CE-70001-23-33-000-2015-00077-01(AP)-2018

VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y A LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE BIENES DE USO PÚBLICO / OMISIÓN EN LA EXPEDICIÓN DEL REGLAMENTO DE USO Y

MANEJO DE UN BIEN BALDÍO DE PROPIEDAD DE LA NACIÓN

[C]orresponde a la Sala determinar si ¿la Agencia Nacional de Tierras vulneró los derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, y al goce del espacio público y a la utilización y defensa de bienes de uso público, al no expedir el reglamento de uso y manejo de un bien baldío de propiedad de la Nación, el cual fue declarado indebidamente ocupado por particulares y cuya administración corresponde a la Agencia? (…) [L]a Sala observa que pese a las acciones adelantadas, la Agencia Nacional de Tierras ha vulnerado los derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, por no haber expedido aún el reglamento de uso y manejo del terreno comunal, pudiendo hacerlo.

MUNICIPIO / FUNCIONES DE CONTROL Y VIGILANCIA DEL MEDIO AMBIENTE

DE LA CIÉNAGA CAÑO PALOMO / COMPETENCIA DEL MUNICIPIO PARA

ADOPTAR MEDIDAS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL SOBRE LOS PREDIOS

CALIFICADOS COMO BALDÍOS DE PROPIEDAD DE LA NACIÓN UBICADOS

DENTRO DE SU JURISDICCIÓN Por otro lado, en atención a que de las investigaciones administrativas adelantadas en su momento por el INCODER y de la visita realizada por CORPOMOJANA a la Ciénaga Caño Palomo, se desprende que hay afectación ambiental en dicho bien baldío, corresponde a la Sala determinar ¿Cuál es la autoridad competente para tomar las medidas de protección ambiental de los predios calificados como baldíos en la Ciénaga Caño Palomo del Municipio de San Benito Abad? (…) Para la Sala es claro que corresponde al Municipio de San Benito Abad la protección del medio ambiente en su jurisdicción, en concreto sobre el ecosistema de la Ciénaga Caño Palomo. Sin que ello reste responsabilidad a la Agencia Nacional de Tierras por la no expedición del reglamento de uso y manejo del bien baldío Ciénaga Caño Palomo ubicada en jurisdicción del Municipio de San Benito Abad (Sucre). // Así mismo, se desprende del numeral 4º del artículo 31 y del numeral 7º del artículo 65 de la Ley 99 de 1993, la competencia de CORPOMOJANA, como administradora del medio ambiente de esa jurisdicción, de asesorar a la Agencia Nacional de Tierras en la expedición del mencionado reglamento.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 - ARTÍCULO 3 / LEY 99 DE 1993ARTÍCULO 65

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 70001-23-33-000-2015-00077-01(AP)

Actor: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN - PROCURADURÍA 19

JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURALINCODER, MUNICIPIO DE SAN BENITO ABAD Y PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN BENITO ABAD Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER (hoy Agencia Nacional de Tierras1) en contra de la sentencia del 7 de abril de 2016 dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre – Sala Segunda de Oralidad.

I. SÍNTESIS DEL CASO La Procuraduría 19 Judicial II Ambiental y Agraria interpuso acción popular en la que solicitó la protección de los derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público de las personas que habitan alrededor de la Ciénaga Caño Palomo en el Municipio de San Benito Abad (Sucre), los cuales en su opinión, fueron vulnerados por el INCODER, el Municipio y la Personería de San Benito Abad. Así mismo, solicitó que se ordenara al INCODER iniciar, tramitar y llevar a cabo la expedición del reglamento de uso de los terrenos de la Ciénaga Caño Palomo, y al Municipio de San Benito Abad, en conjunto con la Personería Municipal, vigilar el debido aprovechamiento ambiental del cuerpo de agua e impedir cerramientos o apropiaciones particulares

que afecten el debido aprovechamiento de los recursos naturales conforme al reglamento de uso de la Ciénaga.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN II.1. La acción popular fue presentada el día 27 de marzo de 2015 ante el Tribunal Administrativo de Sucre2 y admitida por medio de auto del 21 de abril de 2015 en el que se ordenó notificar al INCODER, al Alcalde y al Personero Municipal de San Benito Abad (Sucre), así como al Procurador Judicial Delegado ante el Tribunal y al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado3. 1 Decreto 2363 del 7 de diciembre de 2015 expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural “Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, ANT, se fija su objeto y estructura”. 2 Folio 11. 3 Folio 162.

II.2. Las autoridades accionadas contestaron la demanda esgrimiendo los siguientes argumentos: II.2.1. El INCODER se opuso a las pretensiones de la demanda y manifestó que las supuestas falencias alegadas por la entidad demandante obedecen a la falta de planes y esquemas de ordenamiento territorial, los cuales son competencia de las entidades territoriales según la Ley 1454 del 28 de junio de 20114. Por otro lado, señaló que antes de establecer un reglamento sobre el uso del bien baldío debe contarse con un estudio de hidrología por parte de la autoridad ambiental. Igualmente indicó, que la demandante no concretó una responsabilidad específica en contra del INCODER5. II.2.2. La Personería Municipal de San Benito Abad solicitó su desvinculación

del proceso bajo el argumento de que la entidad competente para proteger los derechos colectivos invocados era el INCODER6. II.2.3. Por su parte, la Alcaldía Municipal de San Benito Abad se opuso a las pretensiones de la demanda y manifestó que era el INCODER la entidad encargada de administrar los bienes baldíos de la Nación y reglamentar el uso y manejo de los playones y sabanas comunales, por lo que solicitó su desvinculación del trámite procesal7. II.3. El día 2 de marzo de 2016 se llevó a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, la cual fue declarada fallida en atención a la no asistencia de todos los convocados8. II.4. Dentro del término para alegar de conclusión, la Procuraduría 164 Judicial II ante el Tribunal Administrativo de Sucre manifestó que el INCODER no ha expedido el reglamento, ni ha tomado las medidas para garantizar el uso y manejo de los terrenos comunales de la Ciénaga de Caño Palomo9. II.4.1. Por su parte, la autoridad demandante refirió que en el expediente obraban los elementos probatorios que evidenciaban que correspondía al INCODER 4 Folio 620. “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”. 5 Folio 186 a 194. 6 Folio 376. 7 Folio 444. 8 Folio 535. 9 Folio 615. la expedición del reglamento y a la Alcaldía y a la Personería Municipal de San Benito Abad hacer el seguimiento para la protección de la Ciénaga10. II.4.2. Finalmente, el INCODER reiteró los argumentos expuestos en la

contestación de la demanda.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA III.1. La Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Sucre dictó sentencia el día 7 de abril de 2016 en cuya parte resolutiva decidió: “PRIMERO: AMPARAR el derecho colectivo a la defensa de los bienes de uso público, y al equilibrio ecológico, manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, requerido por el Dr. EDGAR ENRIQUE STAVE BUELVAS, en su condición de Procurador 19 Judicial Ambiental y Agrario de esta localidad, conforme lo considerado.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural ˋINCODER, al señor Alcalde y Personero Municipal del Municipio de San Benito Abad – Sucre, que de manera inmediata, atiendan los mandatos constitucionales y legales, cada uno en lo de su competencia, implementando el uso, manejo, control y conservación de la Ciénaga Caño Palomo, ubicada en la jurisdicción del Municipio de San Benito Abad – Sucre, al tratarse de un bien de uso público, ejerciendo las acciones administrativas y judiciales, a que haya lugar, sin que esto obste, para que los mismos funcionarios, atiendan su obligación jurídica de proteger el medio ambiente, representado en el bien de uso público en mención y de la mano de la actividad económica que ejercen, tanto quienes acudieron como quejosos ante la Procuraduría General de la Nación, como de la propia comunidad que reside alrededor de la mencionada ciénaga, solucionando de

manera eficaz, lo relacionado con la explotación de los recursos naturales que representa dicha zona, evitando con ello la afectación del derecho colectivo del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, esto último, concomitantemente con las funciones que en la materia le correspondan a CORPOMOJANA.

