CE - 7_250002327000200900052011SENTENCIA20220502165645_TCListadoTitulados133113710959027353-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 25000-23-27-000-2009-00052-01 Referencia. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho

Actora: SALUD TOTAL E.P.S.

TESIS: NO ES PROCEDENTE SUSPENDER ESTE PROCESO POR

PREJUDICIALIDAD Y TAMPOCO ES VIABLE ESTUDIAR LA

EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD FRENTE AL DECRETO 2000 DE 2008,

POR DEMÁS EXTEMPORÁNEA, YA QUÉ LA POSIBLE DECISIÓN DE LA

DECLARATORIA DE NULIDAD DEL MISMO NO AFECTA LA VALIDEZ

DE LOS ACTOS PARTICULARES QUE AQUÍ SE ACUSAN SINO SU FUERZA EJECUTORIA, QUE TRAE CONSIGO LA APLICACIÓN DE LA FIGURA DEL DECAIMIENTO DEL ACTO QUE SE TRADUCE EN QUE EL

MISMO NO ESTÁ LLAMADO A PRODUCIR EFECTOS.

LA ACTORA NO FORMULÓ CARGOS CONCRETOS FRENTE A LOS

ACTOS PARTICULARES ACUSADOS, DE AHÍ QUE DEBA

CONFIRMARSE LA SENTENCIA APELADA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de SALUD TOTAL EPS, contra la sentencia de 18 de septiembre de 2014, proferida por la Sección Primera, Subsección 2

Número único de radicación: 25000-23-27-000-2009-00052-01

Actora: SALUD TOTAL EPS. “C”, en Descongestión, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual se denegaron las súplicas de la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1. La Empresa SALUD TOTAL EPS, por medio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1ª. Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) El Acto de Liquidación de la Tasa núm. L-0010 de 2008, expedido por el Secretario General de la Superintendencia Nacional de Salud, por medio del cual se liquidó la tasa de la vigencia 2008, a cargo de la EPS SALUD TOTAL S.A. b) La Resolución núm. 001559 de 28 de octubre de 2008, por la cual se resuelve, desfavorablemente, el recurso de reposición en contra del citado Acto de Liquidación de la Tasa No. L-0010 de 2008. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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Actora: SALUD TOTAL EPS. 2ª. Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene efectuar la devolución solicitada en las cuantías y por los períodos relacionados en los actos demandados, con las debidas actualizaciones a que haya

lugar. 3ª. Que se condene a la demandada en costas. I.2. La actora fundamentó su demanda, en síntesis, en los siguientes hechos: 1º. Refirió que el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 estableció la tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud, disposición reglamentada por el Decreto 1045 de 1999 que definió el criterio de liquidación de la tasa. 2º. La EPS SALUD TOTAL S.A. recibió por parte de la Superintendencia Nacional de Salud el Acto de Liquidación de la Tasa No. L-0010 de 2008. 3º. Contra el anterior Acto, la EPS SALUD TOTAL S.A. interpuso recurso de reposición al considerar que el monto asignado en el Decreto 2000 de 2008 no correspondía a los costos de vigilancia y supervisión de la Superintendencia Nacional de Salud, en adelanteCalle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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Actora: SALUD TOTAL EPS.

SUPERSALUD-, y que se incluían transferencias que no tenían relación con la vigilancia y supervisión. 4º. La SUPERSALUD mediante la Resolución núm. 001559 de 2008 resolvió desfavorablemente el recurso interpuesto. I.3.Normas Violadas y Concepto de Violación. Indicó que los actos administrativos demandados están incursos en la violación de los artículos 2º, 29 y 49 de la Constitución Política; 98

de la Ley 488 de 1998; y el Decreto 1405 de 1999. Exlicó que, en efecto, con la expedición de los mismos, se vulnera el artículo 2º Constitucional debido a que se incumplieron los fines del Estado, entre los cuales se encuentra el de garantizar la efectividad de los principios de equidad, justicia e imparcialidad. Que se transgredió el artículo 29 ibídem, por cuanto la administración, contrario a su obligación, no desvirtuó los argumentos fácticos y jurídicos planteados en el recurso interpuesto sino que se limitó a exponer su fundamento simplista. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

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Actora: SALUD TOTAL EPS.

