CE-70001-23-33-000-2014-00160-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA / DERECHO DE PETICIÓN ANTE EL MINISTERIO DE TRABAJO / INFORMACIÓN SOBRE EXPERIENCIA LABORAL DE MIEMBROS DE LA JUNTA DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ - Solicitud / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Por respuesta incompleta [D]e acuerdo a lo observado en la solicitud presentada ante [el Ministerio de Trbajo] (…) se encuentra que la actora pedía que se expidiera copia auténtica de los documentos con los cuales se acredita no solo la idoneidad de los miembros de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, sino que también se pedía copia de los documentos que acreditaran la experiencia de los mismos. Respecto a este último punto no se encuentra que la entidad haya emitido respuesta o pronunciamiento alguno, pues si bien es cierto el Ministerio de Trabajo resolvió en parte la solicitud formulada puesto que con el acto de nombramiento de los peritos como miembros de la Junta Regional de Calificación de Invalidez se puede demostrar que los mismos son idóneos para emitir un dictamen médico laboral, por tanto sus calidades profesionales y el cumplimiento de los requisitos para pertenecer a la respectiva Junta fueron evaluados antes de ser nombrados para dichos cargos; no se puede decir lo mismo respecto a la experiencia que tienen, ya que en el mismo documento tal situación no se acredita, pues no se indica el tiempo que cada uno de los peritos lleva ejerciendo la respectiva profesión. Se resalta que lo expuesto no implica que se esté cuestionando en forma alguna la idoneidad ni la experiencia de los peritos que conformaron la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca,

sino que se pretende por la accionante hacer valer como prueba documental el dictamen médico laboral dictado por dicha Corporación, dentro de un proceso judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 70001-23-33-000-2014-00160-01(AC)

Actor: JOSE IGNACIO CARDENAS MENESES

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - GRUPO DE PRESTACIONES SOCIALES Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte accionante, en contra de la sentencia del 28 de julio de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Sucre negó el amparo solicitado.

En ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, José Ignacio Cárdenas Meneses acudió ante el Tribunal Administrativo de Sucre con el fin de solicitar la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la salud, a la seguridad social, al mínimo vital y a la información, presuntamente vulnerados por la Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional. Solicita en amparo de los derechos invocados, que se ordene a la entidad accionada resolver de fondo la solicitud elevada el 26 de noviembre de 2013, por medio de la cual pidió el reconocimiento de una pensión de invalidez. Lo anterior, lo fundamentó en los siguientes hechos y consideraciones (fls. 1-6):

Manifiesta que el día 26 de noviembre de 2013 elevó una solicitud ante el Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, a través de la cual pidió el reconocimiento de una pensión mensual de invalidez de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.5 de la Ley 923 de 2004. Indica que el día 5 de marzo de 2014 recibió el oficio Nº OFI14-12846 MDNSGDAGPSAP, a través del cual se le informó que la petición de 26 de noviembre de 2014, fue enviada por competencia al Director de Prestaciones de la Policía Nacional. Señala que mediante oficio de 7 de mayo de 2014, la entidad accionada le informó que la petición había sido remitida al funcionario competente para pronunciarse sobre la misma. Informa que el día 16 de junio de 2014 presentó acción de tutela contra el Ministerio de Defensa Nacional, solicitando que se resolviera de fondo la solicitud de reconocimiento de pensión de invalidez. Menciona que a través de la sentencia de 3 de julio de 2014, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Sucre declaró la carencia actual de objeto, por cuanto la Policía Nacional aún se encontraba dentro de los términos para resolver la solicitud de reconocimiento pensional. Indica que han transcurrido más de seis meses desde la radicación de la solicitud sin que la misma haya sido resuelta de fondo por la entidad accionada. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Secretaría General de la Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que se exponen a continuación

(fls. 51-58): Señala que la Dirección General de la Policía Nacional solamente tuvo conocimiento de la solicitud de reconocimiento el día 31 de marzo de 2014, una vez le fue remitida por parte del Ministerio de Defensa Nacional, razón por la cual no es cierto que se hayan vencido los términos para resolverla. Añade que mediante oficio emitido el 7 de mayo de 2014 y enviado al accionante, se informó que la solicitud había sido entregada al funcionario encargado de los reconocimientos pensionales para su estudio. Por otra parte, manifiesta que después de un examen minucioso del expediente prestacional, puede establecerse que en el caso es posible aplicar los artículos 3º y 6º de la Ley 923 de 2004 y en consecuencia acceder a la pretensión de reconocimiento de la pensión de invalidez. Observa que una vez el funcionario competente emita el acto correspondiente, éste será notificado al interesado. Agrega que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 700 de 2001, la entidad tiene un plazo de seis meses para resolver las solicitudes de reconocimiento, por lo que en este caso aún no se había vencido el término para contestar la petición elevada el 31 de marzo de 2014. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia proferida el 28 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Sucre negó el amparo de los derechos fundamentales invocados, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación (fls. 81-94): En primer lugar se ocupa de la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y el contenido del derecho fundamental de petición.

Frente a los términos para resolver peticiones en materia pensional, cita la sentencia T-173 de 2013 de la Corte Constitucional, que fijó el término para adoptar las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales en seis meses. Observa que en estos casos la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que solamente procede cuando se exceden los términos establecidos legalmente para el efecto. Descendiendo al asunto bajo estudio, observa que el actor demostró haber presentado una solicitud de reconocimiento pensional ante el Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa el día 26 de noviembre de 2013, pero advierte que dicho escrito solamente fue conocido por la Secretaría General de la Policía Nacional el 20 de febrero de 2014. Afirma que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 700 de 2001, la entidad cuenta con seis meses para resolver las solicitudes de reconocimiento pensional y adelantar los trámites tendientes a efectuar el pago. Así las cosas, considera que el término de seis meses de que trata la norma precitada vence el 1º de octubre de 2014, lo que a su juicio implica que la entidad no ha incurrido en desconocimiento de los términos legales antes señalados ni en vulneración de derechos fundamentales. LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia de 28 de julio de 2014, solicitando que se revocara a partir de las siguientes razones (fls. 115-116): Afirma que en su caso es procedente el reconocimiento de la pensión de invalidez, ya que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido tal derecho en

cabeza de los servidores que tuvieran pérdida de capacidad laboral del 50%. Por otra parte, arguye que la jurisprudencia de la Corte Constitucional estableció en cuatro meses el término para decidir las solicitudes relacionadas con pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia, el cual en el presente asunto se encuentra más que vencido.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. Especial protección constitucional a las personas en situación de debilidad manifiesta La Constitución de 1991 al adoptar la fórmula política de Estado Social de Derecho, reconoció a la dignidad humana, la solidaridad y el trabajo como fundamentos de la organización política. En relación con las personas que padecen una disminución física, psíquica o sensorial, recogió los contenidos de la normatividad internacional sobre la materia y estableció una especial protección para este grupo de personas.

En ese orden de ideas, el artículo 13 superior consagra como derecho de aplicación inmediata la igualdad de oportunidades y el trato más favorable, mediante la adopción de medidas afirmativas , a favor de las personas con debilidad manifiesta. Asimismo, en el artículo 47 constitucional se consagra un derecho de carácter programático a favor de los discapacitados físicos, sensoriales y psíquicos, de lo cual se deduce la obligación estatal de adoptar una política de rehabilitación e integración social. En el artículo 48 se consagra la seguridad social en su doble acepción de servicio público y derecho irrenunciable a favor de todas los habitantes del territorio nacional; en el artículo 54 se establece el derecho a la capacitación laboral, imponiendo una obligación al Estado de garantizar a las personas en condición de

discapacidad el derecho al trabajo acorde con sus condiciones de salud, y al empleador el deber de ofrecer formación y habilitación profesional y técnica; y en el artículo 68 se establece como obligación especial del Estado la educación de personas con limitaciones físicas o mentales. Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional ha desarrollado una doctrina según la cual, dentro del marco de un Estado Social de Derecho se imponen las acciones afirmativas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural, físico o económico que los afectan y ponen en situaciones de debilidad manifiesta.

II. Sobre los términos del derecho de petición en materia pensional De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 del C.P.A.C.A., como regla general se tiene que el término de respuesta de todo derecho de petición independientemente de la materia objeto de análisis, es de 15 días hábiles, sin embargo la jurisprudencia constitucional ha considerado que en materia pensional, por la complejidad de asuntos que se manejan y los trámites que implican tanto el reconocimiento como la denegación de una pensión, el término antes señalado resulta evidentemente insuficiente para emitir una respuesta de fondo a lo solicitado, motivo por el cual a partir de una interpretación sistemática de la normatividad existente en la materia, la Corte Constitucional progresivamente ha delimitando los tipos de solicitudes que se pueden presentar y el término dentro del cual deben contestarse, so pena de vulnerar el derecho de petición; sobre el particular ha sostenido la Corte: “La jurisprudencia constitucional de esta Corporación ha señalado que el

núcleo esencial del derecho de petición comprende los siguientes elementos o características1: (i) la posibilidad cierta y efectiva de presentar, de manera respetuosa, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; (ii) la facultad de obtener una respuesta oportuna, esto es, dentro de los términos previstos en el ordenamiento jurídico; (iii) el derecho a recibir una respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad analice la materia propia de la solicitud y se pronuncie sobre la totalidad de los asuntos planteados, es decir, la correspondencia entre la petición y la respuesta, excluyendo fórmulas evasivas o elusivas y; (iv) la pronta comunicación al peticionario sobre la determinación adoptada, con independencia de que su contenido sea favorable o desfavorable. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho fundamental de petición. Específicamente, en tratándose de solicitudes de derechos pensionales, el contenido del derecho fundamental de petición ha sido claramente definido por esta Corte. Para ello ha fijado el alcance del artículo 4º de la Ley 700 de 2001, con el objeto de precisar los términos que obligan a los operadores públicos y privados a producir una respuesta de fondo. En ese sentido, esta Corporación por medio de una interpretación sistemática de las normas que regulan el ejercicio del derecho de petición en materia de seguridad social en pensiones (Código Contencioso Administrativo, Decreto 656 de 1994 y Ley 700 del 2001) ha precisado las siguientes reglas en relación a los términos con que cuentan las entidades encargadas de

administrar los recursos destinados a pensiones para responder las solicitudes que hagan los ciudadanos2, a saber: (i) Quince (15) días para comunicar al solicitante el estado del trámite respectivo (artículo 6 del C.C.A.) (ii) Cuatro (4) meses para resolver o decidir de fondo sobre el reconocimiento de la pensión solicitada (según interpretación analógica del artículo 19 del decreto 656 de 1994), salvo que se trate del reconocimiento de pensión 1 Estas características se han sostenido hasta hoy de manera transversal desde el inicio de la producción jurisprudencial de esta Corte. Ver entre muchas otras las Sentencias T-147 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-012 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-1204 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T364 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-1075 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T114 de 2003 (MP. Jaime Cordoba Triviño), T-1105 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-842 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-220 de 2001 (MP. Fabio Morón Díaz), T-970 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero), T-206 de 1998 (MP. Fabio Morón Díaz), T-069 de 2007 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-169 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), T-103 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero) y T-219 de 1994 (MP. Eduado Cifuentes Muñoz).

2 Cfr. Sentencias T-147 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-134 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-968 de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-144 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-427 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-259 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), T588 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-325, T-326, T-335 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), T-488 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-1011 de 2002 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-463 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1244 de 2001 (MP: Rodrigo Escobar Gil), T-316 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-170 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra) entre otras. de sobrevivientes, cuyo término en virtud del artículo 1º de la ley 717 de 2001 es de dos (2) meses. (iii) Seis (6) meses para realizar el pago efectivo de las respectivas mesadas pensionales (artículo 4 de la ley 700 de 2001). De esta manera, la Sala reitera la extensa jurisprudencia desarrollada por esta Corporación, en el sentido de señalar que, de acuerdo con la legislación vigente, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías disponen de un plazo global de seis meses contados a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento de la pensión por

parte del interesado, para adelantar los trámites necesarios tendientes a resolver sobre la petición en concreto y a comenzar a pagar la pensión correspondiente. Así las cosas, la vulneración a la pronta resolución como elemento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición en materia pensional, se configura cuando la autoridad encargada de resolver este tipo de solicitudes incumple los términos atrás expuestos. Contrario sensu si al momento de la presentación de la acción de tutela todavía no han vencido dichos plazos, el juez de tutela deberá denegarla, e incluso, de darse los requisitos fijados tanto en la ley como en la jurisprudencia de esta Corporación “condenar al solicitante al pago de las costas cuando estimare fundadamente que incurrió en temeridad”3. (…) La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la omisión en resolver las solicitudes dentro del término establecido y la falta de notificación de la respuesta al interesado, implican la vulneración del derecho fundamental de petición cuya efectividad se deriva de una respuesta de fondo pronta, clara y completa por parte de las autoridades, a cada una de las solicitudes que se les presenten. Por consiguiente, ante la omisión en dar una respuesta de fondo, el peticionario puede o bien acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa en demanda contra el acto ficto, o bien solicitar al juez constitucional, a través de la acción de tutela, la protección de su derecho fundamental de petición, exigiendo una respuesta de fondo de la autoridad respectiva.4” (Destacado fuera de texto).

III. Análisis del caso en concreto

3 Ver sentencia T-1194 de 2004. M.P. Jaime Araujo Rentería.

4 Corte Constitucional. Sentencia T-413 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. De los hechos relatados por las partes y de los documentos que las mismas aportan en respaldo de sus afirmaciones, considera la Sala que el problema jurídico a resolver en el caso de autos consiste en determinar si la parte accionada ha garantizado o no el derecho de petición del demandante frente a la solicitud presentada por él para obtener el reconocimiento de una pensión de invalidez. Con el fin de resolver el asunto debatido, estima la Sala necesario precisar cuál fue las petición elevada, las respuestas emitidas y sobre qué han versado las mismas. En primer lugar se tiene que el accionante mediante escrito con fecha 26 de noviembre de 2013 (fls. 8-12), solicitó el reconocimiento de la pensión de invalidez en su favor, toda vez que fue calificado con un porcentaje de disminución de capacidad laboral de un 60,5%. Valga aclarar que a pesar de que en el escrito referido no consta fecha de recibido por parte de la Policía Nacional, la Secretaría General de dicha entidad informó haberlo recibido el día 31 de marzo de 2014 (fl. 51). Mediante oficio 147498/ARPRE-GRUPE-1.10 de 7 de mayo de 2014, el Jefe del Grupo de Pensionados de la Policía Nacional le informó al actor que la petición había sido entregada al funcionario encargado de los reconocimientos pensionales para su estudio (fl. 59). La entidad accionada afirmó (fls. 51-58) que si bien en principio podría afirmarse que al demandante le asiste el derecho de percibir una pensión de jubilación, aún

no se encuentran vencidos los términos dispuestos por la jurisprudencia para decidir de fondo la solicitud de reconocimiento pensional, circunstancia que impide declarar la existencia de una vulneración de derechos fundamentales. De la descripción de los principales hechos y documentos aportados al proceso se advierte en primer lugar, que a pesar de que la parte actora manifieste haber elevado la solicitud en el mes de noviembre de 2013, la Sala solamente puede tener por demostrado que la entidad accionada tuvo conocimiento de la misma el 31 de marzo de 2014, por lo que será ésta la fecha que se tomará pata realizar el cómputo de los términos de conformidad con lo señalado por la jurisprudencia de la Corporación. De la misma forma debe tenerse en cuenta que la Policía Nacional no ha resuelto de fondo la petición de reconocimiento de la pensión de invalidez elevada por el demandante. En criterio de la Sala y de conformidad con las consideraciones expuestas en el numeral II de la parte motiva de esta providencia, la entidad accionada contaba con cuatro meses para resolver la petición del accionante por tratarse del reconocimiento de una pensión de invalidez, dentro de los cuales debió pronunciarse de fondo sobre la misma y que de acuerdo con las consideraciones antes realizadas, vencían el día 31 de julio de 2014. En efecto, cuando legalmente se establece un término en el que deben ser resueltas determinada peticiones, la entidad o personas encargadas de resolver éstas, deben adelantar dentro de los plazos establecidos todas las gestiones pertinentes para recopilar la información necesaria a fin de brindar una respuesta de fondo, clara y congruente con lo solicitado, situación que en el presente caso

permite concluir que se ha desconocido el derecho de petición del solicitante, como quiera que han transcurrido seis meses sin que se haya emitido una respuesta a sus peticiones. Añádase a lo expuesto, que tratándose de solicitudes sobre el reconocimiento de la pensión de invalidez, la entidad encargada de resolverlas debe actuar con especial diligencia, como quiera que los solicitantes son personas que por regla general se encuentran en situación de vulnerabilidad, y por ende, que ven en el reconocimiento de dicha prestación una fuente inmediata de subsistencia. En suma observa la Sala, que la entidad accionada vulneró el derecho de petición del accionante, en tanto ha tardado seis meses en adelantar las gestiones pertinentes para atender una petición que debió resolverse en cuatro, de conformidad con lo expuesto por la jurisprudencia constitucional. En esas condiciones, la Policía Nacional está obligada a resolver sin más dilaciones lo relacionado con el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de José Ignacio Cárdenas Meneses, por haberse vencido el término que la ley le impone, esto es, cuatro meses contados desde la presentación de la solicitud, lapso que se encuentra más que excedido teniendo en cuenta que la petición fue conocida por la entidad el 31 de marzo de 2014. De conformidad con todo lo expuesto, se impone revocar la sentencia proferida el 28 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Sucre, para en su lugar tutelar el derecho fundamental de petición de José Ignacio Cárdenas Meneses. En consecuencia, se ordenará a la Dirección General de la Policía Nacional o al funcionario que haga sus veces, que dentro de los dos días siguientes a la

notificación de esta providencia, emita una respuesta de fondo frente a la petición de reconocimiento de pensión de invalidez radicada el día 31 de marzo de 2014. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO-. REVÓCASE la sentencia de 28 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por José Ignacio Cárdenas Meneses, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO-. TUTÉLASE el derecho fundamental de petición de José Ignacio Cárdenas Meneses, vulnerado por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. TERCERO-. ORDÉNASE al Director General de la Policía Nacional, o al funcionario que haga sus veces, de que dentro de los dos días siguientes a la notificación de esta providencia, emita una respuesta de fondo frente a la petición de reconocimiento de pensión de invalidez radicada el día 31 de marzo de 2014. Envíese copia de esta providencia al Tribunal de origen CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE. Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN (E)

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