TERCERO: EXHORTAR a la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge ˋCORPOMOJANÁ, para que en coordinación con el Municipio y la Personería de San Benito Abad – Sucre, adelante las funciones propias de su competencia, atinentes a regular la explotación de los recursos naturales presentes en la Ciénaga Caño Palomo, atendiendo en un todo, el ordenamiento jurídico.

CUARTO: CRÉASE un Comité de Verificación, que asegure la eficaz implementación de lo ordenado en este fallo, conformado por el actor, en su condición de Procurador, un representante de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge y del Municipio de San Benito Abad; quien deberá informar al Tribunal, sobre las decisiones y acciones que se tomen al respecto […]”11.

Sostuvo el Tribunal que si bien el INCODER expidió las Resoluciones 04935 del 5 de octubre de 199412, 552 del 9 de abril de 201213 y 1161 del 24 de junio de 201314 con las que pueden entenderse resueltas las quejas sobre naturaleza, delimitación 10 Folio 618. 11 Folio 636V°. y deslinde del bien, lo cierto es que “el supuesto de afectación, amenaza y

vulneración, no resulta de la ausencia de reglamentación, predicada por el demandante sino de lo que en verdad está ocurriendo en el mentado Caño Palomo, lo cual es verificable a partir de las Resoluciones Nos. 552 de 9 de abril de 2012 y 1161 de 24 de junio de 2013, en las que se detalla las graves situaciones que se presentan en torno al manejo y uso de la Ciénaga Caño Palomo, que inclusive llevaron a la necesidad de dar curso a un proceso de indebida ocupación, tras considerarse que desde la Resolución N° 04935 de 1994, ya se habían delimitado las márgenes de dicho bien de uso público”15. III.2. Así mismo, tuvo en consideración el informe de la visita realizada por CORPOMOJANA el día 9 de septiembre de 2015, en el que se indicó: “[…] Con relación a la parte ambiental que es la competencia de la Corporación se pudo observar las orillas de los caños y los cuerpos de agua sin ninguna vegetación de protección; lo cual sería el punto principal a corregir dentro de los requisitos que se exigirán en el reglamento de uso y manejo de estos terrenos, como se dejó sentado en las observaciones hechas a los funcionarios de PROCOMUN e INCODER que participaron en la visita.

3. Recomendaciones Realizar actividades que no dañen el ambiente y exigir el cumplimiento de uso y manejo de los terrenos comunales por parte de los usuarios, respetando lo permitido y lo no permitido dentro de dicho reglamento”16.

III.3. En consecuencia, concluyó que existió omisión por parte del INCODER y de las demás entidades demandadas al no adoptar las medidas eficientes,

coherentes y razonables respecto al manejo que se le ha dado al bien de uso público, en materia de organización del territorio, directrices policivas y de control específico17.

IV. RECURSO DE APELACIÓN 12 “Por la cual se procede a deslindar y determinar los terrenos de propiedad de la Nación que conforman la denominada CIÉNAGA DE CAÑO PALOMO, ubicada en la jurisdicción del Municipio de San Benito Abad, Departamento de Sucre”. 13 “Por la cual se decide el procedimiento administrativo que determina si hay o no indebida ocupación, sobre el predio denominado CIÉNAGA CAÑO PALOMO, ubicado en el Municipio de SAN BENITO ABAD, en el Departamento de SUCRE”. 14 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 0552 del 09 de abril de 2012, por la cual se decide el procedimiento administrativo que determina si hay o no indebida ocupación, sobre el predio denominado CIENAGA CAÑO PALOMO, ubicado en el municipio de SAN BENITO ABAD, en el departamento de SUCRE”. 15 Folio 635. 16 Folio 635. 17 Folio 635V°.

IV.1. El INCODER interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del 7 de abril de 2016 con fundamento en que no puede predicarse una omisión de la entidad cuando en el trámite procesal se demostró que ha gestionado las correspondientes etapas para la ejecución del reglamento del uso y manejo de los terrenos comunales, lo que sustentó en la expedición del Acuerdo 114 de 2007 y en los Convenios de Asociación

517 del 15 de marzo de 2013 y 867 del 24 de junio de 2015 celebrados con la Corporación Promotora de las Comunidades Indígenas de Colombia – PROCOMUN, con el fin de aunar esfuerzos técnicos, humanos y financieros para la constitución de reglamentos de uso y manejo de playones y sabanas comunales de conformidad con el precitado Acuerdo. IV.2. Afirmó que realizó un plan de trabajo que incluyó la apertura a la Convocatoria para la inscripción y registro de los aspirantes a ser usuarios del terreno comunal, la revisión de formularios, la precalificación y el seguimiento de las demás etapas dispuestas en el Acuerdo 114 de 2007 y que, si bien no se ha terminado el proceso de deslinde, ello no impone la violación de los derechos colectivos por parte de la entidad, máxime cuando se trata de un proceso largo, que requiere estudios técnicos, hidrológicos, jurídicos y ambientales18.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, el artículo 150 del CPACA, y los artículos 1 y 2 del Acuerdo 55 de 2003 del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares.

V.2. ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA V.2.1. Mediante auto del 22 de julio de 2016 este Despacho admitió el recurso de

apelación y corrió traslado del mismo, el día 12 de diciembre de 201619. 18 Folio 649. 19 Folio 697. V.2.2. Por medio de memorial presentado el día 15 de diciembre de 2016, el apoderado judicial del INCODER manifestó que en virtud de lo regulado en los Decretos 2365 de 2015 y 1850 de 2016, el proceso fue remitido a la Agencia Nacional de Tierras en su calidad de sucesor procesal del INCODER en liquidación20. V.2.3. Mediante memorial presentado el día 25 de enero de 2017 la Agencia Nacional de Tierras sostuvo la falta de competencia de la entidad por cuanto la protección de los derechos colectivos corresponde al Municipio21. V.2.4. Por su parte, la entidad demandante indicó que en el trámite procesal se observó que las entidades demandadas actuaron con “parsimonia”22, por lo que solicitó se confirmara la providencia recurrida. V.2.5. La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa solicitó confirmar el fallo de primera instancia. V.3. HECHOS V.3.1. El INCORA expidió la Resolución nro. 04935 del 5 de octubre de 1994, “Por la cual se procede a deslindar y determinar los terrenos de propiedad de la Nación que conforman la denominada CIÉNAGA CAÑO PALOMO, ubicada en jurisdicción del Municipio de SAN BENITO ABAD, Departamento de SUCRE”23. V.3.2. El INCODER (entidad que asumió las funciones del INCORA) en visita de

inspección ocular practicada el día 3 de marzo de 200624 a la Ciénaga Caño Palomo, constató la existencia de edificaciones, lo que motivó la expedición de la Resolución nro. 0018 del 5 de enero de 2007, con la cual se inició el procedimiento para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados. V.3.3. El INCODER expidió la Resolución nro. 0552 del 9 de abril de 2012, “Por la cual se decide el procedimiento administrativo que determina si hay o no indebida ocupación, sobre el predio denominado CIÉNAGA CAÑO PALOMO, ubicado en el Municipio de SAN BENITO ABAD, en el 20 Folio 705. 21 Folio 711. 22 Folio 715. 23 Folio 16. 24 Folio 92. Departamento de SUCRE”, en la que declaró dichos bienes como baldíos de propiedad de la Nación, que se encontraban indebidamente ocupados por parte de particulares25. V.3.4. En contra de la Resolución nro. 0552 de 2012 se presentó recurso de reposición, el cual fue decidido en la Resolución nro. 1161 del 24 de junio de 2013, en el sentido de no reponer el acto administrativo que declaró la indebida ocupación. V.3.5. Por otro lado, el ciudadano Hernando Benitez León solicitó al INCODER expedir el reglamento de uso del bien baldío y allegó a la Procuraduría 19 Judicial II Ambiental y Agraria de Sucre copia de dicha petición. V.3.6. La Procuraduría ofició al INCODER con el fin de que procediera a

