Génesis Estrada Rosario, María Teresa Estrada Ramírez, Rosa Hernández Torres, Alba Medina Montes, Salomón Tovar Barreto, Faustino Torres Montes, Fátima Figueroa Mercado, Dormelina Rivera Trujillo, Nelson Torres Hernández, Irene Montes Wilchez, Madis Torres de Velásquez, Eloina Caldera Gil, José Torres Hernández, Adelaida Medina Tapia, Mirta Mesa Ríos, Dionisia Núñez de Arias, Humberto Acosta Medina, Iris Arias Núñez, Aracelys Medina Tapia, María Jerónima Alvis, Omaira Altamiranda, Olinda Montes de Bohórquez, Nilet Cuello Torres, Arelys Anaya

Álvarez, Augusto Torres Gualdrón, Ludys Tuirán Teherán, Ana Isela Salcedo Támara, en la acción de tutela interpuesta contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y la Fundación Santo Tomás Moro. EL ESCRITO DE TUTELA Los actores, actuando en nombre propio, interpusieron acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y la Fundación Santo Tomás Moro, por vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales a la vida, a la salud, al trabajo y a la igualdad (Fls. 1 a 12). Como consecuencia de la protección de sus derechos solicitaron ordenar, dentro de un término prudencial y perentorio, la vinculación al programa de acceso al apoyo económico, el acceso a la consolidación y estabilización socioeconómica con la vinculación al campo laboral, previo tratamiento psicosocial, capacitación y acompañamiento; compulsar copias para que se investigue a Neida Guerra por el mal trato que recibieron de ella; oficiar a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo para que hagan el seguimiento respectivo. Como fundamento de su petición narraron los siguientes hechos: Fueron desplazados de su lugar de origen a causa del conflicto armado interno; por la vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales se encuentran en estado de indefensión económica lo que los ha conducido a la degradación social, limitando su desarrollo personal y familiar. Mediante derecho de petición le solicitaron a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional apoyo económico con el fin de vincularse laboralmente, de acuerdo con lo previsto por el Decreto 2569 de 2000,

artículo 25, que se refiere a la estabilización socioeconómica, y por la sentencia T025 de 2004, que se refiere a la aplicación preferente de la norma sustancial tratándose de los desplazados. Se estaban dedicando a la venta de mercancías y a la conformación de pequeños restaurantes, microempresas y tiendas, lo que les proporcionaba pequeños ingresos para mitigar sus necesidades básicas. Sin embargo, por la falta de apoyo económico, estas actividades han cesado y sus familias están padeciendo necesidades pues no cuentan con los standares mínimos de salud, trabajo, recreación y vivienda, entre otros. La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional les contestó que su petición fue remitida al Coordinador del Plan de Ayuda Económica, Convenio Acción Social CHF, para que los apoyara en las actividades productivas que venían desarrollando, “pero como posibilidad”, desconociendo que su vinculación laboral es un derecho fundamental como desplazados y una obligación del Estado, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en las sentencias T-602 de 2003 y T-025 de 2004. Transcurridos 60 días después de haber presentado su solicitud se acercaron a la Fundación Santo Tomás Moro, donde se encontraba radicada; allí los atendió Neida Guerra de manera “grotesca, repugnante y rechazante”, a quien censuran por su falta de idoneidad para tratar a las personas desplazadas, la que contraría la consecución de una convivencia pacífica. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Sucre, en sentencia de 3 de octubre de 2006,

