CE-73001-23-31-000-1999-0493-01(6466)-2001

PLAN DE DESARROLLO - Conformación del Sistema nacional de planeación / PLANES DE DESARROLLO DE ENTIDADES TERRITORIALES / CONSEJOS DE PLANEACION TERRITORIAL / LEY ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO - integración de los Consejos territoriales de Planeación / PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL - Trámite ante el Consejo Territorial y ante el Concejo Municipal El artículo 339, inciso segundo, de la Constitución Política, impone a las entidades territoriales el deber de adoptar, de manera concertada con el Gobierno Nacional, planes de desarrollo destinados a «asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.» Con miras a lograr el cumplimiento de este deber, se dispuso en el artículo 340, inciso tercero, de la Carta, que en las entidades territoriales habrá Consejos de Planeación, según lo determine la ley, los cuales, juntamente con el Consejo Nacional, conformarán el sistema nacional de planeación. Con fundamento en estas normas, y en lo dispuesto en el artículo 342 ibídem, el 19 de julio de 1994 fue promulgada la Ley 152, «por la cual se establece la ley orgánica del plan de desarrollo», cuyos capítulos VIII a XI regulan los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los artículos 33 y 34 de la Ley 152 contemplan los consejos territoriales de planeación y confían a alcaldes y gobernadores la designación de sus miembros, que deberán ser representantes de los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y

comunitarios. En orden al procedimiento para adoptar los planes territoriales, se dispuso en el artículo 39, numeral 5, de la Ley 152, que el Gobernador o Alcalde, dentro de los dos (2) meses siguientes a su posesión, entregará al Consejo Territorial de Planeación el proyecto de plan, como documento consolidado; y que en la misma oportunidad deberá enviar copia de esta información a la respectiva corporación de elección popular. El Consejo Territorial contará con un mes para conceptuar sobre el documento y presentar sus recomendaciones. Respetada que haya sido la oportunidad en que el consejo territorial de planeación debe emitir su concepto, el Alcalde, según lo ordenado en el artículo 40 de la Ley 52, presentará, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su posesión, al Concejo Municipal, el proyecto de Plan de Desarrollo, y esta corporación deberá decidir sobre el plan dentro del mes siguiente a su presentación; si transcurriere este lapso sin adoptar decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto. PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL - Participación ciudadana a través del Consejo Territorial de Planeación / PLAN DE DESARROLLO MUNICIPALCompetencia del alcalde para expedirlo por decreto ante omisión del Concejo Municipal En el caso presente, el Tribunal interpretó acertadamente el artículo 40 de la Ley 152 en el sentido de que, si el Concejo deja transcurrir el término de un mes sin tomar decisión, el Alcalde queda investido de competencia para expedir el plan mediante decreto. Es decir, que el Concejo debía aprobar el proyecto u obtener la aquiescencia del Alcalde para modificarlo, pues de otra manera, la competencia

se desplazaba a favor del Ejecutivo. Por el contrario, el Tribunal erró en considerar que no existió participación ciudadana en la preparación del proyecto de plan y que ni siquiera existe prueba de haberse integrado el Consejo Territorial de Planeación. Primero, porque nada se probó en contra de lo manifestado por el Alcalde en oficio del 27 de mayo de 1998 en el sentido de haber entregado el Plan del Desarrollo al Consejo Territorial de Planeación por el término de treinta (30) días; y segundo, porque el actor, cuando manifestó que el Alcalde no envió oportunamente al Concejo Municipal copia de las informaciones entregadas al organismo territorial de Planeación, estaba admitiendo implícita pero inequívocamente, que este último existía y había contado con la información o documentación concerniente al Plan. Concluye, entonces, la Sala, que el Alcalde de Saldaña sí respetó la participación ciudadana a través de su Consejo Territorial de Planeación; y que tenía competencia para expedir por decreto el Plan de Desarrollo, porque el Concejo no adoptó decisión alguna dentro del mes siguiente al 12 de agosto de 1998, fecha en que se había presentado el proyecto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil uno (2001) Radicación número: 73001-23-31-000-1999-0493-01(6466)

Actor: FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN

Demandado: MUNICIPIO DE SALDAÑA

Referencia: APELACION SENTENCIA

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Saldaña contra la sentencia de 15 de mayo de 2000, en que el Tribunal Administrativo del Tolima declaró nulo el Decreto 133 de 1998, expedido por el Alcalde de ese municipio.

1. LA CONTROVERSIA 1.1. La Demanda En demanda presentada el 24 de marzo de 1999, el señor FERMÍN ADÁN LOZANO GUZMÁN, como ciudadano y concejal de Saldaña, pidió al Tribunal Administrativo del Tolima declarar nulo el Decreto 133 de 1998 (14 de octubre) por el cual el Alcalde de ese municipio adoptó el Plan de Desarrollo Municipal presentado por el Ejecutivo para el período 1998-2000, «en atención a que el Honorable Concejo Municipal de Saldaña, conforme lo establece el Art. 40 de la Ley 152 de 1994, no tomó decisión dentro del término de un mes siguiente a su presentación y darle por tanto plena validez al referido Plan, que contiene el Programa de Gobierno presentado como Candidato a la Alcaldía de Saldaña, consistente en Salud, Educación y Progreso, conforme la Ley 131 de 1994». 1.1.1. Hechos Relata el actor que el Concejo de Saldaña, en sus sesiones de 4, 6, 13 y 29 de mayo de 1998, se ocupó de la mora del Alcalde en presentar a su contemplación el Plan de Desarrollo Municipal. Que por oficio del 6 del mismo mes, puso este hecho en conocimiento de la Procuraduría Departamental. Que, así mismo y por cumplirse lo términos previstos en la Ley 152 para la elaboración, presentación y

aprobación del Plan, solicitó al Alcalde, en comunicación del día 19 inmediato, informarle del estado de su trámite. Agrega que el 27 de mayo de 1998, la Alcaldía informó al Concejo que el Plan de Desarrollo se encontraba en manos del Consejo Municipal de Planeación por 30 días. Sostiene que, a pesar de lo dispuesto en el artículo 39, numeral 5°, inciso segundo, de la Ley 152, el Alcalde no envió al Concejo copia de la información presentada al organismo territorial de planeación, limitándole su derecho a analizarla e impidiéndole formarse un criterio claro sobre el Plan. Que el 22 de julio de 1998, el Concejo solicitó a la Secretaria de Planeación Municipal le informara la real situación del Plan de Desarrollo Municipal. Y que el siguiente 4 de agosto pidió al Procurador General de la Nación investigar «la improcedencia de ejecutar por parte del Alcalde contratos de obra y consultoría sin que se tenga aprobada la respectiva herramienta de soporte de los mismos, como es el Plan de Desarrollo Municipal.» Que sólo el 11 de agosto de 1998 el Alcalde presentó al Concejo el proyecto de Acuerdo que contiene el Plan de Desarrollo, cuando ya había vencido el término señalado al efecto en la Ley 152, o sea, los cuatro primeros meses del período del Alcalde. Y al día siguiente, 12 de agosto, fue encomendado el estudio del proyecto a la Comisión, quien conceptúa que requiere un análisis profundo y no puede ser estudiado en siete días. Que en los días 20, 24 y 31 de agosto, la Comisión de Planes y Programas del

Concejo se reunió con los presidentes de las juntas de acción comunal del municipio y con los miembros del Consejo Municipal de Planeación, y levantó dos actas para aparentar que existió participación ciudadana en la elaboración y estudio del Plan de Desarrollo, lo que no es cierto, porque los firmantes o no asistieron a tales reuniones o no son los auténticos voceros de las comunidades. Que por la extemporaneidad en la presentación del proyecto de Plan, no fue posible tramitarlo en las sesiones de agosto, y quedó al estudio de la Comisión de Planes y Programas «sin que se hubiese vencido el término previsto en el art. 40 de la Ley 152 de 1994 para que la corporación decidiese sobre el proyecto de acuerdo en estudio». Entonces, el Alcalde, mediante Decreto 114 de 11 de septiembre de 1998, convocó al Concejo a sesiones extraordinarias en los días 15, 16, 17, 18 y 21 del mismo mes, con el fin de que se ocupara, entre otros, del proyecto de Plan de Desarrollo Municipal. Que, en término, la Comisión de Planes y Programas del Concejo, según consta en Acta 4 de 17 de septiembre de 1998, aprobó la devolución «del proyecto con los anexos (solicitudes necesidades de las Juntas de Acción Comunal) al señor Alcalde», para que fuese tenida en cuenta y luego retornase a la Corporación para su aprobación en conformidad con la Ley 152. Que nuevamente, por Decreto 125 de 24 de septiembre de 1998, el Alcalde convocó al Concejo a sesiones extraordinarias en los días 30 de septiembre, 1º y

2 de octubre siguiente, para que considerase únicamente el proyecto número 09 de 18 de septiembre del mismo año, que trataba del Ejercicio de las Veedurías en la Contratación Pública Municipal, como también el número 017 sobre autorización al Alcalde para contratar obras en el parque recreativo. Que, como se echa de ver, el Alcalde no incluyó en el temario de la convocación «las observaciones u objeciones que el Concejo hizo en ponencia de septiembre 17/98 al proyecto de Acuerdo 08 de agosto 12/98 que trata sobre el Plan de Desarrollo». Que los hechos expuestos evidencian la falsa motivación del Decreto 133 de 1998, puesto que el Concejo «sí tomó decisiones importantes dentro del término legal para la aprobación del proyecto», y que si existiere violación de la Ley 152, se debería «a la falta de diligencia y oportunidad con que ha obrado el señor Alcalde para entregar inicialmente la información que por Ley estaba obligado a suministrar» al Concejo desde el comienzo de la elaboración del Plan. Que el Alcalde nunca se pronunció sobre las «consideraciones para corregir» el proyecto de plan, consignadas en la ponencia de fecha 17 de septiembre de 1998 elaborada por el Concejal Hugo Aragón, que el Concejo le puso de presente al Alcalde mediante oficio radicado el 18 del mismo mes. 1.1.2. Normas violadas y concepto de la violación 1.1.2.1. Artículos 315 numeral 5°, 339, 340, 342 y 344 de la Constitución Política. Discurre el actor que, según el artículo 315 numeral 5° de la Carta, es función del alcalde «presentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre

planes y programas de desarrollo económico y social...». Y que las otras normas constitucionales invocadas ordenan, en conjunto, que así como en el orden nacional debe establecerse un Plan Nacional de Desarrollo, así mismo las entidades territoriales elaborarán y adoptarán planes de desarrollo, de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional; y que la correspondiente ley orgánica reglamentaría lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, lo mismo que la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, al tiempo que se previó que los organismos departamentales de planeación harían la evaluación de gestión y resultados sobre los planes de desarrollo e inversión de departamentos y municipios «en los términos que señale la ley.» 1.1.2.2. Los artículos 1, 3 (literales b, g, y, j y su parágrafo), 34 (inciso 1°), 39 (numerales 3, 4, 5, 6 inciso tercero) y 40 de la Ley 152 de 1994. De las normas invocadas, el actor se limita a concretar el cargo de violación de las siguientes: El artículo 39 de la Ley 152, en su numeral 5°, que impone a gobernadores y alcaldes el deber de enviar a la respectiva corporación de elección popular copia de la información que hayan presentado a los consejos territoriales de planeación para ser discutida, esto es, «el proyecto de plan como documento consolidado». Sostiene el demandante que el Alcalde no envió dicha información al Concejo, y que así le conculcó su derecho a informarse oportuna y convenientemente sobre el proyecto que se estaba preparando en el organismo municipal de planeación;

más adelante, en el capítulo denominado «Suspensión Provisional», precisa que la información solamente fue recibida en el Concejo el 12 de agosto [de 1998], con el proyecto 08 correspondiente al Plan de Desarrollo Municipal. El artículo 40 ibídem, que obliga al Alcalde a convocar al Concejo a sesiones extraordinarias. Al respecto, alega el demandante que el alcalde «de una manera absurda y caprichosa, dejó vencer el término de sesiones exraordinarias a que había convocado al Concejo Municipal», para un mes después, dictar el decreto por el cual adoptó el plan. Concluye que el decreto acusado fue expedido irregularmente, y que adolece de falsa motivación porque pretende demostrar que el Concejo no adoptó ninguna decisión dentro del término legal, cuando lo cierto es que sí «tomó la decisión de enviarlo a su autor para que fuese corregido y luego retornara a la Corporación para su aprobación final.» 1.2. La Contestación En su contestación a la demanda, por medio de apoderado, el Municipio de Saldaña contestó, en síntesis: Ser cierto que el Alcalde recibió el oficio en que el Concejo le pidió informarle sobre el avance de la preparación del Plan, y al cual respondió que se encontraba en manos del Consejo Territorial de Planeación; que el proyecto de Plan fue presentado al Concejo el 11 de agosto de 1998; que el 11 de septiembre siguiente, mediante Decreto 114, el Alcalde convocó al Concejo a sesiones extraordinarias; y que el 24 de septiembre, por Decreto 125, lo convocó por segunda vez, aunque no ya para considerar el proyecto de plan, lo que no era

necesario «pues el término señalado en el art. 40 de la Ley 152 de 1994 ya había precluído». Negó que la decisión de devolver el proyecto al Alcade, aprobada en la Comisión del Concejo el 17 de septiembre de 1998 se hubiese adoptado dentro del término que señala el artículo 40 de Ley 152. Observó que el Alcalde no se pronunció sobre lo expresado por el ponente porque era manifiesto que el término de que disponía el Concejo estaba vencido, pues solamente el 18 de septiembre la plenaria decidió devolver el proyecto al Alcalde. Y negó que el decreto acusado se hubiese expedido irregularmente o adoleciese de falsa motivación.

2. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 15 de mayo de 2000, declaró nulo el Decreto 133 de 1998 (14 de octubre), por el cual el Alcalde de Saldaña adoptó el Plan de Desarrollo Municipal.

El a quo desestimó el cargo que se apoyaba en el hecho de haberse presentado al Concejo el proyecto de Plan después de vencido el término de cuatro meses fijado al efecto en el artículo 40 de la Ley 152, porque, en su criterio, cuando la ley no establece las consecuencias de la extemporaneidad de la actuación de una autoridad, ha de entenderse que ésta conserva la competencia. En cambio, dijo el Tribunal que según el artículo 342 de la Constitución, en la respectiva ley orgánica se determinarán los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de

desarrollo. Que en el artículo 3°, literal g), de la Ley 152, se impuso a las autoridades de planeación el deber de velar porque se hagan efectivos tales procedimientos. Pero que, en este caso, en primer lugar, «no hubo participación ciudadana» en la preparación del proyecto; y, en segundo término, «ni siquiera existe información de que se haya conformado el Consejo Territorial de Planeación», violándose así los artículos 342 de la Carta, 33, 34 y 37 de la Ley

152. Concluyó el a quo: «Fácil se advierte cómo es indispensable la intervención del Consejo Territorial de Planeación y no puede un Alcalde de cualquier municipio alegar la no [sic] conformación del mismo porque es su obligación hacerlo tal como se lo manda esta Ley Orgánica. Qué fácil fuera entonces que el señor Alcalde caprichosamente elaborara o adoptara un plan de desarrollo sin ninguna intervención ni participación de la ciudadanía ni del Consejo ni de las demás autoridades de Planeación con el argumento de que éstas no están conformadas.» Por estas razones, declaró nulo el decreto

3. EL RECURSO DE APELACIÓN Al sustentar su recurso de apelación, el apoderado del municipio de Saldaña alega que el sentenciador se excedió de los límites de su competencia por haber basado su fallo en normas que no habían sido invocadas por el actor, concretamente, los artículos 12, 33, 34 inciso 3º, 35 y 36 de la Ley 152. Pone de presente que la jurisdicción de lo contencioso administrativo «es de condición eminentemente rogada» y que así lo ha sentado esta Corporación en diversas

sentencias. Señala que para expedir el Plan de Desarrollo bastaba al Alcalde con que el Concejo no hubiese tomado decisión sobre el proyecto dentro del término de un mes, y que no tenía que reparar en ninguna otra consideración. En su alegato de conclusión, manifestó que los artículos 137 numeral 4º y 138 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto ordenan que en la demanda se señalen las normas violadas y el concepto de la violación, limitan la competencia del Tribunal a considerar solamente los cargos relacionados con tales normas y concepto de violación. Lo que no hizo el a quo, al punto de que en la sentencia no se indica cual fue la norma violada por la Administración.

4. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado solicita se confirme la sentencia apelada. Manifiesta que los artículos 315-5 y 313-2 de la Constitución, en su orden, confían al Alcalde la presentación oportuna del proyecto de Plan de Desarrollo Municipal, y al Concejo su aprobación. Transcribe los artículos 39 y 40 de la Ley 152, y observa que «En el presente caso, tal como lo advirtió el a quo, el Alcalde de Municipio de Saldaña expidió el plan de desarrollo cuestionado, sin contar con la participación del Consejo de Gobierno y menos aún del Consejo Territorial de Planeación, inobservando lo señalado en los artículos 34 y 39 de la citada ley orgánica.» Añade que el fallo no quebrantó el principio de «justicia rogada» , porque el juicio de legalidad «no puede prescindir del examen de las normas constitucionales que

regulan el plan de desarrollo, ya que por expreso mandato contenido en el artículo 39 de la ley orgánica, dichos preceptos deben aplicarse a nivel local …»

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA El artículo 339, inciso segundo, de la Constitución Política, impone a las entidades territoriales el deber de adoptar, de manera concertada con el Gobierno Nacional, planes de desarrollo destinados a «asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.» Con miras a lograr el cumplimiento de este deber, se dispuso en el artículo 340, inciso tercero, de la Carta, que en las entidades territoriales habrá Consejos de Planeación, según lo determine la ley, los cuales, juntamente con el Consejo Nacional, conformarán el sistema nacional de planeación. Con fundamento en estas normas, y en lo dispuesto en el artículo 342 ibídem, el 19 de julio de 1994 fue promulgada la Ley 152, «por la cual se establece la ley orgánica del plan de desarrollo», cuyos capítulos VIII a XI regulan los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los artículos 33 y 34 de la Ley 152 contemplan los consejos territoriales de planeación y confían a alcaldes y gobernadores la designación de sus miembros, que deberán ser representantes de los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunitarios.

En orden al procedimiento para adoptar los planes territoriales, se dispuso en el artículo 39, numeral 5, de la Ley 152, que el Gobernador o Alcalde, dentro de los dos (2) meses siguientes a su posesión, entregará al Consejo Territorial de

Planeación el proyecto de plan, como documento consolidado; y que en la misma oportunidad deberá enviar copia de esta información a la respectiva corporación de elección popular. El Consejo Territorial contará con un mes para conceptuar sobre el documento y presentar sus recomendaciones. Respetada que haya sido la oportunidad en que el consejo territorial de planeación debe emitir su concepto, el Alcalde, según lo ordenado en el artículo 40 de la Ley 52, presentará, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su posesión, al Concejo Municipal, el proyecto de Plan de Desarrollo, y esta corporación deberá decidir sobre el plan dentro del mes siguiente a su presentación; si transcurriere este lapso sin adoptar decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto. En el caso presente, el Tribunal interpretó acertadamente el artículo 40 de la Ley 152 en el sentido de que, si el Concejo deja transcurrir el término de un mes sin tomar decisión, el Alcalde queda investido de competencia para expedir el plan mediante decreto. Es decir, que el Concejo debía aprobar el proyecto u obtener la aquiescencia del Alcalde para modificarlo, pues de otra manera, la competencia se desplazaba a favor del Ejecutivo. Por el contrario, el Tribunal erró en considerar que no existió participación ciudadana en la preparación del proyecto de plan y que ni siquiera existe prueba de haberse integrado el Consejo Territorial de Planeación. Primero, porque nada se probó en contra de lo manifestado por el Alcalde en oficio del 27 de mayo de 1998 en el sentido de haber entregado el Plan del Desarrollo al Consejo Territorial de Planeación por el término de treinta (30) días; y segundo, porque el actor,

cuando manifestó que el Alcalde no envió oportunamente al Concejo Municipal copia de las informaciones entregadas al organismo territorial de Planeación, estaba admitiendo implícita pero inequívocamente, que este último existía y había contado con la información o documentación concerniente al Plan. Además, en el Acta de la sesión del Concejo de 26 de agosto de 1988, consta que el Presidente informó que en reunión anterior “se hicieron presentes cuatro integrantes de las comunidades que firmaron el proyecto”, lo que demuestra que sí existió participación ciudadana en la concepción del Plan. Alega el actor que el Alcalde incurrió en omisión al no enviar al Concejo copia de la información que había entregado al Consejo Territorial de Planeación según lo dispuesto en el artículo 39, numeral 5º de la Ley 152, lo que solamente vino a hacer al presentar el proyecto el 11 de agosto de 1998; sin embargo, esta omisión no fue la causa de que el Concejo no decidiera sobre éste dentro del mes siguiente a su presentación, puesto que la corporación sesionó en los meses de agosto y septiembre, y se llegó el 18 de este mes sin que se hubiera producido la ponencia para primer debate y ni siquiera formulado reclamo por carencia de informaciones indispensables. Sólo el 18 de septiembre de 1998, según consta en el acta de la sesión, ya vencido el plazo para decidir, el Concejo consideró la ponencia para primer debate y ordenó devolver el proyecto al Alcalde para su corrección. Concluye, entonces, la Sala, que el Alcalde de Saldaña sí respetó la participación ciudadana a través de su Consejo Territorial de Planeación; y que tenía competencia para expedir por decreto el Plan de Desarrollo, porque el Concejo no

adoptó decisión alguna dentro del mes siguiente al 12 de agosto de 1998, fecha en que se había presentado el proyecto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVÓCASE la sentencia apelada de 15 de mayo de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. En su lugar, DENIÉGANSE las peticiones de la demanda. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 4 de mayo de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA