CE-70001-23-33-000-2016-00326-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA – Ampara /

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA LA CONVALIDACIÓN DE

TÍTULOS OBTENIDOS EN EL EXTRANJERO – Ante el Ministerio de Educación Nacional / VULNERACIÓN DEL DEBIDO PROCESO POR NO EMITIR PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA SOLICITUD PRESENTADA – Dentro del procedimiento de convalidación de título extranjero Según la parte actora la vulneración de los derechos fundamentales invocados radica en la mora del Ministerio de Educación Nacional en dar respuesta a la solicitud de convalidación del título obtenido en una institución de educación superior en el extranjero. Como es sabido, la administración tiene el deber de resolver las cuestiones planteadas por los particulares legitimados para tales efectos. (…) Es así, que toda actuación administrativa, debe adelantarse sin dilaciones injustificadas, esto es, sin obstáculos, impedimentos, barreras que soslayen, alteren o extiendan el proceso sin fundamento alguno, qué de suceder, se violentaría notablemente, la garantía fundamental del debido proceso. [La Sala advierte que] para efectos de obtener la convalidación del título solicitado es evidente que los documentos radicados por la parte actora, debían someterse a un proceso de evaluación académica ante CONACES, término que no podía, según el artículo 3° numeral 3 de la resolución 06950 del 15 de mayo de 2015, ser mayor a 4 meses, contado a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. [Además,] como en el presente caso, el Ministerio de Educación Nacional no se pronunció de fondo sobre la solicitud impetrada, dentro del término

concedido para el efecto, es claro, como bien lo sostuvo el tribunal, que con su omisión vulneró el derecho al debido proceso invocado por la parte actora y por lo tanto es procedente su amparo. Ahora bien, dado que en el presente caso se encuentra probado que el proceso de convalidación se encuentra en la fase de traslado de la evaluación desfavorable, por espacio de 1 mes, término que empezó a correr para la parte actora del 18 de noviembre al 18 de diciembre de 2016, es claro que una vez se cumpla tal periodo le corresponde al Ministerio de Educación decidir de fondo la solicitud de convalidación. Es así que la solicitud de modificación de la orden requerida por el Ministerio de Educación Nacional carece de vocación de prosperidad, pues en ella quedó consignado de manera clara que los tres días, con los que cuenta el Ministerio de Educación Nacional para resolver de manera definitiva el proceso de convalidación formulado por [la accionante], deben contarse desde el vencimiento del término del traslado del concepto emitido por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS (E)

Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 70001-23-33-000-2016-00326-01(AC)

Actor: KELY HERNÁNDEZ GALVIS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y OTROS La Sala decide la impugnación interpuesta por el Ministerio de Educación contra la

sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre el 23 de noviembre de 2016, que amparó el derecho fundamental al debido proceso de la demandante.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones Kely Hernández Galvis pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al ejercicio de la profesión que estimó vulnerados por el Ministerio de Educación Nacional – área de convalidaciones, dirección de calidad para la educación superior – subdirección de aseguramiento de la calidad, Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, en adelante “CONACES”. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: 1.- Se tutelen mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, AL TRABAJO Y AL EJERCICIO DE LA PROFESIÓN que me vienen siendo conculcados por el Ministerio de Educación Nacional – Área de Convalidaciones – Dirección de Calidad para la Educación SuperiorSubdirección de Aseguramiento de la Calidad – Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior “CONACES”. 2.- Se ordenen a la parte accionada, para que de manera inmediata o a más tardar dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, se sirva decidir mi proceso de convalidación de manera definitiva y, sin más dilaciones profiera el Acto Administrativo contentivo de la Resolución motivada de que trata el artículo 12 de la Resolución N° 06950 del 15 de mayo de 2015, como quiera que no he podido ejercer en el país mi profesión como Dermatóloga, por no haberse resuelto el trámite de convalidación del título obtenido en el extranjero, lo cual vulnera también mis derechos al trabajo y

ejercicio de la profesión. 3.- Solicitó al H. magistrado (a), de la manera más respetuosa, para que se sirva conminar a la parte accionada, para que en lo sucesivo, realice los procedimientos dentro del término legalmente establecido (Resolución N° 06950 del 15 de mayo de 201) y no mantenga a los solicitantes en una espera indefinida, transgrediendo inclusive derechos como el de la vida digna, salud, mínimo vital, los aquí mencionados y otros, al no poder ejercer la profesión por la tardanza injustificada en los procedimientos realizados al interior de la entidad.1

