CE-70001-23-31-000-2007-00092-01(AC)-2007

LEGITMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA - Para ejercer la acción de tutela la tiene la persona a quien le fueron vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales / ACCION DE TUTELA - Falta de legitimación en la causa por activa / AGENTE OFICIOSO - Condiciones que debe cumplir para interponer la acción de tutela La legitimidad para ejercer la acción de tutela la tiene la persona a quien le fueron vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales por parte de las autoridades, tal como se desprende del artículo 86 de la Constitución Política y del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. De conformidad con esta disposición, sólo el titular del derecho fundamental se encuentra habilitado para solicitar su protección a través de la acción de tutela. No obstante, puede hacerlo: i) de manera directa; ii) por medio de representantes legales, en caso de que se trate de menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas; iii) a través de apoderado judicial debidamente facultado; y, iv) por intermedio de agente oficioso. Cuando la solicitud de amparo se presenta de manera directa por el titular del derecho, debe suscribirla y presentarla personalmente; si lo hace su representante legal, éste tiene que allegar al expediente la prueba que demuestre que ostenta tal calidad; en caso de que se interponga a través de apoderado judicial, es totalmente necesario que se aporte al proceso el poder especial debidamente conferido para promover la acción, o poder general que lo faculte para el efecto. En cuanto a la última posibilidad para interponer la acción de tutela, esto es, por medio de agente oficioso, la norma antes referida ha establecido unas condiciones

especiales, como son: i) que el agente oficioso manifieste de manera expresa en la demanda que actúa como tal; ii) que demuestre o que se pueda desprender del líbelo demandatorio que el titular del derecho vulnerado o amenazado está en imposibilidad de promover de manera directa la acción; y, iii) ratificación oportuna por parte del agenciado de las pretensiones de la solicitud de amparo. La legitimación por activa que expresamente contempló el legislador para esta acción constitucional, tiene su razón de ser en que sólo la persona que se siente amenazada o vulnerada en sus derechos fundamentales, es quien tiene interés directo para acudir ante el juez constitucional a solicitar la protección de los mismos y para disponer de su derecho de acción, por ello, cuando los terceros promueven dicho mecanismo de amparo, únicamente pueden hacerlo invocando su calidad de representantes legales o judiciales, o agenciando los derechos de quien es verdadero titular del derecho cuya protección se pretende, sin que puedan hacerlo de manera directa, invocando derechos de otros. Se observa que el actor suscribió la petición materia de la presente acción, en condición de apoderado de los ex militares Darwin Antonio Castillo Ruíz, Ever Antonio Anaya Pérez, Cesar Antonio Herazo Pérez, Omar Enrique Ibáñez Martínez, Robinson Manuel Jaraba Romero, Eduar Antonio Vergara Carrascal y Juan Carlos Conde Bernal, con el objeto de reclamar a su favor unas acreencias laborales. Por lo tanto, el demandante no estaba ejerciendo su propio derecho de petición, sino el de sus poderdantes, quienes por su intermedio, estaban reclamando una

bonificación ante la administración, y en consecuencia, son los titulares de dicho derecho fundamental, toda vez que son los que tienen interés directo en el objeto del petitorio, y el actor sólo estaba actuando en su representación, en virtud de un poder previamente otorgado. Así entonces, el accionante no podía interponer la solicitud de amparo de manera directa y en nombre propio, toda vez que no es el titular del derecho que se invoca como vulnerado, pues la eventual vulneración o amenaza del derecho de petición, es predicable exclusivamente para sus poderdantes, y la calidad de apoderado no genera la suplantación del titular del derecho y por ello, el representante judicial no puede invocar como propios los derechos de las personas que representa. De manera que atendiendo que los titulares del derecho no promovieron en forma directa la presente acción de tutela, el accionante sólo podía incoarla en calidad de agente oficioso o apoderado de los mismos. Sin embargo, del contenido de la solicitud de amparo no puede derivarse que actúe en ninguna de esas calidades. Se concluye que el actor carece de un interés legítimo para accionar, al no encontrarse demostrada su condición de apoderado judicial de los soldados retirados, ni cumplirse los requisitos de la agencia oficiosa, de manera que en el presente caso se configura una falta de legitimación en la causa por activa, por lo que debe ser denegado el amparo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., tres (3) de septiembre de dos mil siete (2007)

Radicación numero: 70001-23-31-000-2007-00092-01(AC)

Actor: HENRY JOSE SALCEDO ESPITIA Demandado: EJERCITO NACIONAL Conoce la Sala la impugnación interpuesta por el accionante contra el fallo de 19 de julio de 2007, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Sucre denegó la tutela.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda de tutela Mediante escrito presentado el 5 de julio de 2007 en la Oficina Judicial de Sincelejo (fls. 1-2), con destino al Tribunal Administrativo de Sucre, el señor Henry José Salcedo Espitia, obrando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Ejército Nacional en procura del amparo de sus derechos fundamentales de petición, igualdad, vida, salud y trabajo que considera vulnerados por esa entidad porque no le ha respondido la solicitud que presentó el 7 de mayo de 2007, en calidad de apoderado de unos ex militares, en la que pidió el reconocimiento y pago de la “liquidación y/o bonificación” a la que tienen derecho sus poderdantes. 1.1. Situación fáctica En respaldo de la petición de amparo, el actor narró los hechos que se resumen a continuación: a) En calidad de apoderado de los señores Darwin Antonio Castillo Ruíz, Ever

Antonio Anaya Pérez, Cesar Antonio Herazo Pérez, Omar Enrique Ibáñez Martínez, Robinson Manuel Jaraba Romero, Eduar Antonio Vergara Carrascal y Juan Carlos Conde Bernal, el 7 de mayo de 2007 presentó escrito en ejercicio del derecho de petición ante el Ejército Nacional, en el que solicitó la liquidación y

pago de una bonificación a favor de sus poderdantes. b) Han pasado 60 días desde que fue presentada la petición, sin que la entidad haya dado respuesta, ni informado el motivo de la demora, desacatando el término previsto en el Código Contencioso Administrativo para contestar solicitudes, lo que constituye la violación del derecho de petición.

2. Trámite, Contestación de la demanda y Concepto del Ministerio Público.

El Tribunal Administrativo de Sucre a través de auto de 6 de julio de 2007 admitió la demanda de tutela y ordenó notificar al Ejército Nacional (fl. 11). 2.1. Ejército Nacional El Ejército Nacional intervino por intermedio del Director de Prestaciones Sociales, como sigue: Afirma que no encontraron en los registros de la entidad la petición que manifiesta el accionante que presentó. Aduce que no es procedente el pago de prestaciones sociales (cesantías) a los poderdantes del actor Darwin Antonio Castillo Ruíz, Ever Antonio Anaya Pérez, Omar Enrique Ibáñez Martínez, Robinson Manuel Jaraba Romero, Eduar Antonio Vergara Carrascal y Juan Carlos Conde Bernal, porque estuvieron vinculados a las Fuerzas Militares prestando el servicio militar obligatorio. En relación al poderdante del accionante Cesar Antonio Herazo Pérez, informó que en el año 1993 fue retirado por orden administrativa de personal, fecha en que la competencia para el reconocimiento de prestaciones sociales estaba asignada a la Secretaría General del Ministerio de Defensa. Además, teniendo en cuenta que desde la desvinculación del señor Herazo Pérez han transcurrido aproximadamente 14 años, su derecho prestacional se encontraría prescrito. (fls.

23-25) Posteriormente, el Ejército Nacional allegó otro escrito en el que amplió la información de la contestación de la tutela (fls. 30-31), así: Manifiestó que mediante Resolución No. 6563 de 25 de julio de 1994 la Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional reconoció y pagó las prestaciones sociales a que tenía derecho el señor Cesar Antonio Herazo Pérez por el retiro del servicio. 2.2. Ministerio Público La Procuradora Judicial ante el Tribunal Administrativo de Sucre acudió al proceso, para conceptuar lo siguiente: Luego de hacer algunas precisiones frente al derecho fundamental de petición y los elementos que lo configuran, concluyó que en el presente caso ese derecho se halla vulnerado, puesto que no obra en el proceso prueba que demuestre que el Ejército Nacional respondió el petitorio que presentó el actor el 7 de mayo de 2007, por lo que considera debe ser amparado. (fls. 16-20)

3. La sentencia impugnada Mediante fallo de 19 de julio de 2007, el Tribunal Administrativo de Sucre decidió denegar la tutela. Para arribar a tal decisión, expresó lo siguiente: Que revisada la demanda y sus anexos observó que el demandante como apoderado de unos soldados retirados, elevó ante el Ejército Nacional una petición en la que solicitó el reconocimiento y pago de la “liquidación y/o bonificación” a sus poderdantes, pero ante la ausencia de respuesta, acudió directamente en calidad de actor a interponer la presente acción de tutela.

Que entonces el accionante actuó en vía gubernativa como apoderado de los

titulares de los derechos fundamentales invocados, pero no presentó poder que le permitiera representarlos en la presente acción de tutela, por lo que no legitimó su actuación y por ello la solicitud de amparo deviene en improcedente. (fls. 34-38)

4. La impugnación El accionante impugnó la sentencia de primera instancia, pero no expresó los motivos de su inconformidad. (fl. 38 vto.)

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para conocer esta impugnación porque el inciso primero del numeral 1 del artículo 1 del Decreto 1382 de 20001, establece que los Tribunales Administrativos tienen competencia para resolver en primera instancia acciones de tutela dirigidas contra autoridades del orden nacional, como es el Ejército Nacional, de manera que en segunda instancia corresponde decidir a esta Corporación en virtud de lo dispuesto en artículo 32 del Decreto 2591 de 19912, reglamentario de la acción de tutela.

De igual forma, el artículo 4° del Decreto 1382 de 2000 prevé que los reglamentos internos de las Altas Corporaciones podrán determinar qué asuntos relacionados con el conocimiento de la impugnación de fallos de acción de tutela sean resueltos por Salas de Decisión, Secciones o Subsecciones conformadas para tal fin, precepto concordante con lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003 del Consejo de Estado.

2. Generalidades de la acción de tutela 1 ARTICULO 1º-Para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la

amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos, conforme a las siguientes reglas:

1. Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden nacional, salvo lo dispuesto en el siguiente inciso, serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, a los tribunales superiores de distrito judicial, administrativos y consejos seccionales de la judicatura. 2 ARTICULO 32. TRAMITE DE LA IMPUGNACION. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.

El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo encaminado a la protección de los derechos fundamentales constitucionales cuando estos se vean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o por ciertos particulares, caracterizado por su preferencia, sumariedad y subsidiariedad. También señala la norma aludida, y lo reitera el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, que el ejercicio de la acción de tutela no es absoluto, pues está limitado por las causales de improcedencia, en especial la relacionada con la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa. No obstante, aún siendo el caso susceptible de ser tramitado por la vía ordinaria, excepcionalmente la acción será procedente siempre que se interponga como mecanismo transitorio, por cuanto el actor se encuentra sufriendo un perjuicio irremediable. Por ello, cuando se ejerza esta acción, la actividad del juez de tutela debe primero encaminarse a determinar si existe un medio alternativo idóneo y eficaz de

defensa judicial y, en caso de no haberlo, deberá entrar a establecer si existió o no la alegada violación de derechos fundamentales y si hay lugar a su amparo.

3. La decisión del caso concreto Mediante fallo de 19 de julio de 2007 el Tribunal Administrativo de Sucre denegó la tutela, al considerar que el demandante no se encontraba legitimado para interponer la solicitud de amparo, ya que si bien actuó como apoderado en sede administrativa de los titulares de los derechos fundamentales invocados como vulnerados, no aportó poder que lo acreditara como su representante judicial en la presente acción.

Inconforme con la decisión del a quo, el actor la impugnó, sin manifestar el fundamento de su desacuerdo con la misma. Antes de entrar al estudio de fondo del asunto, es necesario establecer si el accionante se encontraba legitimado para interponer la presente solicitud de amparo. 3.1. Legitimación por activa en acciones de tutela La legitimidad para ejercer la acción de tutela la tiene la persona a quien le fueron vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales por parte de las autoridades, tal como se desprende del artículo 86 de la Constitución Política y del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, que dispone: “ART. 10.- LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal

circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. De conformidad con esta disposición, sólo el titular del derecho fundamental se encuentra habilitado para solicitar su protección a través de la acción de tutela. No obstante, puede hacerlo: i) de manera directa; ii) por medio de representantes legales, en caso de que se trate de menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas; iii) a través de apoderado judicial debidamente facultado; y, iv) por intermedio de agente oficioso. Cuando la solicitud de amparo se presenta de manera directa por el titular del derecho, debe suscribirla y presentarla personalmente; si lo hace su representante legal, éste tiene que allegar al expediente la prueba que demuestre que ostenta tal calidad; en caso de que se interponga a través de apoderado judicial, es totalmente necesario que se aporte al proceso el poder especial debidamente conferido para promover la acción, o poder general que lo faculte para el efecto. En cuanto a la última posibilidad para interponer la acción de tutela, esto es, por medio de agente oficioso, la norma antes referida ha establecido unas condiciones especiales, como son: i) que el agente oficioso manifieste de manera expresa en la demanda que actúa como tal; ii) que demuestre o que se pueda desprender del líbelo demandatorio que el titular del derecho vulnerado o amenazado está en imposibilidad de promover de manera directa la acción; y, iii) ratificación oportuna por parte del agenciado de las pretensiones de la solicitud de amparo. La legitimación por activa que expresamente contempló el legislador para esta