Que también se vulneró el artículo 49 Superior, al incluir la SUPERSALUD un monto superior al necesario para ejercer la vigilancia y control. Que, asimismo, transgredió el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 y el Decreto 1405 de 1999, por lo siguiente: Que el monto asignado en el Decreto 3168 de 2007 no corresponde a los costos de supervisión de la Superintendencia Nacional de Salud, por cuanto el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2000 de 2008, estableció un crecimiento superior al 100% de un año a otro, toda vez que el costo de la SUPERSALUD en el año inmediatamente anterior (noviembre 30 de 2007) ascendió a la suma de

$13.413.942.399 versus los $28.001.924.392, establecidos para el año 2008, aumentando así el costo de vigilancia y supervisión para el año 2008 en un 109% con respecto al gasto real del año 2007. Frente al Acto de Liquidación de la Tasa Núm. L-0025 de 2007, señaló que la SUPERSALUD asignó como tasa a pagar para el año 2007, por parte de SALUD TOTAL S.A., la suma de $181.326.729. Luego, para el año 2008 el Acto de Liquidación de la Tasa núm. L-0010 de 2008 asignó por ese concepto para pagar el monto de $315.606.773, es decir, un incremento del 74% de un año a otro, sin justificación técnica o financiera que lo sustente. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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Actora: SALUD TOTAL EPS.

Adujo que los gastos de vigilancia y supervisión de la SUPERSALUD incluyen transferencias, las cuales no son una actividad directa ni indirecta de aquella; y que, por tanto, no debe imputarse a la tasa, ni debe ser cancelado por los vigilados como sujetos pasivos de la misma. Indicó que en los Decretos 2787 de 2001, 3237 de 2002, 1076 de 2004, 1048 de 2005 y 1873 de 2006, se establecieron los costos de supervisión y control de la SUPERSALUD para los años 2002, 2003,

2004, 2005 y 2006, respectivamente, y se asignaron costos que no corresponden a lo realmente gastado por la Superintendencia Nacional de Salud. Con respecto al año 2007 y teniendo en cuenta que a 31 de diciembre de 2006 la apropiación definitiva de gastos de la SUPERSALUD, de conformidad con la información de la página web fue de $14.600.702.251, en el Decreto 3168 de 2007, el cálculo de esa entidad con cargo a la tasa establecida en el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 es de $25.351.601,278 y para el año 2007 se incrementó el costo en un 73% con respecto al gasto real del año 2006, sin justificación técnica alguna. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

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Actora: SALUD TOTAL EPS.

Con relación al año 2008 y teniendo en cuenta que a noviembre 30 de 2007 la apropiación definitiva de gastos de la SUPERSALUD, de conformidad con la información que se encuentra en la página web, fue de $13.413.942.399, en el Decreto 2000 de 2008, el cálculo del costo de aquella, con cargo a la tasa establecida en el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 es de $28.001.924.392 y para el año 2008 se incrementó el costo en un 109% con respecto al gasto real del año 2007, sin justificación técnica alguna.

Coligió que desde el año 2002 hasta el año 2008 se han asignado, en los decretos mencionados, montos superiores a los costos de supervisión y vigilancia en que incurre la SUPERSALUD. I.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Superintendencia Nacional de Salud, mediante apoderado, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. De igual manera, propuso las excepciones de: (i) legalidad de la actuación; (ii) inexistencia de causal alguna que afecte la validez de los actos administrativos demandados; (iii) ineptitud de la demanda por ausencia de cargos imputables a la Superintendencia de Salud. Al efecto, señaló: Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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Actora: SALUD TOTAL EPS.

Que la legitimidad de la tasa está en función de la existencia de un servicio que se presta al contribuyente, tal y como ocurre en este caso; y que la definición del sistema y el método que debe ser realizado por el legislador para determinar su costo, fue lo que precisamente sucedió con la expedición de la Ley 488 de 1998, la cual determinó que las entidades de derecho público o privado y las entidades sin ánimo de lucro, con excepción de las beneficencias y loterías, cuya inspección y vigilancia corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, pagarán una tasa anual a favor de dicha entidad. Indicó que el hecho generador de la tasa a favor de la SUPERSALUD,

lo constituye la vigilancia y control que se ejerce sobre las entidades; y que esta actividad es la que genera en cabeza del contribuyente la obligación del pago de la tasa. Agregó que lo que se busca con la recepción del aporte al sector salud es recuperar los costos en que incurre la SUPERSALUD por los servicios que presta, es decir, que la tasa tiene un carácter retributivo derivado de la prestación de un servicio público de inspección, vigilancia y control que ejerce sobre las empresas dedicadas al servicio público del sector salud. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

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Actora: SALUD TOTAL EPS.

