CE-73001-23-31-000-1999-01382-01(19895)-2011

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Condena, accede parcialmente. Caso retardo en el pago de las cesantías NOTA DE RELATORÍA: Problema Jurídico. ¿Procede la declaratoria de responsabilidad del Estado por pago tardío de las cesantías de un empleado público declarado insubsistente? RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR DAÑOS DERIVADOS DEL RETARDO EN EL PAGO DE LAS PRESTACIONES SOCIALES - Declara probada. Régimen de imputación, falla del servicio / / FALLA DEL SERVICIO - Por el desconocimiento de los deberes normativos que en calidad de empleador asumió la entidad demandada / FALLA DEL SERVICIO - La entidad demandada incumplió con las obligaciones laborales del actor El daño causado al demandante es imputable a la administración como quiera que el mismo se generó a raíz del desconocimiento de los deberes normativos que en calidad de empleador asumió la Entidad demandada respecto del señor [demandante] (…).Respecto de la Entidad Pública sobre quien reposaba el cumplimiento de tal obligación, es preciso decir que conforme al artículo 9° acuerdo No. 070 de 10 de octubre de 1995, emanado por el Concejo Municipal de Ibagué, competía a la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué a través del Fondo de Cesantías “liquidar reconocer y pagar las cesantías parciales y definitivas a todos los empleados y trabajadores de la Administración Central Municipal e Institutos Descentralizados y Concejo Municipal, en los términos y condiciones establecidos en normas legales vigentes” (…). Por tal razón, se hace

evidente la presencia de la falla del servicio en el cumplimiento de las obligaciones laborales a favor del señor [demandante], siendo imputable tal falla a la Caja de Previsión Social de Ibagué (…). En consecuencia, la Sala revocará la sentencia del Tribunal de instancia, y en su lugar accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL INCUMPLIMIENTO DE DERECHOS LABORALES - Régimen de imputación

[L]a Corporación estructuró la responsabilidad del Estado por el incumplimiento de derechos de carácter laboral a partir de la noción de operación administrativa, siendo entendida esta como las actuaciones tendientes a la materialización de las decisiones adoptadas en sede administrativa, es decir, el traslado real y evidente de la decisión administrativa al mundo de la eficacia. En este orden de ideas, y específicamente en el caso concreto de reconocimiento, pago de cesantías y la indemnización moratoria que por causa de su retardo se pudiere generar, esta Sección estableció: “En estos términos, la orden de pagar una prestación social como la cesantía, es un acto de la administración que realiza una norma legal que modifica por tanto el ordenamiento jurídico; pero, la actuación material consistente en la ejecución de ese acto, es una operación administrativa y si ésta se produce en forma tardía y de ello se deriva un perjuicio al beneficiario del derecho, se concluye que la fuente de producción del daño no es entonces el acto: sino la operación. Ahora bien, no es necesario provocar el acto administrativo, tal como lo sugiere la apoderada de la entidad demandada, pues el artículo 86 del Código

Contencioso Administrativo (subrogado por el artículo 16 del decreto 2304 de 1989) establece que cuando la causa de la petición sea una operación administrativa, "la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño”, es decir, no tendrá que agotar previamente la vía gubernativa. La Sala modifica así el criterio acogido en la sentencia de julio 17 de 19972 en la cual se revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que condenó a la Nación al pago de los perjuicios materiales causados con el retardo en el pago de la cesantía concedida al actor y en su lugar se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo. Se consideró en aquella oportunidad que la vía procesal adecuada para definir dicho conflicto no era la de reparación directa, dado que el daño que se imputaba al Estado se originaba en un acto administrativo. Considera ahora la Sala que si bien es cierto que el derecho a obtener el pago de prestaciones sociales debe ser declarado por la administración mediante un acto administrativo, el derecho del beneficiario a que se le paguen oportunamente dichas prestaciones surge del mismo mandato constitucional (art. 1, 25 y 53), y por tanto, no es necesario que la administración así lo declare. Así las cosas, cuando el Estado incurre en falla en el servicio por estado en el cumplimento de sus obligaciones laborales debe indemnizar al afectado, sin que sea necesario agotar previamente la vía gubernativa.” NOTA DE RELATORÍA: Al respecto fue citada en este acápite del fallo, la siguiente decisión: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de febrero de 1998. Radicado: 10813.

FUENTE FORMAL: LEY 244 DE 1995 - ARTÍCULO 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil once (2011).

Radicación número: 73001-23-31-000-1999-01382-01(19895)

Actor: JAIRO HERNANDO CARDONA

Demandado: EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE IBAGUÉ E.S.P.

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (SENTENCIA) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de octubre de 2000 proferida por la Sala de Decisión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá Mediante la que se dispuso: “Primero: Declárese probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y en consecuencia se declara inhibido para fallar de fondo.

Segundo: Reconócese (sic) personería a la Dra. Susana Acosta Prada, para actuar como apoderada judicial de la Empresa de Servicios

Públicos de Ibagué E.S.P. Devuélvase el expediente al Director Seccional de Administración Judicial de Bogotá, para su traslado al Tribunal de origen (Ac. 810/2000 C.S. de la J.). ” ANTECEDENTES 1.1 La demanda. 1 Fue presentada el 16 de julio de 1999 por Jairo Hernando Cardona Aguirre, mediante apoderado

y en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del C.C.A., con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “1.- Declarar que entre la Empresa de Servicios Públicos de Ibagué E.S.P. como empleadora y el Dr. Jairo Hernando Cardona Aguirre como empleado Público existió una vinculación en la cual mi prohijado se desempeñó como Coordinador Unidad de Control Interno de la misma, desde el 1o. de febrero de 1992 hasta el 31 de enero de 1997, fecha en que fue declarado insubsistente por la demandada. 2.- Que la entidad demandada ante la desaparición de las Empresas Públicas Municipales de Ibagué y la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué, entidad ésta última encargada del pago de las cesantías, es la responsable del pago de cesantías y sanciones en que incurrieron las desaparecidas personas jurídicas, así como también por su carácter de patrono y primer obligado legalmente. 3.- Que la demandada no canceló oportunamente el valor total de las cesantías definitivas de mi poderdante, tal como lo establece la ley 244 del 29 de diciembre de 1995. 4.- Que conforme al a responsabilidad objetiva del Estado consagrada en el artículo 90 de la Constitución Nacional, la demandada debe cancelar a favor de mi poderdante los perjuicios o daños ocasionados por su actuar, establecidos en el parágrafo del artículo 2º. De la Ley en comento, consistente en el pago de un día de salario por cada uno en que ésta demoró la

cancelación total de las Cesantías. 5.- Como consecuencia de lo anterior, la demandada deberá pagar a favor de mi poderdante las siguientes sumas de dinero por la sanción ya indicada. Del 6 de julio al último de diciembre de 1997, a razón del $62.275.13 diarios, para un total de $10.835.872,oo Del 1 de enero al último de diciembre de 1998 a razón de $73.484,65, diarios para un total de $26.821.897,25. Lo anterior, teniendo en cuenta el incremento del 18% autorizado por el gobierno Nacional como incremento del salario mínimo. Del 1 de enero al 22 de abril de 1999, fecha en que se cancelaron la totalidad de las cesantías a mi poderdante, a razón de $86.711.88, para un total de $9.711.730.56 todo ello arroja un total de $47.369.499= Sumas estas que deberán ser corregidas de acuerdo a la variación del índice de precios al consumidor, tal como lo establece el art. 178 del código Contencioso Administrativo, más los intereses correspondientes. Finalmente se condenará en costas a la demandada.” Como fundamento de las pretensiones, el actor expuso los hechos que la Sala sintetiza así: El señor Jairo Hernando Cardona Aguirre estuvo vinculado laboralmente desde el 1° de febrero de 1992 a las Empresas Públicas Municipales de Ibagué en calidad de coordinador Unidad de Control Interno. Dicha entidad fue trasformada en la Empresa de Servicios Públicos de Ibagué E.S.P. de

conformidad al Decreto 605 de 26 de junio de 1996. Mediante Resolución 045 del 31 de enero de 1997 se declaró la insubsistencia del señor Cardona Aguirre y por medio de la Resolución No. 77 de 23 de abril de 1997 la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué ordenó el pago de las cesantías definitivas en un monto de $8.778.445.15 aunque posteriormente, en Resolución No. 0132 de 6 de abril de 1999 proferida por la Empresa de Servicios Públicos de Ibagué E.S.P se reajustó el valor de las mismas a $9.900.676.65. Ante la liquidación de la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué, el señor Cardona Aguirre solicitó el pago de la diferencia faltante por concepto de cesantías ante su entidad empleadora la Empresa de Servicios Públicos de Ibagué E.S.P. petición a la cual se accedió mediante Resolución No. 132 de 6 de abril de 1999 la cual ordenó el pago de la suma de $1.222.222.50 que se hizo efectivo el 13 de abril del mismo año. El señor Jairo Hernando Cardona Aguirre solicitó a las Empresas de Servicios Públicos de Ibagué E.S.P. reiteradamente el pago de la indemnización por el no pago oportuno de las cesantías, empero, dicha entidad resolvió desfavorablemente tal solicitud por considerar que no hay lugar a ello.

2. Actuación procesal en primera instancia.

El Tribunal Administrativo del Tolima mediante providencia del 30 de julio de 1999 admitió la demanda (fl 56, c1), la cual fue notificada al Gerente de la Empresa de servicios Públicos de Ibagué

el 20 de agosto de 1999 (fl. 60, c1). En escrito del 10 de septiembre de 1999 la Entidad accionada contestó la demanda en forma extemporánea (fls 63-65, c1). Agotada la etapa probatoria, a la que se dio inicio, mediante auto del 30 de septiembre de 1999 (fl.90 c1), por auto del 7 de febrero de 2000 (fl.96 c1) se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El apoderado del demandante presentó sus alegatos de conclusión (fls 97-99, c1) en los cuales solicitó desestimar las excepciones de acción errada, caducidad de la acción, falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la obligación, que fueron formuladas de manera extemporánea por el apoderado de la Empresa de Servicios Públicos de Ibagué E.S.P. y por último solicita “que se despachen favorablemente todas las pretensiones de la demanda”. En escrito del 22 de febrero de 2000 (fls 100-102, c1) el Agente del Ministerio Público emitió su concepto en donde afirmó: “…no podemos enfatizar que hubo omisión para partir de ahí a calificar la acción en la vía procesal de reparación directa en razón de que (sic) aparece plenamente demostrado de que (sic) si hubo una actividad así fuera tardía e incorrecta frente al tema de la multicitada cesantía, por lo que, se repite la acción correspondiente era la de Nulidad y Restablecimiento del derecho una vez se agotara los tramites en vía gubernativa, exigencia última que no se llevó a cabo dentro de la temporalidad que rige para la cede

(sic) administrativa, tampoco en la vía contenciosa y ello si entraña una omisión procesal que da al traste con las aspiraciones enlistadas”

3. Sentencia de primera instancia. 1 La Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá, en sentencia del 26 de octubre de 2000 (fls 104-113, c1) declaró la ineptitud sustantiva de la demanda y en consecuencia se inhibió de fallar de fondo, con fundamento, entre otros, en los siguientes argumentos: “De las pretensiones antes sintetizadas, se deduce que la acción propuesta no es la procedente para las declaraciones sobre la existencia de su vinculación laboral con la Empresa de Servicios Públicos de Ibagué E.S.P., ni sobre la entidad responsable del pago de las cesantías y sanciones ante la desaparición de las Empresas Públicas Municipales de Ibagué y la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué, puesto que tal como lo dispone el artículo 86 del C.C.A., la acción de reparación directa procede “cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos”, y las declaraciones así pretendidas, no encajan en ninguno de los supuestos de la norma. Por tal razón, dichas pretensiones no serán objeto de pronunciamiento alguno en la presente providencia.

Ahora bien, la única pretensión declarativa, cuyo conocimiento compete a la Sala a través de la acción de reparación directa es la relacionada con la no cancelación oportuna de las cesantías definitivas del actor y su consecuente indemnización de perjuicios. […] En efecto, a folio 42 se constata la Resolución No. 077 del 23 de abril de 1997, mediante

la cual la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué reconoció a favor del aquí demandante las cesantías definitivas, y a folio 43 vuelto, aparece constancia de notificación personal del mencionado acto administrativo de la misma fecha, y no obstante que en el contenido de la misma resolución se informa sobre la procedencia del recurso de reposición, el interesado no ejerció dicho derecho, por lo cual, dicha decisión quedó en firme, y así la pretendida indemnización, objeto de la interpuesta acción de reparación, se origina en un acto administrativo, susceptible de ser demandado mediante la acción de nulidad y restablecimiento”

5. El recurso de apelación.

Mediante escrito del 12 de diciembre de 2000 (fls.117-121 c.1) el apoderado de la parte demandante interpuso y sustentó recurso de apelación contra la sentencia del 26 de octubre de 2000, proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá. Como sustentación del recurso de apelación el actor expuso: “La acción en comento siempre está dirigida a indemnizar un perjuicio, ese es el fin específico y no otro, no debiéndose confundir con el restablecimiento del derecho, porque éste último no busca como fin específico la indemnización de un perjuicio, sino a restablecer un derecho que se tiene y que ha sido vulnerado por la entidad demandada y si bien es cierto en esta segunda clase de acción hay lugar a indemnizar, ella es consecuencia de la petición principal que es el restablecimiento del derecho. […] El hecho de que inicialmente no se liquidaron legalmente estas cesantías, motivó

para que mi poderdante reclamara administrativamente a la empleadora el reajuste y la demandada así lo hizo mediante la Resolución No. 0132 de Abril 6 de 1999, y en caso de que ello no hubiese ocurrido, en este caso si la acción para reclamar el reajuste, pero solo el reajuste, era la nulidad y el restablecimiento del derecho, pero téngase en cuenta que esa acción solo era para obtener el pago del excedente, mas no la indemnización, porque ella ya iba corriendo y solo había lugar a reclamarla en su totalidad cuando el extrabajador recibiera la totalidad de la prestación social. Pues de tenerse en cuenta la tesis de la sentencia, solo hay lugar al pago del reajuste, mas nunca habría la posibilidad de acceder a esta indemnización. De lo anterior se desprende que esta indemnización se origina de la omisión del ente demandado, incluso se podría hablar de una operación administrativa, la cual se compone inicialmente de la resolución 077 del 23 de abril de 1997 y que culmina con el pago total de la prestación social ordenada liquidar, es decir la ejecución, indemnización que tal como lo establece el art. 86 del C.C.A. se debe reclamar a través de la acción de reparación directa.” En auto del 19 de diciembre de 2000, el Tribunal Administrativo del Tolima concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación presentado oportunamente por la parte accionante (fl. 121 c.1).

6. Actuación en segunda instancia.

Recibido el expediente en esta Corporación, en auto del 4 de mayo de 2001 (fl 128, c1) se admitió el recurso de apelación; acto seguido, en proveído del 12 de

junio de 2001 (fl 130, c1) se dispuso correr traslado a las partes por el término de 10 días para presentar alegatos de conclusión, quienes guardaron silencio al igual que el Agente del Ministerio Público. CONSIDERACIONES 1 Competencia 1 La Sala es competente para conocer del presente recurso de apelación en razón a que la mayor pretensión individualmente considerada corresponde a la suma de $47’369.499 por concepto de sanción por no pago oportuno de cesantías a favor del señor Jairo Hernando Cardona1. 2 La pertinencia de la acción impetrada Como quiera que la sentencia de primera instancia declaró la ineptitud sustancial de la demanda por indebida escogencia de la acción, la Sala abordara en primer lugar lo concerniente a la procedencia de la acción de reparación directa en tratándose del incumplimiento u omisión de obligaciones laborales. En una primera etapa el precedente de la Sala estableció que si el daño invocado tiene su origen en el acto administrativo, cuando se trata de obligaciones laborales (v.g., reconocimiento de auxilios de cesantías, nombramiento en lista de elegibilidad), la acción de reparación no es la indicada, sino que debía impetrarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho2. En un segundo momento, el precedente de la Sala sostuvo que cuando se trata de la ejecución material de un acto administrativo, debe entenderse que la fuente del daño está constituida por la operación administrativa, lo que no exige que se deba provocar que la administración se pronuncie “pues cuando la causa de la petición es una operación administrativa la persona 1 Como quiera que la sentencia y el recurso de apelación tuvieron lugar para el año 2000, la norma aplicable,

es el Decreto 597 de 1988, el cual señalaba que para el año 1995, fecha de presentación de la demanda, la cuantía mínima para que un proceso en acción de reparación directa fuere susceptible del recurso de apelación era de $9’610.000. 2 Sentencia de 17 de julio de 1997. Exp.11376. interesada podrá demandar directamente la reparación del daño”. En este tipo de eventos, el título de imputación aplicable sería el de la falla del servicio por omisión, retardo o incumplimiento de las obligaciones laborales, lo que puede derivar en el surgimiento del deber de indemnizar al afectado. Sin embargo, en el precedente de la Sala se ha dado continuidad al fundamento según el cual, “… si el daño alegado tiene como causa una decisión administrativa que el actor estima ilegal, la acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, en jurisprudencia reiterada ha dicho que solo puede entenderse por operación administrativa los hechos relacionados con la ejecución material de una decisión administrativa, para efecto de interposición de una acción de reparación directa. El demandante podía demandar el acto administrativo que le negó el nombramiento en el cargo para el cual concursó, ése es el centro de la controversia y de él se derivan los perjuicios reclamados. Era menester demandar la ilegalidad del acto y solicitar, en consecuencia, la indemnización de los perjuicios ocasionados por la decisión. Siendo que el daño que se reclama en la demanda tiene como causa una decisión administrativa, la acción idónea no podía ser otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho. Se equivoca el apoderado del

demandante el negarle a dicha acción su carácter indemnizatorio”3. En el desarrollo de los criterios jurisprudenciales que han orientado el presente asunto, la jurisprudencia de la Corporación precisó, de conformidad a una tipología de casos, cual es la acción procedente cuando de por medio se discuten derechos de índole laboral. Al respecto, en fallo de Sala Plena se expuso: “Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. […] Dicho de otro modo, como el perjuicio por reparar se origina en una decisión o manifestación unilateral de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos es necesario invalidarla, previo agotamiento de la vía gubernativa, para poder obtener el restablecimiento respectivo y como la ley no prevé que mediante las acciones de reparación directa o de grupo puedan anularse los actos administrativos, estas no son la vía procesal adecuada. Desconocería la integridad del ordenamiento jurídico percibir una indemnización por un perjuicio originado en un acto administrativo sin obtener antes la anulación del mismo porque este continuaría produciendo efectos jurídicos ya que ese es su cometido legal. (i) El acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(ii) Ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción 3 Sentencia de 5 de diciembre de 2005. Exp.14532. moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o que se pagó en forma tardía. (iii) El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva. (iv) Cuando se suscite discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, como que no sean claros, expresos y exigibles, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema. De lo contrario la obligación puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria por la acción pertinente. Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho.”4 (Resaltado propio). Ahora bien, en consideración a la modificación de dicha tesis jurisprudencial y el impacto que ello podría generar respecto de los procesos que se estuviesen tramitando para tal fecha la Sala ha

considerado necesario la aplicación de los planteamientos jurisprudenciales adoptados con anterioridad, esto es, que avalaban la procedencia de la acción de reparación directa cuando estuvieren en discusión derechos de índole laboral; a este respecto la providencia citada indicó: “Efectos de la presente sentencia Como fue reseñado, en ocasiones anteriores se ha acudido ante esta jurisdicción, mediante la acción de reparación directa, con el fin de obtener el pago de la indemnización moratoria ante la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas, prevista en la Ley 244 de 1995, instrumento que ahora se considera improcedente. Sin embargo, por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa, que no requiere agotamiento de la vía gubernativa, deben continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes. Por lo tanto la presente sentencia ha de ser criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria.”5 Este planteamiento ha sido reiterado en reciente fallo de la Sección en el que se indicó: 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de marzo de 2007. Radicado: 7600123-31-000-2000-02513-01(IJ) 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de marzo de 2007.

Radicado: 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ) “Finalmente, la providencia antecitada concluyó que para estos efectos la acción de

reparación directa resulta improcedente. Sin embargo, y en atención a que en ocasiones anteriores se ha acudido ante esta jurisdicción, mediante la acción de reparación directa, precisó que por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa, que no requiere agotamiento de la vía gubernativa, debían continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes. Y expresamente indicó que dicha sentencia había de ser criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria. La Sala seguirá el derrotero trazado por la jurisprudencia en referencia, habida consideración que la libertad del juzgador se ve limitada -como señala De Otto6por la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del Derecho. Postulados que convergen en un principio básico de la democracia constitucional, consignado en los artículos 229 superior y 2º LEAJ, el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia.”7 Así las cosas, la Sala abordará el estudio del presente caso conforme a los criterios jurisprudenciales adoptados por el Consejo de Estado para la fecha en que se dio inicio al presente proceso, esto es, 19998.

3. Presupuestos para la configuración de la responsabilidad extracontractual del Estado 1 Con la Carta Política de 1991 se produjo la “constitucionalización”9 de la responsabilidad del Estado10 y se erigió como garantía de los derechos e intereses de los administrados11 y de su

6 “la libertad del juez (en la aplicación del derecho) lesiona el principio de igualdad en la medida en que permite que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez o por varios, introduciendo así un factor de diversificación del que puede resultar que la ley no es igual para todos”: De Otto, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de fuentes, Madrid, Ariel Derecho, 1995, p. 290. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 4 de mayo de 2011. Radicado: 19957. 8 Al respecto: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de febrero de 1998. Radicado: 10813 9 En precedente jurisprudencial constitucional se indica: “El Estado de Derecho se funda en dos grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del Estado. La garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos no se preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en sus actuaciones se sujeten a la ley sino que también es esencial que si el Estado en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión lo repare íntegramente”. Corte Constitucional, sentencia C832 de 2001. 10 La “responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del estado de

responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”. Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Postura que fue seguida en la sentencia C-892 de 2001, considerándose que el artículo 90 de la Carta Política “consagra también un régimen único de responsabilidad, a la manera de una cláusula general, que comprende todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”. Corte Constitucional, sentencia C-892 de 2001. 11 Derechos e intereses que constitucional o sustancialmente reconocidos “son derechos de defensa del ciudadano frente al Estado”. ALEXY, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en VASQUEZ, patrimonio12, sin distinguir su condición, situación e interés13. Como bien se sostiene en la doctrina, “La responsabilidad de la Administración, en cambio, se articula como una garantía de los ciudadanos, pero no como una potestad14; los daños cubiertos por la responsabilidad administrativa no son deliberadamente causados por la Administración por exigencia del interés general, no aparecen como un medio necesario para la consecución del fin público”15. 2 Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado16 tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico

causad