acción constitucional, tiene su razón de ser en que sólo la persona que se siente amenazada o vulnerada en sus derechos fundamentales, es quien tiene interés directo para acudir ante el juez constitucional a solicitar la protección de los mismos y para disponer de su derecho de acción, por ello, cuando los terceros promueven dicho mecanismo de amparo, únicamente pueden hacerlo invocando su calidad de representantes legales o judiciales, o agenciando los derechos de quien es verdadero titular del derecho cuya protección se pretende, sin que puedan hacerlo de manera directa, invocando derechos de otros. Sobre este punto, la Corte Constitucional en pronunciamiento que prohíja esta Sala, precisó la imposibilidad de los apoderados de invocar como propios los derechos de sus representados en acciones de tutela: “(…) 4.1.1. Siguiendo lo expuesto, podemos responder al primer interrogante, es decir: ¿Si el apoderado judicial de una causa ordinaria puede alegar un interés directo para incoar en su propio nombre la acción de tutela, cuando los derechos fundamentales supuestamente vulnerados corresponden al titular de la causa ordinaria que representa judicialmente? Para dar respuesta a este cuestionamiento, es preciso tener en cuenta que la Corte en Sentencia T-674 de 1997, expresamente determinó que: “...no puede alegarse vulneración de los propios derechos con base en los de otro...”, y en Sentencia T-575 de 1997, igualmente, sostuvo que: “...la calidad de apoderado no genera ipso facto la suplantación del titular del derecho...”. A juicio de la Corporación, esto ocurre básicamente por dos razones: (i) El

interés en la defensa de los derechos fundamentales, como se dijo, radica en su titular y no en terceros y, por otra parte, (ii) la relación de vulneración o amenaza de los derechos fundamentales debe ser directa y no transitiva ni por consecuencia. Así lo manifestó la Corte en la citada Sentencia T-674 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), al sostener que “...no es válido alegar, como motivo de la solicitud de protección judicial, la causa de la causa, o el encadenamiento infinito entre causas y consecuencias, ya que, de aceptarse ello, se desquiciaría la acción de tutela y desbordaría sus linderos normativos. [Por lo tanto...] La violación de los derechos [fundamentales] de otro no vale como motivo para solicitar la propia tutela... (…)”3. En resumen, la falta de interés directo y legítimo de quien interpone la tutela, la carencia de prueba que demuestre la calidad de representante legal del titular del derecho que se invoca como vulnerado o amenazado, la ausencia de poder 3 Corte Constitucional. Sentencia T-658 de 15 de agosto de 2002. MP. Rodrigo Escobar Gil. general o especial para incoar la acción de tutela en representación de éste, o la inexistencia de manifestación expresa de actuar como su agente oficioso, hacen impróspero el amparo de tutela por falta de legitimación en la causa por activa. 3.2. Caso concreto En el caso bajo estudio, el señor Henry José Salcedo Espitia, obrando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Ejército Nacional, solicitando la protección del derecho de petición, entre otros, que considera violado porque no

se le ha dado respuesta a una solicitud que presentó el 7 de mayo de 2007, en calidad de apoderado de los señores Darwin Antonio Castillo Ruíz, Ever Antonio Anaya Pérez, Cesar Antonio Herazo Pérez, Omar Enrique Ibáñez Martínez, Robinson Manuel Jaraba Romero, Eduar Antonio Vergara Carrascal y Juan Carlos Conde Bernal. En el material probatorio que obra en el proceso se encuentra:

1. Poder especial conferido por los señores Darwin Antonio Castillo Ruíz, Ever

Antonio Anaya Pérez, Cesar Antonio Herazo Pérez, Omar Enrique Ibáñez Martínez, Robinson Manuel Jaraba Romero, Eduar Antonio Vergara Carrascal y Juan Carlos Conde Bernal, al abogado Henry José Salcedo Espitia, para que en sus nombres y representación, presente solicitud en ejercicio del derecho de petición ante el Comando General del Ejército Nacional, para reclamar la liquidación y pago de la “bonificación” a que tienen derecho por haber prestado sus servicios militares desde el 19 de septiembre de 1991 hasta el 17 de abril de 1993. (fls. 5-7)

2. Escrito elevado en ejercicio del derecho de petición ante el Comando del Ejército Nacional por parte del abogado Henry José Salcedo Espitia en calidad de apoderado de los mencionados ex militares, en el que solicitó el reconocimiento y pago de la “liquidación y/o bonificación” a favor de sus poderdantes (fls. 3-4); documento que envío por correo a la entidad el 7 de mayo de 2007. (fl. 8) Del anterior acervo probatorio, se observa que el actor suscribió la petición materia de la presente acción, en condición de apoderado de los ex militares Darwin

Antonio Castillo Ruíz, Ever Antonio Anaya Pérez, Cesar Antonio Herazo Pérez, Omar Enrique Ibáñez Martínez, Robinson Manuel Jaraba Romero, Eduar Antonio Vergara Carrascal y Juan Carlos Conde Bernal, con el objeto de reclamar a su favor unas acreencias laborales. Por lo tanto, el demandante no estaba ejerciendo su propio derecho de petición, sino el de sus poderdantes, quienes por su intermedio, estaban reclamando una “bonificación” ante la administración, y en consecuencia, son los titulares de dicho derecho fundamental, toda vez que son los que tienen interés directo en el objeto del petitorio, y el actor sólo estaba actuando en su representación, en virtud de un poder previamente otorgado. Así entonces, el accionante no podía interponer la solicitud de amparo de manera directa y en nombre propio, toda vez que no es el titular del derecho que se invoca como vulnerado, pues la eventual vulneración o amenaza del derecho de petición, es predicable exclusivamente para sus poderdantes, y, como antes se precisó, la calidad de apoderado no genera la suplantación del titular del derecho y por ello, el representante judicial no puede invocar como propios los derechos de las personas que representa. De manera que atendiendo que los titulares del derecho no promovieron en forma directa la presente acción de tutela, el accionante sólo podía incoarla en calidad de agente oficioso o apoderado de los mismos. Sin embargo, del contenido de la solicitud de amparo no puede derivarse que actúe en ninguna de esas calidades. En efecto, en el líbelo no aparece de manera expresa manifestación del actor de que actúa como agente oficioso de los señores Darwin Antonio Castillo Ruíz, Ever

Antonio Anaya Pérez, Cesar Antonio Herazo Pérez, Omar Enrique Ibáñez Martínez, Robinson Manuel Jaraba Romero, Eduar Antonio Vergara Carrascal y Juan Carlos Conde Bernal, ni del mismo se puede inferir que lo hace en tal calidad por la imposibilidad de los titulares del derecho fundamental vulnerado de promover su defensa. Tampoco, el demandante expresó que actúa en condición de apoderado de aquellos y menos aún aparece en el plenario poder especial o general debidamente otorgado para ejercer la presente acción de tutela. Además, aunque el actor apoderó en vía gubernativa a los mencionados soldados retirados, la personería adjetiva con que allí contaba no lo facultaba para promover la presente solicitud de amparo, toda vez que para ello requería un poder especial conferido en debida forma por los titulares del derecho para interponer la acción de tutela en su nombre y representación. De lo expuesto, se concluye que el actor carece de un interés legítimo para accionar, al no encontrarse demostrada su condición de apoderado judicial de los señores Darwin Antonio Castillo Ruíz, Ever Antonio Anaya Pérez, Cesar Antonio Herazo Pérez, Omar Enrique Ibáñez Martínez, Robinson Manuel Jaraba Romero, Eduar Antonio Vergara Carrascal y Juan Carlos Conde Bernal, ni cumplirse los requisitos de la agencia oficiosa, de manera que en el presente caso se configura una falta de legitimación en la causa por activa, por lo que debe ser denegado el amparo. Siendo así, el a quo acertó al considerar que el accionante no se encontraba legitimado para incoar la tutela y al denegar el amparo deprecado, por consiguiente, será confirmada la sentencia de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Confírmase la sentencia de 19 de julio de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, por la cual se denegó la solicitud de amparo promovida por Henry José Salcedo Espitia contra el Ejército Nacional. Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y cúmplase.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta

SUSANA BUITRAGO VALENCIA FILEMON JIMENEZ OCHOA

MAURICIO TORRES CUERVO