reglamentar el uso y manejo de los terrenos que conforman la Ciénaga Caño Palomo, frente a lo cual el INCODER, mediante comunicación del 19 de diciembre de 2014, informó que adelantaría “el estudio que permita reglamentar el uso y manejo de los terrenos comunales que conforman la denominada Ciénaga Caño Palomo en virtud de lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 160 de 1994 y el Acuerdo 114 de 2007”26. 5.3.- ANALISIS DE LA SALA 5.3.1. Mediante el Decreto 2363 de 201527 el Gobierno Nacional creó la Agencia Nacional de Tierras como máxima autoridad de las tierras de la Nación y estableció en su artículo 38 que las referencias hechas al INCORA y al INCODER en relación con los temas de ordenamiento social de la propiedad rural, debían entenderse referidas a la Agencia Nacional de Tierras, autoridad a la que se le asignaron las funciones de este último. 5.3.2. De acuerdo a lo expuesto corresponde a la Sala determinar si ¿la Agencia Nacional de Tierras vulneró los derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, y al goce del espacio público y a la utilización y defensa de bienes de uso público, al no expedir el reglamento de uso y manejo de un bien baldío de propiedad de la Nación, el cual fue declarado indebidamente ocupado por particulares y cuya administración corresponde a la Agencia? 25 Folio 103. 26 Folio 132. 27 “Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, ANT, se fija su objeto y estructura orgánica”.

La administración de las tierras baldías propiedad de la Nación y la regulación de su ocupación corresponde a la Agencia Nacional de Tierras según lo regulado en el numeral 11 del artículo 4º del Decreto Ley 2363 de 2015. Así mismo, el numeral 24 del citado artículo dispuso que corresponde a la Agencia Nacional de Tierras “adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de tierras de la Nación, reversión de baldíos y reglamentos de uso y manejo de sabanas y playones comunales”. Por su parte el artículo 69 de la Ley 160 de 1994 dispuso que “en las sábanas y playones comunales que periódicamente se inunden a consecuencia de las avenidas de los ríos, lagunas o ciénagas, no se adelantarán programas de adjudicación de tierras, y que en las reglamentaciones que dicte el Instituto sobre uso y manejo de tales terrenos, deberán determinarse las áreas que pueden ser objeto de ocupación individual, pero sólo para fines de explotación con cultivos de pancoger”. Con fundamento en lo anterior, el Consejo Directivo del INCODER expidió el Acuerdo 114 de 2007, “Por el cual se reglamenta el uso y manejo de terrenos comunales”, acto administrativo de carácter general, que regula el procedimiento para la adjudicación de terrenos baldíos, realiza definiciones, prevé criterios de elegibilidad de usuarios, registro e inscripción de aspirantes, autorización de uso de terrenos comunales, organización y condición jurídica de los usuarios y criterios de manejo. Dicho Acuerdo establece en los artículos 4º, 5º y 6º unos requisitos previos antes

de iniciar el proceso de selección de usuarios que serán beneficiados con el usufructo de los terrenos comunales, en los siguientes términos: “Artículo 4°. Identificación de áreas. El Grupo Técnico Territorial del Incoder donde se ubique el terreno comunal, practicará una visita técnica al mismo, con el fin de determinar sus características agroecológicas, el estado de tenencia de los terrenos y la situación socioeconómica de los ocupantes. De dicha visita elaborará un mapa de la zona y un informe técnico en el que establecerá: a) El área para uso y manejo individual o comunal dentro de los playones; b) El área para uso y manejo comunal, dentro de las sabanas; c) Áreas protectoras, si existieren; d) El estado general de la actual tenencia de la tierra; e) La situación socioeconómica de los ocupantes. Artículo 5°. Concepto autoridad ambiental. Una vez realizada la visita técnica, el Incoder solicitará a la corporación autónoma regional o de desarrollo sostenible que tenga jurisdicción sobre los terrenos comunales en los que pretende autorizarse el uso, determinar en qué área de terreno comunal es viable autorizar dicho uso a campesinos y pescadores que cumplan los requisitos y se sometan al proceso de selección que seguidamente se establece. Para que la entidad realice este proceso, el Incoder le suministrará los mapas y el informe técnico producidos como resultado de la visita técnica. Si pasado un término de dos (2) meses dicha autoridad no se ha pronunciado sobre la solicitud, el Incoder, con personal técnicamente idóneo, procederá a

determinar dichas franjas. Artículo 6°. Número de usuarios. Para determinar el número de usuarios que pueden seleccionarse se tendrán en cuenta los siguientes criterios básicos: a) Las necesidades de carácter redistributivo regional; b) La caracterización del uso del terreno para el desarrollo de una economía campesina de subsistencia; c) La explotación del suelo que genere un excedente económico familiar como mínimo de 1,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes; d) El apoyo con asistencia técnica, aplicación de tecnología apropiada al terreno comunal, capacitación y asesoría para el mercadeo de excedentes comercializables; e) La identificación de la clase agrológica o capacidad de uso del suelo del terreno; f) La fragilidad de los ecosistemas y sus altos niveles de intervención En los playones comunales podrá autorizarse el uso en un área mínima de 2,5 hectáreas y en una máxima de 5 hectáreas y en sabanas comunales podrá autorizarse el uso en un área mínima de 5 hectáreas y en una máxima de 10 hectáreas. Para el cumplimiento de los anteriores criterios el GTT del Incoder deberá realizar un cálculo de ingresos netos con respecto del hectareaje que se requiere para el establecimiento de especies vegetales y/o menores, para cada uno de los aspirantes seleccionados, con el fin de determinar el área que puede autorizarse dentro de los rangos de hectareaje establecidos. Esto deberá quedar consignado en un concepto favorable del funcionario del Grupo Técnico Territorial o Grupo Integral con Énfasis en Pesca. En todo caso, la autorización de uso en terrenos comunales, sea individual o

común, debe tener en cuenta la misma área por cada uno de los usuarios”. Por su parte, el proceso de selección de los usuarios también se encuentra regulado en el Acuerdo 114 de 2007, en el que se establecen reglas para la convocatoria, selección y registro de los usuarios, culminando el procedimiento con el acto administrativo que autoriza el uso del terreno comunal. En la misma norma, se establecen los criterios y las prohibiciones para al uso y manejo de los terrenos comunales. Así las cosas, la Sala observa que para la expedición del reglamento de uso y manejo de la Ciénaga Caño Palomo, la Agencia Nacional de Tierras no ha culminado el procedimiento establecido en el Acuerdo 114 de 2007, pudiendo haberlo hecho, esto por cuanto desde el año 2012 el INCODER declaró que el bien se encontraba indebidamente ocupado por particulares. Así mismo, desde el año 2014 fueron elevadas peticiones al INCODER, por parte de la ciudadanía y del Ministerio Público, en las que solicitaron la expedición del respectivo reglamento de uso y manejo. Ahora bien, se observan en el expediente documentos que evidencian la existencia de actuaciones administrativas tendientes a lograr la expedición del reglamento de uso y manejo de la Ciénaga Caño Palomo, entre ellas se destacan las siguientes: - Copia de la Resolución nro. 0552 del 9 de abril de 2012 por medio de la cual el INCODER declara la indebida ocupación de un predio ubicado dentro de los límites de la Ciénaga Caño Palomo. - Copia del Convenio de Asociación nro. 517 del 15 de marzo de 2013 suscrito