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Que el 1° de marzo de 2016, a la médico Kely Hernández Galvis se le expidió en la ciudad de Río de Janeiro, Estado de Río de Janeiro, Brasil, diploma que certifica su título de postgrado en dermatología, otorgado por el Instituto de pos-graduacao médica Carlos Chagas, por realizar los estudios en el servicio de dermatología del

Hospital Naval Marcilio Días. Que el 1° de abril de 2016, con el fin de obtener convalidación del título de posgrado obtenido en Brasil, realizó en la página de internet del Ministerio de Educación Nacional, www.mineducción.gov.co, la radicación de los documentos requeridos por esa entidad. Proceso al que se le asignó el código PR-2016004668. Que según la resolución 06950 del 15 de mayo de 2015, que define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad

1 Folio 2 vto. Del expediente competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior y se deroga la Resolución N°.21707 de 2014, el terminó del proceso es de entre 2 y 4 meses. Que radicados los documentos pasaron por el proceso de recepción y verificación y posteriormente a solicitud de convalidación. Que el 10 de abril de 2016, mediante email se le otorgó autorización para efectos de pagar en línea la solicitud de convalidación, pago que realizó el 13 de abril de 2016, mismo día en que la documentación pasó a CNVAsignación de solicitud a profesional de convalidaciones, con el código – CNV-2016-0003291. Que el 19 de abril de 2016, los documentos se radicaron en verificación de información (regla) y posteriormente en la oficina de salud y bienestar para revisión del título y/o institución. El 10 de junio de la misma anualidad al área de solicitud evaluado interno a secretaria de sala y el 25 de julio de 2016, a la oficina de salud bienestar para validar concepto de convalidación. Que el proceso se envió a una funcionaria del Ministerio el 5 de septiembre de 2016 para emitir concepto de convalidación, sin embargo el 22 de septiembre de la misma anualidad, el expediente regresó a la oficina de salud y bienestar, sin que se realizara ninguna actuación alguna. Que como el proceso llevaba más de 4 meses sin que se diera respuesta a la solicitud de convalidación del título, el 26 de septiembre de 2016, envió un email a la oficina de atención al ciudadano del Ministerio de Educación para que informara

el término que faltaba para que se convalidara el título, correo que fue resuelto el 13 de octubre de 2016, indicándole que “el trámite se encuentra en la fase de generación de resolución. Una vez se revise y numere el acto administrativo, la unidad de atención al ciudadano del Ministerio de Educación Nacional se pondrá en contacto para notificarle el contenido de la decisión”. Que el 4 de octubre de 2016, envió un email a la oficina de la subdirectora de aseguramiento de calidad de la educación superior del Ministerio de Educación, preguntándole cuánto tiempo faltaba para la notificación de la respuesta, petición que se resolvió el 26 de octubre de 2016 informándole que “el proceso se encuentra en la etapa de evaluación académica ante la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES. Una vez se emita el concepto académico correspondiente, se le comunicará el trámite correspondiente”.

3. Argumentos de la tutela Kely Hernández Galvis alegó que existe vulneración de los derechos invocados, porque pese a que, en la resolución N° 06950 del 15 de mayo de 2015, el término con el que cuenta el Ministerio de Educación Nacional para resolver de fondo las solicitudes de convalidación de títulos obtenidos en el exterior es máximo de 4 meses, han transcurrido más de 7 meses, sin que se le haya dado una respuesta de fondo a su solicitud.

4. Intervención del Ministerio de Educación Nacional.

La asesora de la oficina jurídica del Ministerio de Educación Nacional manifestó que la acción de tutela no puede desconocer los requisitos mínimos y el examen

de legalidad para la convalidación de títulos extranjeros en Colombia, porque, si bien el ministerio recibió los documentos para el trámite de convalidación del título de especialista en dermatología otorgado por el Instituto de Pós – Graduacao Médica Carlos Chagas a la señora kely Hernández Galvis el 1° de marzo de 2016, es importante precisar que la convalidación es el reconocimiento de efectos académicos y legales que el gobierno colombiano por medio del Ministerio de Educación Nacional efectúa sobre un título de educación superior otorgado por una institución de educación superior extranjera legalmente reconocida por la autoridad competente en el respectivo país para expedir títulos de educación superior. Que pese a que el término establecido en la resolución 06920 (sic) del 15 de mayo de 2015 del Ministerio de Educación es de 4 meses, para efectos de agotar el procedimiento administrativo de convalidación, el juez de tutela no puede pasar por alto que en los últimos meses se han suscitado circunstancias en relación a la convalidación de títulos en el exterior, particularmente en el área de la salud, que obligan a hacer más riguroso y exigente el exámen académico y de legalidad de todos los títulos puestos en su consideración. Al analizar el plazo en mención, se concluye que no es injustificado el incumplimiento del término de 4 meses, dado que a la fecha el ministerio tiene a su cargo 1446 solicitudes de convalidación de títulos en el área de la salud, hecho que inequívocamente genera que los tiempos para resolver los procesos sujetos a evaluación sean prolongados. Que en el presente caso, el proceso administrativo aún no ha terminado debido a

que ese ministerio no ha recibido el pronunciamiento de la convalidante en relación con el traslado del concepto académico, que se efectuó el 17 de noviembre de 2016, con el fin de que la actora se pronuncie sobre las consideraciones efectuadas por CONACES, institución que se encarga de emitir concepto respecto de la viabilidad de convalidar un título sujeto a evaluación y que es el soporte del Ministerio de Educación Nacional para resolver favorable o desfavorablemente la solicitud, decisión contra la que proceden los recurso de ley 2. 2 Folios 31 a 34 del expediente.

5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 23 de noviembre de 2016, amparó el derecho fundamental al debido proceso y ordenó al Ministerio de Educación Nacional que, dentro del término de 3 días contados desde el vencimiento del término del traslado del concepto emitido por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES, resuelva de manera definitiva el proceso de convalidación formulado.

Indicó que, de conformidad con el material probatorio obrante en el expediente, el Ministerio de Educación Nacional vulneró el derecho al debido proceso invocado, porque de manera injustificada ha excedido el término máximo de 4 meses contemplado en el artículo 3° numeral 3° de la resolución N°06950 de mayo de 2015, sin pronunciarse de fondo respecto a la solicitud de convalidación del título de dermatóloga solicitado por la actora3.

6. Impugnación La asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional solicitó modificar o revocar el fallo del tribunal, porque la orden contenida en el fallo no depende

exclusivamente del Ministerio de Educación, sino de la convalidante, por lo que solicita se supedite el cumplimiento del mismo, en las condiciones de modo y tiempo establecidos en su parte resolutiva, al envió de la respuesta del traslado por parte de la actora a más tardar el 13 de diciembre de 2016, porque, de lo contrario, debe tenerse en cuenta que la sala de evaluación de la CONACES se reuniría en el año 2017 y, por lo tanto, tan solo hasta esa fecha se podría cumplir a cabalidad la obligación impuesta. 3 Folios 38 a 60 del expediente.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela. Generalidades La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro medio de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. Según Kely Hernández Galvis el Ministerio de Educación Nacional desconoció los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al ejercicio de la profesión al abstenerse sin justificación valida de resolver de fondo la solicitud de

convalidación del título de dermatóloga otorgado en el Instituto de PósGradauacao medica Carlos Chagas.

2. Problema jurídico.

En los términos de la impugnación, le corresponde a la Sala determinar si, como lo estimó el Ministerio de Educación Nacional, la orden dada por el Tribunal Administrativo de Sucre debe ser modificada o revocada en el entendido de que debe supeditarse a la respuesta que realice la actora al traslado del concepto negativo que rindió la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES. Para llegar a una decisión respecto del conflicto planteado la Sala realizara el siguiente análisis: La convalidación de los títulos otorgados por una institución de educación superior extrajera, es un procedimiento por medio del cual el gobierno colombiano, a través del Ministerio de Educación Nacional, le otorga reconocimiento a un título expedido por una institución de educación superior extranjera. Esto es, en virtud de un examen de legalidad del título y de la institución que la otorgó, así como de aspectos académicos del programa cursado, se determina su equivalencia a los programas ofrecidos y títulos reconocidos en el territorio nacional, dentro del propósito de que el individuo pueda desarrollar en el territorio la actividad para la cual se preparó en el extranjero4. La resolución 06950 del 15 de mayo de 2015, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo

país, para expedir títulos de educación superior y deroga la Resolución 21707 de 2014, de manera que éstos adquieran validez en el territorio nacional, como lo tendría un título expedido por una institución vigilada por el Ministerio en Colombia. El artículo 3° de la mencionada resolución, establece el procedimiento a seguir una vez se ha presentado la solicitud, identificando los criterios a partir de los cuales se determina la procedencia de ésta convalidación de títulos. Por su parte, el artículo 5° ibídem, dispone que el trámite de convalidaciones se adelantará 4 T430 de 2014. dentro de un término no mayor a 4 meses, contados a partir de la radicación en debida forma de la documentación y el artículo 11, regula el traslado del concepto académico desfavorable en caso de que se proceda a negar la convalidación, para efectos de que explique, aclare o aporte información adicional que considere no se tuvo en cuenta para evaluar su título profesional, pues con ello, se pretende garantizar el derecho a la defensa del solicitante. Se encuentra probado en el expediente que la médico Kely Hernández Galvis, radicó el 1° de abril de 2016, ante el Ministerio de Educación Nacional, los documentos requeridos a efectos de obtener la convalidación del título de dermatóloga concedido por el Instituto de Pós – graduacao Médica Carlos Chagas, el 10 de marzo de 20165, que pasados los 4 meses de que trata la resolución 06950 del 15 de mayo de 2015, realizó diversos requerimientos6 a efectos de que se le indicara el término para obtener contestación a su solicitud,

sin que se le diera información al respecto. Que tan solo hasta el 17 de noviembre de 2016, el Ministerio de Educación Nacional mediante el oficio N° 2016-EE-1573827, corrió traslado a la actora por el término de 1 mes8, del concepto desfavorable – CNV-2016-0003291emitido por

CONACES.

Según la parte actora la vulneración de los derechos fundamentales invocados radica en la mora del Ministerio de Educación Nacional en dar respuesta a la solicitud de convalidación del título obtenido en una institución de educación superior en el extranjero. 5 Folio 14 del expediente. 6 Folios 16, 17 y 19 del expediente. 7 Folio 37 del expediente. 8 Folios 35 y 36 del expediente. Como es sabido, la administración tiene el deber de resolver las cuestiones planteadas por los particulares legitimados para tales efectos. Este deber surge de la obligación que impone el derecho del administrado de dar una decisión fundada, en el marco del respeto al debido derecho adjetivo y de la “tutela administrativa efectiva” (aplicación en el ámbito de la Administración del principio de la tutela judicial efectiva consagrado en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), en los artículos 2, inc. 3, y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y en el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, todos con jerarquía constitucional conforme lo establece expresamente nuestra propia carta fundamental (artículo 75, inciso 22).

Es así, que toda actuación administrativa, debe adelantarse sin dilaciones injustificadas, esto es, sin obstáculos, impedimentos, barreras que soslayen, alteren o extiendan el proceso sin fundamento alguno, qué de suceder, se violentaría notablemente, la garantía fundamental del debido proceso. Sin embargo, se precisa, que no toda tardanza o mora de un procedimiento, implica afectación del debido proceso, dado que puedan sobrevenir, circunstancias ajenas a la voluntad o capacidad de la administración, que justifiquen en cierta medida ese acontecimiento u otra razón, siempre y cuando, sea debidamente fundamentada. Que para efectos de obtener la convalidación del título solicitado es evidente que los documentos radicados por la parte actora, debían someterse a un proceso de evaluación académica ante CONACES, término que no podía, según el artículo 3° numeral 3 de la resolución 06950 del 15 de mayo de 2015, ser mayor a 4 meses, contado a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. Que como en el presente caso, el Ministerio de Educación Nacional no se pronunció de fondo sobre la solicitud impetrada, dentro del término concedido para el efecto, es claro, como bien lo sostuvo el tribunal, que con su omisión vulneró el derecho al debido proceso invocado por la parte actora y por lo tanto es procedente su amparo. Ahora bien, dado que en el presente caso se encuentra probado que el proceso de convalidación se encuentra en la fase de traslado de la evaluación desfavorable, por espacio de 1 mes, término que empezó a correr para la parte actora del 18 de noviembre al 18 de diciembre de 2016, es claro que una vez se cumpla tal periodo

le corresponde al Ministerio de Educación decidir de fondo la solicitud de convalidación. Es así que la solicitud de modificación de la orden requerida por el Ministerio de Educación Nacional carece de vocación de prosperidad, pues en ella quedó consignado de manera clara que los tres días, con los que cuenta el Ministerio de Educación Nacional para resolver de manera definitiva el proceso de convalidación formulado por Kely Hernández Galvis, deben contarse desde el vencimiento del término del traslado del concepto emitido por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES. En consecuencia, se confirmará la sentencia del 23 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre que amparó el derecho fundamental al debido proceso de la actora. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia del 23 de noviembre de 2016, dictada por el Tribunal

Administrativo de Sucre.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito, conforme con el Decreto 2591 de 1991.

3. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS (E) Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