accedió al amparo solicitado, por las siguientes razones (Fls. 115 a 130): De acuerdo con las pruebas arrimadas, los actores son desplazados por la violencia y, en tal calidad, tienen derecho a gozar de los programas de consolidación y estabilización socioeconómica estatuidos en la Ley 387 de 1997, artículos 17 y 32, una vez surtidos los trámites estipulados ante las autoridades competentes. Para este fin fue creada la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, la cual funge como coordinadora entre las entidades que conforman el Sistema de Atención Integral al Desplazado. De modo que las personas que se encuentren en situación de desplazamiento pueden acudir ante la Acción Social para obtener información sobre las entidades ejecutoras de los programas y ser remitidas a ellas, o bien pueden acudir directamente a estas. En el expediente obran tres derechos de petición de 10 de julio, 8 de agosto y 26 de agosto de 2006, elevados ante la Acción Social. Esta agencia presidencial los remitió a la Fundación Santo Tomás Moro para que estudiara la posibilidad de apoyar a los petentes en el Programa de Asistencia Económica. Al contestar el escrito de tutela, el representante legal de la fundación accionada indicó que el mecanismo para acceder al sub-programa de atención económica exige que previamente se haya estado en el programa de ayuda humanitaria y sólo excepcionalmente se accede directamente por remisión de Acción Social. En todos los casos debe agotarse el trámite consistente en visitas y evaluaciones al aspirante para determinar si reúne los requisitos para ser seleccionado. Asimismo,

aportó documentos en los que consta que cinco de los actores ya recibieron ayuda humanitaria y económica de su parte. En cuanto a la insuficiencia presupuestal para atender a la población desplazada, la Corte Constitucional ha creado lo que podría denominarse dos grados de derechos; los derechos mínimos, que deben ser satisfechos en cualquier circunstancia, y los derechos respecto de los cuales el Estado cuenta con un compás de espera y con la facultad para reglamentar el acceso a ellos. Con base en lo anterior ordenó satisfacer las necesidades de aquellos núcleos familiares de accionantes a quienes no se les evaluaron las condiciones particulares que faciliten la creación de oportunidades de estabilización, que respondan a sus condiciones reales, y la determinación de opciones laborales plausibles. No ordenó entregar las ayudas del Programa de Asistencia Económica que no son consideradas derechos mínimos, dado que no se sabe con certeza si los actores agotaron el trámite previsto para su otorgamiento o si, estando en turno de espera, se inobservó el orden cronológico. No obstante, ordenó a Acción Social brindar a los actores una asesoría clara y completa sobre los requisitos que deben reunir para su postulación como aspirantes a los beneficios de estabilización socioeconómica e informarlos sobre las ayudas humanitarias de las que no sean o hayan sido beneficiarios y coordinar con las instituciones ejecutoras la prestación de los derechos mínimos, las cuales deberán, dentro del ámbito de sus competencias, abstenerse de incurrir en dilaciones injustificadas, conforme al artículo 15 de la Ley 387 de 1997.

A la Fundación Tomás Moro le ordenó que, una vez cumplidos los requisitos, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y técnica con la que se cuente, tramite lo pertinente para que los accionantes puedan acceder a los auxilios y autosostenerse digna y debidamente. LA IMPUGNACION La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, al sustentar la impugnación expresó (Fl. 135 a 145): La agencia no tiene el carácter de ente ejecutor de los programas de atención a la población desplazada pues su labor es ser coordinadora de las entidades ejecutoras. Las facultades de esta agencia están limitadas a la ayuda humanitaria de emergencia, el manejo del registro de la población desplazada y la coordinación del Sistema de Atención a la Población Desplazada. El a quo desconoce los esfuerzos constantes que realiza la agencia en la coordinación de todas las entidades del sistema y sus competencias, máxime cuando no se demostró la vulneración de los derechos invocados. La ayuda humanitaria que le corresponde dar a la agencia es temporal y cubre alimentación, salud, atención psicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública, los cuales, de conformidad con lo manifestado por la Unidad Territorial de Sucre, fueron otorgados a la mayoría de los accionantes. De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente los accionantes fueron informados en distintas ocasiones sobre la estabilización socio económica, sus modalidades y los programas que les permiten lograr tal objetivo. El acceso a los programas de estabilización socio económica es estudiado de