entre el INCODER y la Corporación Promotora de las Autoridades Municipales de Colombia PROCOMUN con el objeto de aunar esfuerzos técnicos, humanos, financieros para la constitución de reglamentos de uso y manejo de unos playones y sabanas comunales, entre ellos el de Caño Palomo. - Copia del Convenio de Asociación nro. 867 del 24 de junio de 2015 suscrito entre el INCODER y PROCOMUN con el objeto de formular unos reglamentos de uso y manejo de terrenos comunales, entre ellos el correspondiente a la Ciénaga Caño Palomo. - Acta 006 “Reactivación de Junta de Defensa de Terrenos Comunales del Municipio de San Benito Abad-Sucre”, en la que quedó conformada la junta directiva de playones y sabanas comunales del Municipio de San Benito Abad, por el Alcalde Municipal, la Personera Municipal, el Director del INCODER – Sucre, dos representantes de los campesinos y un representante del Concejo Municipal, quienes se comprometieron a velar por la recuperación de los terrenos baldíos del Municipio. - Informe de visita realizada el 9 de septiembre de 2015 por CORPOMOJANA para la atención de la solicitud de acompañamiento al INCODER en el caso Caño Palomo. En consecuencia, la Sala observa que pese a las acciones adelantadas, la Agencia Nacional de Tierras ha vulnerado los derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, por no haber expedido aún el reglamento de uso y manejo del terreno

comunal, pudiendo hacerlo. 5.3.3. Por otro lado, en atención a que de las investigaciones administrativas adelantadas en su momento por el INCODER y de la visita realizada por CORPOMOJANA a la Ciénaga Caño Palomo, se desprende que hay afectación ambiental en dicho bien baldío, corresponde a la Sala determinar ¿Cuál es la autoridad competente para tomar las medidas de protección ambiental de los predios calificados como baldíos en la Ciénaga Caño Palomo del Municipio de San Benito Abad? El mencionado informe de CORPOMOJANA dio cuenta de la vulneración del derecho al medio ambiente sano en los siguientes términos: “[…] Con relación a la parte ambiental que es la competencia de la Corporación se pudo observar las orillas de los caños y los cuerpos de agua sin ninguna vegetación de protección; lo cual sería el punto principal a corregir dentro de los requisitos que se exigirán en el reglamento de uso y manejo de estos terrenos, como se dejó sentado en las observaciones hechas a los funcionarios de PROCOMUN e INCODER que participaron en la visita.

3. Recomendaciones Realizar actividades que no dañen el ambiente y exigir el cumplimiento de uso y manejo de los terrenos comunales por parte de los usuarios, respetando lo permitido y lo no permitido dentro de dicho reglamento” En este orden de ideas, si bien la visita realizada por la autoridad ambiental es un requisito previo para la expedición del reglamento de uso y manejo de los terrenos comunales, lo cierto, es que al estar afectado el ecosistema de la Ciénaga Caño Palomo, corresponde al Municipio de San Benito Abad velar por el adecuado

manejo del recurso hídrico. Lo anterior, con fundamento en el artículo 3º de la Ley 136 de 1994, el cual dispone lo siguiente: “Artículo 3º.- Funciones. Modificado por el art. 6. Ley 1551 de 2012.

Corresponde al municipio: (…)

4. Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la Ley y en coordinación con otras entidades.

(…)

6. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad con la Ley.

(…)

9. Las demás que señale la Constitución y la Ley”. (Negrilla fuera del texto) Así mismo, el artículo 65 de la Ley 99 de 1993 dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO 65.- Funciones de los Municipios, de los Distritos y del Distrito

Capital de Santafé de Bogotá. Corresponde en materia ambiental a los municipios y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que les sean delegadas por la ley o de las que se deleguen o transfieran a los alcaldes por el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales:

1. Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes, programas y proyectos ambientales municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales;

2. Dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores las normas necesarias para el control, la