Así las cosas, sostuvo que fundamentó sus decisiones en la normatividad legal vigente que determina entre sus competencias la de liquidar las tasas de sus vigilados, la cual fue precisada en cada uno de los actos administrativos objeto de la demanda, por lo que no hubo violación alguna. Finalmente, señaló que el escrito de la demanda contiene una serie de violaciones en los actos administrativos acusados pero no concreta realmente el cargo imputado a la entidad demandada, toda vez que sus argumentos son precarios para sustentar la violación, habida cuenta que se limitan, básicamente, a cuestionar un cobro aparentemente superior al que según la demandante debería, sin precisar una cifra exacta que determine realmente que estuvo mal liquidada la tasa en el caso de SALUD TOTAL EPS.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA

Mediante sentencia de 18 de septiembre de 2014, la Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó las súplicas de la demanda, con base en los razonamientos que pueden sintetizarse, así: Frente a las excepciones planteadas por la demandada, señaló que como quiera que su fundamento fáctico y jurídico guardaban estrecha Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10

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Actora: SALUD TOTAL EPS. relación con los argumentos de defensa, serían resueltas en el fondo de la controversia, por no constituir verdaderas exceptivas.

Sostuvo que la Ley 488 de 19981dispuso que los propios organismos vigilados financien el costo que implica el control de sus actividades lo cual, en tratándose de la prestación de los servicios públicos, es algo natural porque tanto la actividad que ellos comportan como la vigilancia de éstos integran un todo funcional y operativo, en cuanto atienden al logro de finalidades superiores que tienen que ver con el buen funcionamiento de aquéllos. Indicó que el Decreto 1045 de 1999, modificado por el Decreto 1280 de 2008, reglamentó el sistema y el método para la fijación de la tasa anual que pagarán las entidades objeto de inspección, vigilancia y control; y que, por su parte, el Decreto 1580 de 2002, señaló las condiciones para el cobro de la tasa a cargo de las entidades

sometidas a la inspección, vigilancia y control de la SUPERSALUD. Adujo que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2000 de 2008 y estableció la tasa y la tarifa a favor de la SUPERSALUD para el ejercicio de sus funciones en el año 2008, señalando como costos de 1 “por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales” Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11

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Actora: SALUD TOTAL EPS. supervisión para esa vigencia la suma de $28.001.924.392, cuyo porcentaje para las EPS del régimen contributivo es del 24.45%, equivalente en pesos a $6.845.542.312.

Destacó que la liquidación de la tasa se fundamentó en el hecho de que el costo de los servicios de inspección y vigilancia de las entidades promotoras de salud del régimen contributivo, al cual pertenece la parte actora, se estableció por el Decreto 2000 de 2008 en la suma de $6.845.542.312, de conformidad con los parámetros definidos por el Decreto 1045 de 1999, que reglamentó los criterios para la liquidación de la tasa antes mencionada, por lo que los actos administrativos no hicieron nada distinto de individualizar el monto que debía pagar la EPS SALUD TOTAL S.A. Resaltó que los argumentos de la demandante se dirigen en realidad contra las normas generales que sirvieron de fundamento a los actos

acusados, toda vez que sostuvo que éstos desconocen la efectividad de los derechos y principios previstos en el artículo 2° de la Constitución Política, pasando por alto los principios de equidad, justicia e imparcialidad, violando el debido proceso establecido en el artículo 29 Superior; y que si su propósito era demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho la liquidación de la tasa LCalle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12

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Actora: SALUD TOTAL EPS. 0010 de 2008 y la Resolución núm. 001559 de 2008, debió encausar sus argumentos jurídicos contra estos actos particulares y concretos, indicando las normas que ellos violaban y el concepto de violación, pero no solicitar su nulidad dirigiendo su acusación jurídica contra las reglas generales que les sirvieron de sustento.

Ahora, frente a la solicitud de prejudicialidad respecto del Decreto 2000 de 2008, (efectuada por la actora en los alegatos de conclusión de la primera instancia), consideró que el hecho de que en la actualidad se esté tramitando un proceso de nulidad contra dicho acto, no implica que por esa sola circunstancia deba dejarse de aplicar, pues aún continúa amparado por la presunción de legalidad, sin que exista suspensión provisional que impida su reproducción. Concluyó que al haberse determinado el valor de la tasa de acuerdo con los factores, variables, coeficientes y criterios definidos por el

Gobierno Nacional y por la Superintendencia y a los cuales aluden los actos generales que se invocan como fundamento de los actos acusados, no es dable predicar que el Acto de liquidación y la Resolución confirmatoria sean contrarios a alguna de las disposiciones constitucionales y legales. Además, la actora no allegó ningún medio de prueba capaz de demostrar las inconsistencias a las Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13

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Actora: SALUD TOTAL EPS. que alude, referidas en lo esencial al cálculo desbordado de los costos de inspección y vigilancia.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La demandante manifestó, en síntesis, que no comparte la sentencia recurrida pues aun existiendo las normas que constituyen el marco legal general de la tasa y las consecuencias en la aplicación en los actos particulares, en el caso subjudice, por supremacía, se tiene que acudir a la Constitución Política, porque en ella se establece una prohibición expresa en cuanto a que no se pueden destinar los recursos de las entidades de la seguridad social para fines diferentes a dichos servicios. Agregó que a los actores del sistema de seguridad social en salud no se les puede cobrar, por concepto de tasa, más de lo que se necesita operativamente para la Superintendencia y colocar en TES los saldos resultantes porque la Constitución Política lo prohíbe expresamente;

y que basta con comparar dicha limitación constitucional contra las cifras autorizadas legalmente y lo requerido realmente por la Superintendencia, por lo que no deberían existir saldos. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14

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Actora: SALUD TOTAL EPS.

Añadió que no existen razones válidas para destinar los recursos a generar intereses y no para financiar las labores propias y exclusivas de su fin institucional. Insistió en la prejudicialidad del Decreto 2000 de 2008, puesto que aún no se ha resuelto la demanda contra el mismo, por lo que debe aplicarse la excepción de ilegalidad del mencionado Decreto; o, en su defecto, “se mantenga” la prejudicialidad del presente proceso. IV.- ALEGATOS DE CONCLUSION IV.1.- Vencido el plazo, la parte actora presentó, en forma oportuna, alegatos de conclusión, en los cuales reafirma lo expuesto en la demanda y solicita revocar la providencia apelada y se le restablezca en su derecho, en los términos allí solicitados. IV.2.- La parte demandada descorrió el traslado de alegatos y solicitó confirmar la sentencia, para lo cual, en síntesis, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. IV.3. El Ministerio Público, en la oportunidad concedida para presentar los alegatos, guardó silencio.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

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Actora: SALUD TOTAL EPS.

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad del Acta de Liquidación de la Tasa núm. L-0010 de 2008, expedido por el Secretario General de la Superintendencia Nacional de Salud, por medio del cual se liquidó la tasa de la vigencia 2008 a cargo de la EPS SALUD TOTAL S.A.; y de la Resolución núm. 001559 del 28 de octubre de 2008, por la cual se resuelve, desfavorablemente, el recurso de reposición en contra de la citada acta. Los mencionados actos, son del siguiente tenor: “[…]LIQUIDACIÓN TASA VIGENCIA 2008 No. L-0010 (…) De conformidad con el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 todas las entidades del sector salud deben pagar una tasa anual de vigilancia con destino a la Superintendencia Nacional de Salud, el aporte del sector Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo al cual pertenece es de $6.845.542.312 para el año 2008 de conformidad con el Decreto 2000 de 2008. LIQUIDACIÓN PRELIMINAR La liquidación preliminar de acuerdo con la aplicación de la fórmula del Decreto 1405 de 1999, modificado por el Decreto 1280 de 2008 y las condiciones establecidas en el Decreto 1580 de 2002 y la Resolución 334 de febrero 21 de

2002, es por valor de:

VALOR LIQUIDACIÓN $315.606.773

PRELIMINAR VIGENCIA

2008

VALOR CUOTA PRIMER $157.803.387

SEMESTRE 208 (50%)

MENOS SALDO A FAVOR $0

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Actora: SALUD TOTAL EPS.

VALOR A PAGAR PRIMER $157.803.387

SEMESTE 2008

FECHA LÍMITE DE PAGO 31/07/08

LIQUIDACIÓN DEFINITIVA La liquidación definitiva de acuerdo con la aplicación de la fórmula del Decreto 1405 de 1999, modificado por el Decreto 1280 de 2008 y las condiciones establecidas en el Decreto 1580 de 2002 y la Resolución 334 de febrero 21 de 2002, es por valor de:

VALOR LIQUIDACIÓN $315.606.773

PRELIMINAR VIGENCIA

2008

Menos VALOR CUOTA $157.803.387

PRIMER SEMESTRE 2008

VALOR CUOTA SEGUNDO $157.803.386

SEMESTRE 2008

MENOS SALDO A FAVOR $0

VALOR A PAGAR PRIMER $157.803.386

SEMESTE 2008

FECHA LÍMITE DE PAGO 30/09/08

SI USTED DESEA PAGAR EL VALOR TOTAL DE LA TASA

ANUAL CANCELE: CONCEPTO VALOR VALOR $315.606.773 $0 $315.606.773

LIQUIDACIÓN

VIGENCIA

2008 […]”. “[…]RESOLUCION NÚMERO 001559 DE 2008 (28 OCT 2008) Por medio de la cual resuelve el Recurso de Reposición en contra del Acto Administrativo L-0010 de 2008, mediante el cual se liquidó la tasa de vigencia 2008, a cargo de la EPS SALUD TOTAL S.A., identificada con el NIT 800.130.907-4.

CONSIDERACIONES DE LA SUPERINTENDENCIA

(…) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17

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Actora: SALUD TOTAL EPS.

RESUELVE: ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR EL Acto Administrativo No. L-0010 de 2008, por medio del cual se liquidó la tasa de la vigencia 2008, a favor de la Superintendencia Nacional de Salud y a cargo de la EPS SALUD TOTAL S.A. identificada con el NIT 800.130.907-4 de conformidad con los motivos expuestos en la parte considerativa de la presente resolución.

[…]”. Sea lo primero reiterar por la Sala que, según lo establecido en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por expresa remisión del artículo 267 del CCA, el recurso de apelación se entiende interpuesto en lo desfavorable a la apelante, por lo cual el superior, en principio, no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo. Como ya se precisó, en el libelo demandatorio la parte actora solicitó

la nulidad de los actos acusados con fundamento, básicamente, en que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2000 de 2008, dispuso un crecimiento superior al 100% de un año a otro, toda vez que el costo de la Superintendencia Nacional de Salud en el año 2007, ascendió a la suma de $13.413.942.399, versus los $28.001.924.392 instituidos para el año 2008, sin razón técnica alguna. Que los gastos de vigilancia y supervisión de la SUPERSALUD incluyen transferencias, las cuales no son una actividad directa ni Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18

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Actora: SALUD TOTAL EPS. indirecta de aquella, por lo que no debe imputarse como costos de la entidad con fundamento en el artículo 2º del Decreto 1405 de

1999. Por último, señaló que en los Decretos 2787 de 2001, 3237 de 2002, 1076 de 2004, 148 de 2005, 1873 de 2006, 3168 de 2007 y 2000 de 2008, se precisaron los costos de supervisión y control de la SUPERSALUD por los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008, respectivamente, y se asignaron montos superiores a los que ésta incurre por dichos conceptos. Por su parte, la SUPERSALUD en la contestación de la demanda señaló que sus decisiones se fundamentaron en la normatividad legal

vigente que determina entre sus competencias la de liquidar las tasas de sus vigilados, la cual fue precisada en cada uno de los actos administrativos objeto de la demanda, por lo que no hubo violación alguna. Agregó que la actora no señala una cifra exacta que determine realmente que estuvo mal liquidada la tasa en el caso de SALUD

TOTAL EPS.

El a quo, como ya se indicó, denegó las súplicas de la demanda, con base en que la liquidación de la tasa se fundamentó en el hecho de Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19

Número único de radicación: 25000-23-27-000-2009-00052-01

Actora: SALUD TOTAL EPS. que el costo de los servicios de inspección y vigilancia de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo, al cual pertenece la parte actora, se estableció por el Decreto 2000 de 2008 en la suma de $6.845.542.312, de conformidad con los parámetros definidos por el Decreto 1045 de 1999, que reglamentó los criterios para la liquidación de la tasa antes mencionada.

Consideró que los argumentos de la demandante se dirigen contra las normas generales que sirvieron de fundamento a los actos acusados; y que si su propósito era demandar los actos acusados de carácter particular y concreto debió indicar las normas por ellos violadas y el concepto de violación; y que el hecho de que en la actualidad se esté tramitando un proceso de nulidad contra el Decreto 2000 de 2008 no

implica que, por esa sola circunstancia, deba dejarse de aplicar, pues continúa amparado por la presunción de legalidad. Inconforme con dicha decisión, la EPS SALUD TOTAL S.A. interpuso recurso de apelación argumentando, en síntesis, que a los actores del sistema de seguridad social en salud no se les puede cobrar por concepto de tasa más de lo que se necesita operativamente para la Superintendencia y colocar en TES los saldos resultantes, porque la Constitución Política lo prohíbe expresamente; y que, por tanto, basta comparar dicha limitación constitucional contra las cifras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20

Número único de radicación: 25000-23-27-000-2009-00052-01

Actora: SALUD TOTAL EPS. autorizadas legalmente y lo requerido realmente por la Superintendencia del tal manera que no deberían existir saldos.

