CE-70001-23-31-000-2011-02093-01(AC)-2011

ACCION DE TUTELA - Improcedencia de tutela contra sentencia de tutela La creación por parte del constituyente de un mecanismo de protección de derechos fundamentales, de carácter residual y subsidiario (acción de tutela), impide, a simple vista, su utilización de manera reiterada, pues ello implicaría no sólo (i) violar el principio de la cosa juzgada constitucional, sino, probablemente, (ii) incurrir en una conducta temeraria. (…) De otra parte, como lo ha dicho esta Sección, si bien el Decreto 2591 de 1991, en los artículos 17 y 37 y el Código de Procedimiento Civil, no contemplan la posibilidad de rechazar de plano la acción, considera la Sala que admitir y tramitar una tutela contra una decisión de tutela, es, como en el presente caso, crear falsas expectativas al actor frente a una decisión que necesariamente debe concluir negándola o rechazándola por improcedente. Además, si se permitiera tutela contra tutela serían interminables las acciones propuestas, creando inseguridad jurídica y a su vez, un desgaste del aparato jurisdiccional.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 17 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 37 / DECRETO 2591 DE

1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra sentencia de tutela, Corte

Constitucional, sentencia SU-1219, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C., octubre doce (12) del año dos mil once (2011) Radicación número: 70001-23-31-000-2011-02093-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE COROZAL SUCRE

Demandado: JUZGADO SEGUNDO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE COROZAL Y OTROS Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la providencia del 25 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de

Sucre. ANTECEDENTES ARMANDO GONZALEZ FERNANDEZ, actuando en representación del Municipio de Corozal Sucre en su calidad de Alcalde, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, defensa, libertad personal y acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por los Juzgados Segundos Promiscuos Municipal y del Circuito de Corozal Sucre. Pretensiones de la acción Las concreta así: “.... Como medida provisional, suspender los efectos del fallo de segunda instancia, de fecha 10 de junio de 2008, dictado por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal. Ordenar suspender el incidente de desacato de conocimiento del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Corozal, con la finalidad de evitar la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, principio de legalidad y acceso a la administración de justicia, ya que de continuar el trámite del incidente de desacato de tutela, se

continuaría quebrantando nuestro ordenamiento constitucional y legal. Por todo lo expuesto, solicito de esa Honorable Corporación, tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y derecho de defensa, principio de legalidad y acceso a la administración de justicia, por haber incurrido lo anteriores despachos judiciales en el fallo de tutela e incidente de desacato aludidos en “VIAS DE HEHCO JUDICIALES” por defecto sustantivo u orgánico, por la violación e indebida aplicación de las normas constitucionales mencionadas y las previstas en el Decreto 2591 de 1991.” Fundamenta su petición en los siguientes HECHOS: La señora Ruby Arroyo Meza, fue nombrada por la Alcaldía Municipal de Corozal en un cargo de carrera administrativa (Profesional Universitario, Código 219, grado 01) a través de Resolución No. 766 del 6 de junio de 2006. El 3 de abril de 2008, mediante Resolución No. 391 el Alcalde del Municipio de Corozal resolvió declarar insubsistente su nombramiento. Por lo anterior, la señora Arroyo Mesa presentó acción de tutela contra el Municipio de Corozal (Sucre) cuyo conocimiento en primera instancia correspondió al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Corozal, tal acción estaba encaminada al análisis de la motivación contenida en un acto administrativo por medio del cual fue declarado insubsistente su nombramiento en provisionalidad. Afirma el demandante que el acto administrativo impugnado fue motivado de manera clara y contundente, argumentación que fue acogida en el fallo de 29 de abril de 2008 dictado por el Juzgado de Primera Instancia y mediante el cual negó

las pretensiones de la tutela. La mencionada sentencia fue apelada ante el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal, el cual a través de providencia del 10 de junio de 2008 revocó la decisión de primera instancia y ordenó al Municipio que en el término de 48 horas contados a partir de la notificación de la misma, procediera a dictar el acto administrativo con la correspondiente motivación de la declaratoria de insubsistencia del nombramiento de la peticionaria. Además señaló que si la entidad no tuviere motivos suficientes y consistentes con la normatividad aplicable para la declaratoria de insubsistencia, debía reintegrarla a un cargo equivalente o de mejor categoría al que venía ocupando cuando fue desvinculada. Advierte que el Juez de tutela desconoció la jurisdicción Contencioso Administrativa, al pretender mediante la providencia acusada modificar los términos procesales establecidos en el Código Contencioso Administrativo, en especial los relacionados con la caducidad de las acciones que se pueden ejercer contra los actos administrativos, concretamente, en el presente asunto, contra el acto que declaró insubsistente el nombramiento del cargo que ocupaba la señora Ruby Arroyo Meza. Así como fue planteada la controversia, se observa que dentro del ordenamiento jurídico colombiano existía otro medio de defensa judicial al que podía recurrir la interesada en defensa de sus intereses. LA CONTESTACION Los demandados dieron respuesta a la presente acción en los siguientes términos: Juzgado Segundo Promiscuo del CircuitoEl tema de la acción de tutela contra sentencias proferidas dentro de una tutela, ha