forma individual y uno de los requisitos para acceder a estos es acreditar que se recibió la atención humanitaria de emergencia, la cual no han completado algunos de los actores. La orden del juez que sustituya o excuse el cumplimiento de las cargas mínimas vulnera el derecho a la igualdad de la población desplazada que ha demostrado ante las autoridades el cumplimiento de los requisitos para acceder a los beneficios. La población desplazada puede acudir a las entidades competentes para acceder a líneas de microcréditos y así iniciar el montaje de sus propios negocios. Los actores manifestaron su interés en las ofertas de las entidades que conforman el sistema para lograr su consolidación económica y en este sentido es indispensable que se acerquen a las diversas entidades comprometidas con el tema o a la Unidad de Atención Integral a la Población Desplazada ubicada en Sincelejo para que se les oriente sobre los distintos programas, a fin de que puedan iniciar sus negocios ya sea con recursos propios o con créditos que soliciten ante entidades financieras como Finagro y el Banco Agrario. Acción Social no tiene el deber legal ni reglamentario de entregar dinero para el montaje de proyectos productivos porque la ejecución de estos programas está a cargo de las entidades financieras de que trata la Ley 387 de 1997, artículo 19, y de aquellas que se comprometieron con la población desplazada en la entrega de microcréditos y demás. CONSIDERACIONES El problema jurídico Consiste en decidir si por vía de tutela procede la inclusión de los actores en el Programa de Asistencia Económica para Desplazados.

Análisis de la Sala Para la Sala la inclusión, por vía de tutela, en los programas de asistencia económica para los desplazados no resulta viable por cuanto los solicitantes deben ceñirse a los procedimientos establecidos por las normas que regulan la consolidación y estabilización socioeconómica de la población desplazada. De acuerdo con la situación particular de los desplazados y los proyectos que deseen desarrollar, estos deben acudir a la entidad pertinente y solicitar la ayuda correspondiente para lo cual se deben surtir ciertos trámites que le compete cumplir a la administración. Sin embargo, el juez de tutela, como en este caso, es el garante de la accesibilidad de la población desplazada a los programas de asistencia económica que desarrollan las distintas entidades del Estado para tal fin, la cual se ve limitada por la escasa información con que cuentan los desplazados. En este sentido, el a quo ordenó a Acción Social, como entidad coordinadora de la atención a la población desplazada en el marco del Sistema de Atención Integral, cumplir plenamente las obligaciones que la Ley 387 de 1997 y demás normas aplicables le imponen; esto es, evaluar el núcleo familiar de los accionantes para identificar sus capacidades con el objeto de facilitar la creación de oportunidades de estabilización que respondan a las condiciones reales de cada desplazado y a la determinación de opciones laborales plausibles; instruir en forma clara y completa sobre las ayudas humanitarias a que tienen derecho y coordinar la concesión de las que no se hayan recibido; y asesorarlos acerca de los requisitos que deben cumplir

para su postulación como aspirantes a las medidas de estabilización socioeconómicas. Siendo ello así, se desestimarán los argumentos esgrimidos por Acción Social al impugnar la decisión del Tribunal pues, como se indicó, la orden emitida por este, como juez de tutela, no compromete a la agencia presidencial en el otorgamiento de subsidios o ayudas de tipo económico o laboral en favor de los accionantes sino que enfatiza en el cumplimiento de su labor de coordinación, con base en que, como entidad coordinadora del Sistema Integral de Atención a los Desplazados, debe prestarles la asesoría necesaria tendiente a la satisfacción de sus propósitos y requerimientos. Acción Social no puede pretender que los desplazados conozcan a qué entidades deben acudir y menos aún los trámites tendientes a la obtención de ayudas. Esta función le ha sido encomendada a esa agencia gubernamental y es la atribución que el juez de tutela le conminó a cumplir. La población que ha sido desplazada requiere de un mayor grado de colaboración por parte de las entidades del Estado, que deben cumplir el cometido encomendado a ellas por la ley desarrollando en forma directa iniciativas tendientes a resolver las carencias de los migrantes internos forzados; en otras palabras, su desempeño no debe limitarse, como se insinúa en la impugnación, a esperar que los desplazados reúnan y presenten los requisitos exigidos por la ley para ser tenidos como tales. Debe tenerse en cuenta que debido al desalojo violento de que fueron objeto, aspecto que no cuestionó el ente accionado, a pesar de que los demandantes no señalaron el lugar del cual fueron desplazados, se encuentran en “circunstancia de

debilidad manifiesta” (Constitución Política, artículo 13, inciso final), por lo que las instituciones públicas encargadas de su atención deben ser especialmente acuciosas en encarar las soluciones pertinentes. En tal sentido, tanto Acción Social como la Fundación Santo Tomás Moro deben proveer lo necesario para la salvaguarda de los derechos constitucionales fundamentales de los actores. Por las razones expresadas se confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia de 3 de octubre de 2006, proferida por Tribunal Administrativo de Sucre, que accedió al amparo solicitado por Edelfina Garay Díaz, Liliana Patricia Urzola, Concepción Menco Romero, María del Rosario Gil Lidueña, Ana Dolores Orozco Díaz, Eduardo Verbel Beltrán, Luz Dari Vergara Uparela, Elías Manuel García, Donaldo Beltrán Álvarez, Edellis Chávez Villalba, Damaris Monterroza Guevara, Luz Elena Causado Villegas, Pabla Ozuna Arias, Pedro Álvarez Fonseca, Nayelis Navarro Baldovino, Edilsa Causado Fuentes, Itala González García, Rosa Mercado Nisperuza, Giovanni Feria Pérez, Fredys Durán Montes, Ana Isabel Romero Salgado, Carolina Martínez Julio, Claudia Chávez Paternina, Francisco Paternina Chávez, Vicky Paternina Chávez, Julio Peralta Herazo, Alfonsina Tovio Ortega, Diana Greys Castillo León, María Villalba Ortega,

Remberto Flórez Feria, Marelys Cárdenas Peña, Vilma Noguera de Silgado, Amada Cárdenas Peña, Gonzalo Quezada Lizardo, Meira Cárdenas Peña, Lucy Cárdenas Peña, Mayerlis Pianeta Chávez, Lercy Cristina Cárdenas Peña, Osiris Leonor Pito Brito, Francisco Tapia Rivero, Fernando Morales Guevara, Bernal Flórez Feria, Mercy García Baño, Ana Julia Feria Carpio, Luis Feris Carpio, Mileidis Esalas Rivera, Osmil Tapia Díaz, Hernán Ballestas Berrio, Elen Varela Arriola, Gloria Velásquez Ortega, Hernando Cortés Canole, Argenida Meza Acosta, Manuel Domínguez Rodríguez, Cecilia Salas Montes, María Medina Tapia, Daniela Piña Ramos, Adelina Salcedo Tovar, Judith Torres Montes, Diana Patricia Chávez, Carmen García Tovar, Sandi Evangelista Bacilio, Nedys Berrio Jiménez, Luz Benavides Rodríguez, Omaira Navarro Medina, Génesis Estrada Rosario, María Teresa Estrada Ramírez, Rosa Hernández Torres, Alba Medina Montes, Salomón Tovar Barreto, Faustino Torres Montes, Fátima Figueroa Mercado, Dormelina Rivera Trujillo, Nelson Torres Hernández, Irene Montes Wilchez, Madis Torres de Velásquez, Eloina Caldera Gil, José Torres Hernández, Adelaida Medina Tapia, Mirta Mesa Ríos, Dionisia Núñez de Arias, Humberto Acosta Medina, Iris Arias Núñez, Aracelys Medina Tapia, María Jerónima Alvis, Omaira Altamiranda, Olinda Montes de Bohórquez, Nilet Cuello Torres, Arelys Anaya

Álvarez, Augusto Torres Gualdrón, Ludys Tuirán Teherán, Ana Isela Salcedo Támara, en la acción de tutela promovida contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y la Fundación Santo Tomás Moro. Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

JESUS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria