CE-73001-23-31-000-1998-10722-01

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL / HECHO ADMINITRATIVO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / PLAZO / ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO / HECHO

ADMINISTRATIVO / BIEN INMUEBLE / REPARACIÓN DEL DAÑO MORAL /

DAÑO / ARBITRIO JUDICIAL / PRODUCCIÓN DEL DAÑO / OMISIÓN

ADMINISTRATIVA / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / USO DEL BIEN / BIEN

INMUEBLE / VALOR DEL BIEN INMUEBLE / DESVALORIZACIÓN DEL BIEN INMUEBLE La sentencia de primera instancia será revocada y en su lugar se declarará probada la excepción de caducidad propuesta por el apoderado judicial de la Registraduría Nacional del Estado Civil (…) [En el caso concreto] [E]l apoderado del Registrador Nacional del Estado Civil propuso la excepción de caducidad de la acción de reparación directa por considerar que el término debe contarse desde el día en que la entidad se trasladó a su nueva sede y comenzó a prestar sus servicios (…) La Sala comparte el criterio del Tribunal en cuanto la acción impetrada no es la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la fuente del perjuicio se hace derivar de un hecho y no de un acto administrativo y por tanto, el

término de caducidad no es de cuatro meses, sino de dos años (art. 136 inciso 4 C.C.A.). No obstante considera que sí operó en el caso sub-judice la caducidad de la acción de reparación directa, dado que el plazo que tenían los actores para presentar la demanda empezó a correr el (…) y la acción se inició el (…) [N]o hay duda de que el traslado de la Registraduría Especial del Estado Civil (…) ocurrió el (…) y que desde esa fecha se comenzó a prestar el servicio público en el nuevo local. Está también probado que poco tiempo después la prestación de dicho servicio fue suspendida por decisión de la administración municipal y reanudada en el mes de (…) y que de todo (sic) estos hechos tuvieron conocimiento los demandantes. Por tanto, debe considerarse el día del traslado de la Registraduría a la nueva sede como fecha inicial para contar el término de caducidad (dies a quo).(…) [A]unque en el hecho 6) de la demanda se dice que el inmueble [tan sólo se comienza a ver deteriorado en su real valor comercial] a partir de la expedición del acuerdo (…) que hizo posible que la Registraduría pudiera utilizar como espacio institucional la casa ubicada en la (…) donde se trasladó su sede, el término de caducidad no puede empezar a contarse desde esta última fecha, tal como lo pretenden los actores, por estas razones: a. Porque si lo que se demanda es la reparación de los daños morales que se hacen consistir en perturbaciones en su estado emocional y la devaluación del inmueble causada por factores que inciden en el valor comercial del mismo, tales como la posible comisión de actos

terroristas, el masivo acceso de usuarios, la utilización del espacio público por vendedores ambulantes, etc. el término de caducidad debe contarse desde el momento en que los actos que se señalan como causantes del daño comenzaron a causarse, es decir, desde la fecha en la que la entidad trasladó sus oficinas al lugar y no desde la fecha en que se legalizó el uso del inmueble. b. Porque la expedición de los actos administrativos dictados con posterioridad al traslado de la institución (…) no hicieron otra cosa que legalizar una situación que venía ocurriendo de tiempo atrás, pero que no son constitutivos del hecho que se considera causante del daño. c. Porque el término de caducidad no se interrumpe ni se suspende y en consecuencia, del hecho de que la Registraduría no haya prestado sus servicios en un lapso determinado no se sigue que para el cómputo de los dos años previsto en la ley haya que descontar ese tiempo ni que al cabo de la suspensión empiece a correr de nuevo el término. En otras palabras, como el demandante no está facultado para decidir a partir de cuándo debe empezar a contarse la caducidad de la acción, no le es posible fijar al arbitrio un momento cualquiera de la producción del hecho para solicitar desde allí la reparación del perjuicio, pues para fijar dicho término lo que se tiene en cuenta es el momento en que se produce el hecho, la omisión o la operación administrativa que se señalan como causantes del daño, según el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 23 del decreto 2304 de 1989. En conclusión, como en el caso sub-judice la causa del daño es el traslado de las

oficinas de la Registraduría Nacional del Estado Civil del municipio (…) a un sector tradicionalmente residencial, el término de caducidad debe contarse desde la fecha en que dicho traslado se produjo y no desde el momento en que se legalizó el uso del inmueble. Además, aunque el perjuicio pueda prolongarse en el tiempo porque el inmueble mantenga su desvalorización comercial o porque los demandantes sigan padeciendo las incomodidades derivadas de la relación de vecindad con la entidad demandada, el término debe contarse desde el momento en que comenzó a producirse el daño sin que le sea posible al demandante variar el hito legal de cómputo del mismo. En este orden de ideas, se declarará probada la excepción propuesta por la parte demandada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 INCISO 4 / DECRETO 2304 DE 1989 – ARTÍCULO 23

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Santafé de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998) Radicación número: 73001-23-31-000-1998-10722-01

Actor: FRANCISCO MÉNDEZ GONZÁLEZ Y OTRO

Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 13

de febrero de 1995, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. Las pretensiones El 12 de marzo de 1993, FRANCISCO MENDEZ GONZALEZ y MARIA STELLA PENA DE MENDEZ actuando en nombre propio formularon demanda de reparación directa ante el Tribunal Administrativo del Tolima a fin de que se condenara al MUNICIPIO DE IBAGUE y a la NACION COLOMBIANA -REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVILFONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVILal pago de $70.000.000, más las sumas que se probaran en el trámite de la acción, o en subsidio al equivalente a 20.000 gramos oro, derivados de la pérdida de valor del inmueble de su propiedad y de los gastos del pleito y al equivalente a 5.000 gramos de oro para cada uno de los demandantes por concepto de perjuicios morales causados con el traslado y funcionamiento de las oficinas de la Registraduría del Estado Civil de Ibagué a un inmueble contiguo a su residencia.

2. Hechos. 2.1. El 17 de julio de 1990, la Registraduría Nacional del Estado Civil adquirió

un inmueble ubicado en la carrera 4ª No. 33-107 del barrio Cádiz de Ibagué, para destinarlo al funcionamiento de su sede oficial en ese municipio. 2.2. Con fundamento en las normas del Estatuto Urbano expedido por el Concejo de Ibagué (acuerdo No. 35 de 1990), las autoridades administrativas

del municipio, mediante resoluciones Nos. 1179 de noviembre 9 de 1990 y 1276 del 4 de diciembre de 1990, se negaron a expedir el certificado de uso y funcionamiento solicitado por la Registraduría. 2.3. Mediante acuerdo 042 de julio 2 de 1991, el Concejo de Ibagué modificó el Estatuto Urbano en lo relativo a la clasificación de los inmuebles según su uso, para incluir en el grupo 2 que se refiere a “los establecimientos que aún siendo compatibles con el uso residencial, son de impacto sobre el espacio público urbano y residencial” a las registradurías del estado civil del orden nacional, departamental y municipal, y en el numeral segundo del acto administrativo autorizó a la Alcaldía y a la Secretaría de Planeación Municipal para otorgar el certificado de uso y funcionamiento a la Registraduría Especial del Estado Civil de Ibagué. 2.4. Con fundamento en el nuevo acuerdo, el Secretario de Planeación Municipal concedió certificado de uso a la Registraduría Especial del Estado Civil en el barrio Cádiz, así como autorización por 6 meses para efectuar las obras civiles necesarias para el adecuado funcionamiento de la entidad en la edificación. 2.5. La residencia de los esposos Méndez Pena colinda con el inmueble de la Registraduría. La masiva y permanente afluencia de personas al lugar, las ventas callejeras, el ruido, los desechos, etc., propios del funcionamiento de la entidad, les ha generado perjuicios morales y materiales a los demandantes, los cuales se concretan en perturbaciones en su estado anímico y la desvalorización del bien inmueble.

3. La sentencia recurrida El Tribunal declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada, por considerar que la acción incoada no fue la de nulidad y restablecimiento, sino la de reparación directa y porque los hechos que se señala como fuente del daño “se han sucedido a través del tiempo sin que pueda determinarse fecha precisa para contar el término de los dos años de caducidad en esta acción de reparación directa, debiéndose concluir que cuando se presentó la demanda ésta no se había dado”.

En cuanto a las pretensiones consideró el a-quo que el derecho a la igualdad frente a las cargas públicas no fue vulnerado porque “a los señores demandantes no se les está privando del dominio pleno del inmueble para gozar y disponer de la cosa corporal libremente, ya que éstos no impiden el goce ordinario y la enajenación”. Además no existe prueba del perjuicio sufrido, pues “si bien en los dictámenes periciales se determinó un demérito comercial del inmueble de propiedad de los accionantes por ser vecino a la Registraduría…éstos no evidencian certeramente los daños materiales reclamados en el libelo demandatorio porque no se ajustan a la realidad objetiva”.

4. Razones de la apelación Según el apoderado de la entidad demandada, el Tribunal desconoció el alcance de los dictámenes periciales que avaluaron la disminución sustancial del valor comercial del inmueble, así como la inspección judicial practicada por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué dentro de la acción de tutela interpuesta por los demandantes y las pruebas testimonial y

documental practicadas y aportadas al proceso, las cuales dan cuenta del daño causado a los demandantes con la ocupación del predio contiguo a su residencia, e insiste en que no obstante la actuación administrativa sea lícita, deben indemnizarse los perjuicios sufridos con la ruptura de la igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas.

5. La actuación en segunda instancia Del término para presentar alegaciones ante esta instancia sólo hizo uso el apoderado judicial de la Registraduría Nacional del Estado Civil quien se remitió a la sentencia de primera instancia para concluir que lo expuesto en ella corresponde a la realidad procesal y por tanto, solicita su confirmación.

CONSIDERACIONES DE LA SALA.

La sentencia de primera instancia será revocada y en su lugar se declarará probada la excepción de caducidad propuesta por el apoderado judicial de la Registraduría Nacional del Estado Civil, con fundamento en las consideraciones que pasan a exponerse.

1. Los demandantes invocan como fundamento de responsabilidad el daño especial representado en la desvalorización del inmueble de su propiedad y la perturbación sicológica ocasionados con el funcionamiento de las oficinas de la Registraduría en una edificación contigua a su residencia, lo cual se deduce en forma clara de los siguientes elementos:

a. Confirieron poder para reclamar la indemnización por los daños producidos “con el traslado y ubicación de las oficinas de la Registraduría del Estado Civil de Ibagué, a la carrera 4A con calle 33 de la misma ciudad”. b. En el hecho 11) de la demanda se dice que los esposos Méndez Pena “no pueden soportar de manera especial y desigual la instalación de las oficinas

públicas antes mencionadas en el predio contiguo al de su propiedad”. c. En el numeral 1º del capítulo de las declaraciones y condenas de la demanda se solicita que se declare al municipio de Ibague y a la NaciónRegistraduría Nacional del Estado Civilresponsables de los daños sufridos por los señores Francisco Méndez González y María Stella Pena de Méndez “con ocasión de la apertura y puesta en funcionamiento de las oficinas de la Registraduría Nacional del Estado Civil en la ciudad de Ibagué”.

2. El apoderado judicial del municipio de Ibagué propuso la excepción de caducidad, por considerar que como la acción impetrada fue la de restablecimiento del derecho, la demanda debió presentarse dentro de los cuatro meses siguientes al inicio de la vigencia del acto administrativo mediante el cual el municipio expidió el certificado de uso a la Registraduría, esto es, a partir del día 9 de julio de 1991.

Por su parte, el apoderado del Registrador Nacional del Estado Civil propuso la excepción de caducidad de la acción de reparación directa por considerar que el término debe contarse desde el día en que la entidad se trasladó a su nueva sede y comenzó a prestar sus servicios, esto es, desde el 7 de noviembre de 1990. 3. En relación con la caducidad de la acción de reparación directa dijo el Tribunal que “no se puede tomar como acaecimiento del hecho origen de la responsabilidad administrativa que la parte actora imputa a las entidades públicas demandadas el día 7 de noviembre de 1990, fecha en que se trasladó y comenzó a funcionar la Registraduría Nacional del Estado Civil de

Ibagué en la carrera 4ª. No. 33-173 del barrio Cadiz de la ciudad, ni el 28 de noviembre del mismo año cuando el demandante Francisco Méndez González presentó protesta en las instalaciones de la misma porque los perjuicios demandados los relaciona la parte actora con una serie de situaciones o hechos perturbatorios por funcionamiento de la misma a través de la prestación del servicio público…que se han sucedido a través del tiempo sin que se pueda determinar fecha precisa para contar el término de los dos años de caducidad en esta acción de reparación directa, debiéndose concluir que cuando se presentó la demanda esta no se había dado”.

4. La Sala comparte el criterio del Tribunal en cuanto la acción impetrada no es la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la fuente del perjuicio se hace derivar de un hecho y no de un acto administrativo y por tanto, el término de caducidad no es de cuatro meses, sino de dos años (art. 136 inciso 4 C.C.A.). No obstante considera que sí operó en el caso sub-judice la caducidad de la acción de reparación directa, dado que el plazo que tenían los actores para presentar la demanda empezó a correr el 7 de noviembre de 1990 y la acción se inició el 12 de marzo de 1993 (fl. 81 vto. C-1). Las razones que llevan a esa conclusión son las siguientes: 4.1. Con anterioridad a la fecha de traslado de la Registraduría Nacional del Estado Civil al barrio Cádiz, los vecinos del lugar conocían los pormenores de la situación y por ello presentaron ante las autoridades administrativas del lugar una serie de peticiones tendentes a evitar que se concediera el

certificado de uso, al prever el eventual daño que sufrirían con el funcionamiento de tales oficinas en el sector. En efecto, la señora marina Villamizar de Hinestrosa afirmó en su declaración que “todos los residentes del barrio Cádiz antes de instalarse las oficinas de la Registraduría del Estado Civil acudimos al gobierno municipal para tratar (de) que se cumplieran las normas del estatuto urbano de Ibagué, según las cuales nuestro barrio era un sector residencial en el cual no se debían instalar oficinas públicas, la comunidad contrató los servicios de la abogada Olga López de Triana” (fl.161 C-1). La doctora Olga López de Triana dijo que en su calidad de apoderada de la Junta de Acción de Amor al barrio Cádiz presentó ante la Oficina de Planeación Municipal varias peticiones en el sentido de que no se concediera licencia de uso del inmueble adquirido por la Registraduría “y efectivamente la Alcaldía negó la licencia de uso, selló Planeación ese inmueble porque la Registraduría clandestinamente ocupó el inmueble” (fl. 188 C-1). 4.2. Está debidamente acreditado en el expediente que la Registraduría Especial del Estado Civil se trasladó a la sede ubicada en la carrera 4ª No. 33173 de Ibagué desde noviembre de 1990, de acuerdo con los siguientes elementos de prueba: a. Comunicación dirigida por los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil al representante legal de la entidad, el 8 de noviembre de 1990 (fl. 120 C-1), en la cual le informan que el día anterior trasladaron la oficina

de Ibagué a la nueva sede ubicada en la carrera 4ª. No. 33-173 de esa ciudad. b. La queja presentada por los registradores especiales ante el Comandante de Policía de dicho municipio, el 20 de noviembre de 1990 (fl. 119 C-1), en la que informan lo siguiente: “…hemos sido objeto de constantes visitas por parte de algunos miembros de su institución, en especial de los integrantes del CAI de la carrera 5ª. con calle 42, que en las actuales circunstancias son una clara perturbación tanto a un proceso electoral como a la propiedad y posesión pacífica de un inmueble…Apelamos a usted, por tanto, para que cesen esas conductas perturbatorias y pueda la Registraduría adelantar sin trabas la prestación de sus servicios públicos de identificación de los ciudadanos y organización de las elecciones”. c. Comunicación del 14 de noviembre de 1990 dirigida por los mismos funcionarios al responsable del local que antes ocupaba la entidad en el pasaje Beltrán de la ciudad de Ibagué, en el que manifestaban su decisión de entregarle dicho local en el transcurso del mes (fl. 121 C-1). d. Copia de la denuncia presentada el día 29 de noviembre de 1990 por los registradores especiales ante el juez penal municipal (reparto) contra varias personas, entre ellas el señor Francisco Méndez, en la que se afirma que “el día 28 de noviembre de 1990, aproximadamente a las 4 p.m., en forma abrupta e ilegal irrumpieron en el domicilio marcado con el No. 33-173 de la carrera 4ª (Avenida del Ferrocarril) sede propia de la Registraduría Especial

de Ibagué, los señores arriba relacionados y con palabras ultrajantes protagonizaron un hecho bochornoso dentro de nuestras instalaciones” y solicitaron que se diera “la debida protección al inmueble de uso público… para que cesen todos los actos que obstaculizan el libre ejercicio” de la propiedad (fls. 122 y 123 C-1). 4.3. También esta probado que la oficina pública fue sellada poco tiempo después de iniciar sus labores, por orden de la Secretaría de Gobierno, según lo refiere la declarante Marina Villamizar de Hinestroza (fl. 162 C-1) en estos términos: “…mediante resolución No.002 de enero 3 de 1991 de la división de control y vigilancia se ordenó el sellamiento indefinido y los servicios públicos al inmueble y se impuso una multa equivalente a 50 salarios mínimos mensuales a la Registraduría”; pero la entidad volvió a prestar sus servicios una vez que el Concejo Municipal dictó el acuerdo 042 de 1991 y la Secretaría de Gobierno expidió el acto administrativo 633 de julio del mismo año mediante el cual expidió el certificado de uso. De acuerdo con lo expuesto, no hay duda de que el traslado de la Registraduría Especial del Estado Civil a la sede ubicada en el barrio Cádiz de Ibagué ocurrió el 7 de noviembre de 1990 y que desde esa fecha se comenzó a prestar el servicio público en el nuevo local. Está también probado que poco tiempo después la prestación de dicho servicio fue suspendida por decisión de la administración municipal y reanudada en el mes de julio de 1991 y que de todo estos hechos tuvieron conocimiento los

demandantes. Por tanto, debe considerarse el día del traslado de la Registraduría a la nueva sede como fecha inicial para contar el término de caducidad (dies a quo). 4.4. Ahora bien: aunque en el hecho 6) de la demanda se dice que el inmueble “tan sólo se comienza a ver deteriorado en su real valor comercial” a partir de la expedición del acuerdo 042 de 1991, que hizo posible que la Registraduría pudiera utilizar como espacio institucional la casa ubicada en la carrera 4ª No. 33-173, donde se trasladó su sede, el término de caducidad no puede empezar a contarse desde esta última fecha, tal como lo pretenden los actores, por estas razones: a. Porque si lo que se demanda es la reparación de los daños morales que se hacen consistir en perturbaciones en su estado emocional y la devaluación del inmueble causada por factores que inciden en el valor comercial del mismo, tales como la posible comisión de actos terroristas, el masivo acceso de usuarios, la utilización del espacio público por vendedores ambulantes, etc. el término de caducidad debe contarse desde el momento en que los actos que se señalan como causantes del daño comenzaron a causarse, es decir, desde la fecha en la que la entidad trasladó sus oficinas al lugar y no desde la fecha en que se legalizó el uso del inmueble. b. Porque la expedición de los actos administrativos dictados con posterioridad al traslado de la institución (acuerdo 035 y resolución 633 de 1991) no hicieron otra cosa que legalizar una situación que venía ocurriendo de tiempo atrás, pero que no son constitutivos del hecho que se considera

causante del daño. c. Porque el término de caducidad no se interrumpe ni se suspende y en consecuencia, del hecho de que la Registraduría no haya prestado sus servicios en un lapso determinado no se sigue que para el cómputo de los dos años previsto en la ley haya que descontar ese tiempo ni que al cabo de la suspensión empiece a correr de nuevo el término. En otras palabras, como el demandante no está facultado para decidir a partir de cuándo debe empezar a contarse la caducidad de la acción, no le es posible fijar al arbitrio un momento cualquiera de la producción del hecho para solicitar desde allí la reparación del perjuicio, pues para fijar dicho término lo que se tiene en cuenta es el momento en que se produce el hecho, la omisión o la operación administrativa que se señalan como causantes del daño, según el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 23 del decreto 2304 de 1989.

5. En conclusión, como en el caso sub-judice la causa del daño es el traslado de las oficinas de la Registraduría Nacional del Estado Civil del municipio de Ibagué a un sector tradicionalmente residencial, el término de caducidad debe contarse desde la fecha en que dicho traslado se produjo y no desde el momento en que se legalizó el uso del inmueble. Además, aunque el perjuicio pueda prolongarse en el tiempo porque el inmueble mantenga su desvalorización comercial o porque los demandantes sigan padeciendo las incomodidades derivadas de la relación de vecindad con la entidad demandada, el término debe contarse desde el momento en que comenzó a producirse el daño sin que le sea posible al demandante variar el hito legal

de cómputo del mismo. En este orden de ideas, se declarará probada la excepción propuesta por la parte demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: REVOCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 13 de febrero de 1995. En su lugar, se declara probada la excepción de caducidad.

COPIÉSE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE

RICARDO HOYOS DUQUE

JESÚS MARÍA CARRILLO B.

Presidente Sala

JUAN DE DIOS MONTES H.

GERMAN RODRÍGUEZ V.

DANIEL SUÁREZ HERNANDEZ

LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ

Secretaria Sección