Insistió en que como no se ha resuelto la demanda de nulidad contra el Decreto 2000 de 2008, se de aplicación a la excepción de ilegalidad; o, en su defecto, “se mantenga” la prejudicialidad del presente proceso. En orden a dilucidar la controversia, la Sala resalta lo siguiente: En este caso, para resolver la demanda de nulidad contra los actos particulares acusados, no requiere la Sala esperar el resultado del proceso de nulidad contra el Decreto 2000 de 2008, que le sirve de fundamento a aquellos, por lo que no está llamada a prosperar la solicitud de prejudicialidad planteada por la actora en el escrito

contentivo de alegatos de conclusión en la primera instancia. En efecto, en el evento de que se declarara la nulidad del acto general que le sirve de fundamento a los actos particulares que aquí se acusan, no se afectaría la legalidad de éstos sino su fuerza ejecutoria. En otras palabras, el hecho de que pierda validez el acto general que sirve de sustento a los actos impugnados, no hace que, per se, éstos resulten nulos. Y si se denegara la declaratoria de nulidad del Decreto 2000 de 2008 no implica que deba también denegarse la nulidad de los actos demandados en este proceso. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21

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Actora: SALUD TOTAL EPS.

Ahora, lo que sí resulta evidente es que la parte actora en la demanda no solicitó la inaplicación del Decreto 2000 de 2008 con base en la excepción de ilegalidad, sino sólo, extemporáneamente, en la etapa procesal de alegatos de conclusión de la primera instancia, lo que constituye un cargo nuevo respecto del cual la parte demandada no tuvo la oportunidad de pronunciarse, razón para que la Sala no pueda tenerlo en cuenta, so pena de vulnerar el derecho de defensa, amén de que de prosperar la excepción de ilegalidad no se afectaría la validez de los actos acusados, sino su fuerza ejecutoria, de ahí que no sea del caso evaluar la posibilidad de acometer el estudio de tal

excepción oficiosamente. Ahora, conforme lo resaltó el a quo, la demandante no formuló cargo concreto alguno frente a la liquidación contenida en los actos acusados, sino que se limitó a cuestionar el Decreto 2000 de 2008 y a referirse a otros decretos anteriores, pero sin señalar norma legal alguna que resultara vulnerada, así como tampoco, como ya se dijo, solicitó su inaplicación con fundamento en la excepción de ilegalidad, lo cual conduce a confirmar la sentencia denegatoria de las pretensiones de la demanda. Al respecto, resulta oportuno traer a colación un caso similar en el que la Sala resolvió una demanda interpuesta por SALUD COLMENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22

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Actora: SALUD TOTAL EPS.

MEDICINA PREPAGADA S.A. contra la Superintendencia Nacional de Salud, tendiente a que se declarara la nulidad de un acto de liquidación de una tasa para el año 2006, en la cual tambien los cargos iban referidos al acto general que le sirvió de fundamento. Es así como en sentencia de 22 de julio de 2010 (Expediente 25000-2327-000-2007-00038-01, Magistrado Ponente Rafael Ostau de Lafont Pianeta), dijo la Sala: “ (…)De suerte que por un lado, la actora no precisa y menos demuestra la relación que tendría la liquidación cuestionada, en lo

concerniente a sus fundamentos y cuantía, con el tema de los ingresos corrientes presupuestados para la vigencia 2006 de la Superintendencia de Salud, menos cuando en la estructuración de la tasa y de su método no aparecen como variable para el cálculo; de allí que aun considerando el cuestionamiento del Decreto 1873 de 2006 bajo la figura de la excepción de ilegalidad frente a la Ley 998 de 2005 por aquello del exceso de dichos ingresos corrientes, cualquier conclusión sería irrelevante, toda vez que no se puntualiza la incidencia de esa circunstancia en la liquidación enjuiciada, entendida como correlación sistémica de variables y de métodos, en la que en palabras de la Resolución 01892 de 2006, “impera una relación de interdependencia entre los elementos que participan en ella, de manera tal, que la afectación sobre uno cualquiera de estos, repercute en los demás.” (folio 45) Tanto es así que aunque la actora cuestiona la magnitud de la liquidación y no la tasa en sí misma, ni siquiera sugiere algún mon