sido objeto de estudio en innumerables ocasiones por parte de a Corte Constitucional, en las que se ha llegado a la conclusión que es improcedente. La Corte Constitucional, en sentencia SU-1219 de 2001, unificó su posición frente a la materia, señalando que las sentencias de tutela y en general las decisiones que adopten en el trámite de estos procesos, no pueden ser objeto de controversia constitucional a través de la formulación de una nueva solicitud de amparo, pues tal proceder, además de desconocer la naturaleza jurídica de la referida acción constitucional, estaría permitiendo un carácter indefinido a los conflictos jurídicos que se discuten por esa vía, atentando contra la seguridad jurídica y la cosa juzgada. El artículo 86 de la Constitución Política, impone a los jueces de tutela la obligación de remitir todos los procesos a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Así mismo, la ley y la jurisprudencia facultan al titular del derecho afectado o al inconforme con la decisión para acudir ante la referida corporación, con el fin de solicitar la revisión de su caso sin perjuicio del trámite de selección e insistencia consagrados en el Decreto 2591 de 1991. El proceso de revisión eventual que deben surtir todos los asuntos de tutela remitidos a la Corte Constitucional, es el mecanismo idóneo para garantizar el debido proceso en sede constitucional y no acudir a una nueva acción de tutela, pues a través de este proceso se pueden rectificar las falencias originadas en las respectivas instancias. Finalmente en relación con el principio de inmediatez, afirma que aunque la acción

de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que la rapidez conque se ejercita es un factor determinante en el juicio de procedencia, es decir, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de una acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable. En el presente caso, la providencia que puso fin al trámite de la acción de tutela fue proferida el 10 de junio de 2008, pero el actor sólo acude a la presente acción cuando han trascurrido cuatro años, situación que riñe con el principio de inmediatez. Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de CorozalEl querer de la judicatura de hacer efectivo el goce de los derechos a que tiene derecho una ciudadana, no da lugar a violación alguna de los derechos fundamentales invocados en la presente tutela, pues por el contrario, el Juzgado pretende que se observen a cabalidad los principios al debido proceso y a una pronta y cumplida justicia y en consecuencia no sea trasgredida ninguna norma de rango constitucional. En cuanto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, señala que sólo cuando en las decisiones judiciales se configure una ostensible desviación de las normas sustanciales o procesales, es procedente su anulación con el fin de dar prevalencia al derecho sustancial y de salvaguardar los derechos fundamentales de los administrados. La acción de tutela contra providencias judiciales se constituye en un mecanismo idóneo, cuando no existe otro mecanismo de defensa judicial o ante la configuración de un perjuicio irremediable, o cuando éstas han sido el resultado de

una actuación arbitraria e ilegitima de una autoridad judicial. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Sucre, a través de sentencia del 25 de agosto de 2011, rechazó por improcedente la acción de tutela con fundamento en lo siguiente: Es claro que la acción de tutela está dirigida contra un fallo de tutela y las decisiones posteriores que ha adoptado el juez constitucional encaminadas al cumplimiento de dicho fallo. La situación planteada, ya ha sido estudiada por la Corte Constitucional y ha sostenido que no procede la acción de tutela encaminada a invalidar las decisiones adoptadas en una acción de la misma naturaleza. La más importante de esas decisiones fue la sentencia SU1219 de 2001, en la que se unificó la jurisprudencia constitucional relativa a la improcedencia general de la acción de tutela contra sentencias de tutela, en el sentido de dejar en claro que la competencia de la Corte Constitucional para revisar las sentencias proferidas por los jueces constitucionales en el ámbito de las acciones de amparo es exclusiva y excluyente. En esas condiciones, la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones que amparan derechos fundamentales por la misma vía de tutela, además de fundarse en el propio texto constitucional, busca hacer efectiva la protección que de esos derechos hace el juez de tutela y garantizar el acceso a la administración de justicia, pues de lo contrario se dilataría indefinidamente el cumplimiento de las órdenes de tutela y la acción constitucional se tornaría inocua. Sumada a las anteriores razones, el desconocimiento del principio de la

inmediatez, la presente acción de tutela es improcedente. RAZONES DE LA IMPUGNACION En memorial visible a folio 97 del expediente, obra impugnación interpuesta por la parte actora contra la providencia del 25 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre. No expone razones de inconformidad. CONSIDERACIONES Estima el actor que con la sentencia proferida el 10 de junio de 2008 por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal, dentro de una acción de tutela interpuesta por la señora Ruby Arroyo Meza en contra del referido municipio, con ocasión de la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento en el cargo que desempeñaba, a través del cual accedió a la protección de los derechos invocados, se vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, defensa, libertad personal y acceso a la administración de justicia. Considera la parte actora que el Juzgado acusado, al proferir el fallo de tutela motivo de inconformidad, pasó por alto que la demandante en aquella acción de tutela, tenía a su disposición otro mecanismo de defensa judicial para la protección de sus derechos, concretamente el acudir ante la Jurisdicción de lo contencioso administrativo en demanda contra los actos expedidos por la administración, mecanismo del cual no hizo uso.

Al respecto la Sala observa: El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un

particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que sólo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente. Para resolver el asunto bajo examen la Sala advierte que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991, el control sobre los fallos proferidos en acciones de tutela es competencia exclusiva de la Corte Constitucional a través del grado de revisión y no por medio de otra acción de tutela, como se pretende en el asunto en estudio. El inciso 2° del artículo 86 de la Constitución Política dispone: “…El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión” Por su parte el inciso 2° del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en su parte pertinente señala: “…el Juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo… Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoría del fallo se segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión” La creación por parte del constituyente de un mecanismo de protección de

derechos fundamentales, de carácter residual y subsidiario (acción de tutela), impide, a simple vista, su utilización de manera reiterada, pues ello implicaría no sólo (i) violar el principio de la cosa juzgada constitucional, sino, probablemente, (ii) incurrir en una conducta temeraria. Sobre este particular, resulta pertinente referirse a la sentencia SU-1219 de 21 de noviembre de 2001, en la cual, al resolver un asunto similar al que ahora ocupa la atención de la Sala en lo que respecta a la procedencia de la acción de tutela contra un fallo de tutela, por supuesta vía de hecho, dijo la Corte Constitucional: “... El mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional. Esta regulación, no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo tribunal de derechos constitucionales y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos. Además, excluye la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela - bajo la modalidad de presuntas vías de hecho - porque la Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento de tutela y previó que los errores de los jueces de instancia, o inclusive sus interpretaciones de los derechos constitucionales, siempre pudieran ser conocidos y corregidos por un órgano creado por él - la Corte Constitucional - y por un medio establecido también por él - la revisión. (se destaca)

“3.2 La intención del legislador colombiano, cuando reguló el procedimiento de la acción de tutela en el Decreto 2591 de 1991, fue excluir tajantemente la posibilidad de tutela contra fallos de tutela (art. 40, parágrafo 4º del D. 2591 de 1991). Pese a la declaratoria de inconstitucionalidad del mencionado artículo 40, por considerar la Corte que la tutela contra providencias judiciales era contraria a la Constitución -,1 lo cierto es que la doctrina de la tutela por las vías de hecho contra decisiones judiciales se ha impuesto 1 Corte Constitucional C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. jurisprudencialmente.2 Sin embargo, es pertinente recordar que la inexequibilidad del parágrafo que prohibía la presentación de acciones de tutela contra fallos de tutela resultó de la integración normativa que en la C-534 de 1992 efectuó la Corte. En ningún caso hubo un estudio de fondo sobre este punto preciso ni juzgó que sí debería proceder la tutela contra fallos de tutela”. “... El afectado e inconforme con un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su revisión.3 En el trámite de selección y revisión de las sentencias de tutela la Corte Constitucional analiza y adopta la decisión que pone fin al debate constitucional. Este procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional conozca la totalidad de las sentencias sobre la materia que se profieren en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o de revisar, defina

cuál es la última palabra en cada caso. Así se evita la cadena de litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de acciones de tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que consideraran más adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la solicitud de protección de los derechos fundamentales. La Corte Constitucional, como órgano de cierre de las controversias constitucionales, pone término al debate constitucional, e impide mantener abierta una disputa que involucra los derechos fundamentales de la persona, para garantizar así su protección oportuna y efectiva (artículo 2 C.P.). “Además, de aceptarse que la tutela procede contra sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo de acceso a la justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a acceder a la justicia no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y recursos sino ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho. Si la acción de tutela procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales, lo cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia. La Corte Constitucional tiene la misión institucional de impedir que ello ocurra porque lo que está en juego no es nada menos que la efectividad de todos los derechos constitucionales, la cual quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra

2 ? Corte Constitucional: Sentencias C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández; T-079 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-055 de 1994, M.P., Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-538 de 1994, M.P., Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-518 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo; T-401 de 1996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; T-567 de 1998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; Corte Suprema de Justicia: Sala de Casación Civil, Sentencia del veintitrés (23) de febrero de 1995; Consejo de Estado: Sentencia del 10 de octubre de 1996, Expediente No AC-3944,C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. 3 ? Art. 86 C.P., y arts. 32 y 33 del Decreto 2591de 1991. Además, sentencia C-1716 de 2000, MP Carlos Gaviria Díaz. tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez. En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer...” (Mag. Pon.: doctor Manuel José Cepeda Espinosa). De otra parte, como lo ha dicho esta Sección, si bien el Decreto 2591 de 1991, en los artículos 17 y 37 y el Código de Procedimiento Civil, no contemplan la posibilidad de rechazar de plano la acción, considera la Sala que admitir y tramitar una tutela contra una decisión de tutela, es, como en el presente caso, crear falsas

expectativas al actor frente a una decisión que necesariamente debe concluir negándola o rechazándola por improcedente. Además, si se permitiera tutela contra tutela serían interminables las acciones propuestas, creando inseguridad jurídica y a su vez, un desgaste del aparato jurisdiccional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia del 25 de agosto de 2011, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Sucre, rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por el MUNICIPIO DE COROZAL SUCRE contra los Juzgados Segundos Promiscuos Municipal y del Circuito de Corozal Sucre. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCON

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO