CE-73001-23-31-000-1999-1625-02(6114)-2001

PRESUPUESTO MUNICIPAL - Decreto de liquidación / DECRETO DE LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO - Debe clasificar y definir los ingresos y gastos sin introducir nuevos ingresos o gastos ni variar o derogar los ya aprobados Sabido es que, conforme al artículo 61 del Decreto núm. 360 de 1995 (Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación), aplicable en materia departamental y municipal, en la preparación del Decreto de Liquidación del Presupuesto se deben tener como pautas: a) el proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo a consideración del Legislativo; b) las modificaciones que éste le haya hecho y c) dicho Decreto debe estar acompañado de un anexo que contendrá el detalle del gasto. De acuerdo con el artículo 50 de la Ley 224 de 1995, el Ejecutivo en el Decreto de Liquidación del Presupuesto debe clasificar y definir los ingresos y gastos; y cuando las partidas se incorporen en numerales rentísticos, secciones, programas o subprogramas que no correspondan a su naturaleza, podrá ubicarlas en el sitio respectivo. Frente al alcance de esta disposición la Corte Constitucional en sentencia de 21 de noviembre de 1996 (Expediente D-1321, Actor: Jaime Homero Corredor Duque, Magistrado ponente doctor Carlos Gaviria Díaz), precisó que la atribución allí contenida es organizativa y en ningún momento le permite al Ejecutivo introducir nuevos ingresos ni gastos ni variar o derogar los ya aprobados por el legislativo, sino que simplemente busca corregir las imprecisiones en las que se haya incurrido al expedir el acto aprobatorio del presupuesto, para dar cabal cumplimiento al

principio de especialización. PRESUPUESTO MUNICIPAL - Facultad del Concejo para introducir modificaciones que de no ser objetadas deben ser acatadas por el Decreto de liquidación / DECRETO DE LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO - Nulidad parcial por contener variaciones no autorizados por el Concejo Si bien es cierto que corresponde al Alcalde presentar el proyecto de presupuesto, no lo es menos que el Concejo Municipal está facultado constitucional y legalmente para introducirle modificaciones al mismo, las cuales, de no haber prosperado las objeciones propuestas, deben ser acatadas por aquél en el respectivo Decreto de Liquidación. No existe elemento de juicio alguno en el expediente que demuestre que la Alcaldía de Anzoátegui le hubiera formulado objeciones al Acuerdo contentivo del presupuesto para la vigencia fiscal de 1999, aprobado por el Concejo de dicho Municipio, por lo que si existen dos proyectos, uno respaldado por la Alcaldía y otro por el Concejo, forzoso es concluir que el avalado por este último corresponde a las modificaciones que constitucional y legalmente puede introducirle al presentado por el Ejecutivo. De la confrontación del acto acusado con el Acuerdo a través del cual se aprobó el presupuesto de rentas y gastos del Municipio de Anzoátegui para la vigencia fiscal de 1999 y el proyecto presentado por la Alcaldía de Anzoátegui con sus correspondientes modificaciones efectuadas por el Concejo, surge de manera evidente que aquél contiene variaciones no autorizadas por éste, por lo que era del caso, como lo hizo el a quo, acceder a la declaratoria de nulidad del artículo 2º Del Decreto 040 de 31 de diciembre de

1998, acusado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil uno (2001).

Radicación número: 73001-23-31-000-1999-162502(6114)

Actor: PABLO ENRIQUE TRUJILLO

Demandado: Alcaldía Municipal de Anzoátegui (Tolima) Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del Municipio Anzoátegui (Tolima), contra la sentencia de 6 de junio de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que decretó la nulidad del artículo 2º del Decreto núm. 040 de 31 de diciembre de 1998, expedido por el Alcalde del citado Municipio.

I-. ANTECEDENTES I.1-. El señor PABLO ENRIQUE TRUJILLO, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 2º del Decreto núm. 040 de 31 de diciembre de 1998, “POR MEDIO DEL CUAL SE LIQUIDA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y GASTOS, PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 1999”, expedido por la Alcaldesa Municipal de

Anzoátegui (Tolima). I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: Que el artículo 315, numeral 5, de la Constitución Política le confiere al Alcalde la facultad de presentar oportunamente al Concejo el proyecto de presupuesto anual de rentas y gastos, debiendo la corporación edilicia expedir anualmente el mismo, cumpliendo el procedimiento señalado en la normatividad jurídica con base en el proyecto presentado por aquél (artículo 92, numeral 5, del Decreto Ley 1333 de 1986). Que en el presente caso la Alcaldesa de Anzoátegui mediante Oficio núm. 317 de 14 de noviembre de 1998 presentó a consideración del Concejo el proyecto de acuerdo relacionado con el presupuesto de rentas y gastos del Municipio para la vigencia fiscal de 1999, el cual fue recibido por aquél el 18 de noviembre del mismo año y se le dieron los debates reglamentarios de ley; y luego fue devuelto para su sanción el 15 de diciembre del mismo año. Que el proyecto aludido se convirtió en Acuerdo 019 de 1998, por cuanto fue sancionado y publicado por los medios legales dentro del término que señala la Ley 136 de 1994; y no obstante ello, el 31 de diciembre de 1998, esto es, con anterioridad a la sanción, que lo fue el 6 de enero de 1999, la Alcaldesa expidió el Decreto 040, en el cual le hizo modificaciones al Acuerdo 019. Según el actor, el artículo 2º del Decreto acusado, dispuso liquidar el presupuesto de

gastos de funcionamiento, recursos de crédito, servicios de la deuda pública y gastos de inversión social, con la participación del Municipio en los ingresos corrientes de la Nación, en la suma de $1.540.869.621.oo; y que tal disposición modificó el Acuerdo núm. 019 de 1999, expedido por el Concejo Municipal de Anzoátegui, pues suprimió partidas aprobadas por éste, redujo otras, y aumentó algunas, desconociendo de esta manera la facultad que le asiste a aquél de introducir modificaciones al proyecto de acuerdo que presenta el Ejecutivo, conforme al numeral 5 del artículo 92 del Decreto 1333 de 1986, en consonancia con el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política; desconociéndose así el artículo 67 del Decreto 111 de 1996, ya que la facultad de liquidar el presupuesto no comporta atribución alguna para modificar el ya aprobado por la corporación edilicia. Que, en materia de presupuesto, no está dentro de las atribuciones del Alcalde la de modificar el Acuerdo contentivo del mismo, aprobado por el Concejo; y que, como el Acuerdo 019 no ha sido anulado ni suspendido, su modificación implica quebrantar los artículos 64 y 66 del C.C.A. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para acceder a las pretensiones de la demanda el a quo consideró, en síntesis, lo siguiente: Que cuando se formuló la demanda el Decreto que liquidó el presupuesto se encontraba vigente; y que si bien cuando se dicta la sentencia el acto había perdido su fuerza ejecutoria por alguna de las causales que consagra el artículo 66 del C.C.A., ello no priva

a la Jurisdicción de controlar su legalidad, pues es incuestionable que dicho acto produjo unos efectos que se extienden más allá de su propia existencia. Reitera el a quo lo expresado en la providencia que decretó la suspensión provisional del acto acusado, en el sentido de que el Alcalde al expedir el Decreto de liquidación no puede, de ninguna manera, alterar las cifras que estén contenidas en aquellos documentos o elementos que le sirvan de soporte a ese acto, como se desprende del texto del artículo 67 del Decreto 111 de 1996. Que solamente se le permite al Alcalde elaborar un anexo, pero no a su capricho, sino en el que se detallen los gastos para el año fiscal respectivo y tal detalle no significa modificar las asignaciones o partidas presentadas y aprobadas por el Concejo Municipal. Que lo que hizo la Alcaldesa fue alterar lo que se había aprobado en el Concejo, lo cual no le está permitido, aún ante la evidente o manifiesta ilegalidad del comportamiento del Concejo que le hubiera modificado el proyecto por ella presentado, sin su expresa autorización, como lo ordenan las normas constitucionales y legales, dado que para ello existe la objeción. Hace el Tribunal una transcripción de lo que la doctrina y la jurisprudencia han señalado como etapas del decreto de liquidación del presupuesto; y enfatiza en la característica de que no le es dable al Ejecutivo crear disposiciones de carácter sustantivo. El a quo resalta que esta Corporación revocó el proveído que decretó la suspensión provisional porque vio la necesidad de dilucidar, a través de un estudio de fondo, acerca de cuál era el anexo que debía formar parte del presupuesto. Si el que obra a folios 74 a

97, que según el apoderado del Municipio fue el que se presentó al Concejo para su aprobación, o el que consta a folios 24 a 43, que contiene la firma del Presidente del Concejo y que fue el que se tuvo en cuenta por el juzgador para advertir la diferencia en algunas de las partidas presupuestales. El Tribunal señala que el Acuerdo 019 de 8 de diciembre de 1998 contiene un anexo en el que se describen las rentas e ingresos, así como los gastos, que es el que conforma el expedido por la Corporación Local y sancionado por el Alcalde el 6 de enero de 1999, que a su juicio, es el que debe tenerse en cuenta para los aspectos sustantivos en el Decreto de Liquidación. Que cuando el artículo 67 del Decreto 111 de 1996 dispone que al dictar el Gobierno el Decreto de Liquidación del Presupuesto debe atender las pautas allí señaladas, lo está haciendo para darle a cada una de ellas el alcance y efecto que les corresponde. Que si se ordena tener como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno, no es para afirmar que es lo único que ha de tomarse, pues en el numeral 2 se agrega que “Se insertarán todas las modificaciones que se le hayan hecho”, lo que quiere decir que el proyecto presentado ha de tenerse en cuenta como soporte del Decreto, pero no por ello el de liquidación debe ser una repetición de tal proyecto. Que una vez se expide el proyecto de ley, ordenanza o acuerdo de presupuesto y recibe su sanción, el proyecto presentado deja de tener incidencia en el presupuesto y solamente servirá frente al Decreto de Liquidación para incluir en éste las rentas, recursos y gastos allí contenidos, pero no en cuanto a las sumas, pues éstas son únicamente las que

contenga el acto de la Corporación respectiva. Añade que, de no ser así, no tendría ningún sentido la intervención, en este caso, del Concejo Municipal de Anzoátegui en la expedición del presupuesto, si en la liquidación solamente se atendiera el contenido del proyecto presentado por el Ejecutivo. Concluye el juzgador de primer grado que en la Sección 03 se aprobó por el Concejo para la Alcaldía por concepto de honorarios la suma de $6.000.000.oo y el Decreto la subió a $12.000.000.oo; que en los viáticos y gastos de viaje hubo un incremento de $2.100.000.oo y, en general, hubo variación en las partidas a que alude la demanda, lo que, en su opinión, no podía hacerse a través del Decreto de Liquidación del presupuesto. II-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado del Municipio de Anzoátegui adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes: Que desde el inicio del proceso se reclamó por parte del Municipio la falta de lealtad procesal del demandante, en cuanto no aportó con la demanda el anexo explicativo que había sido elaborado y presentado por la Alcaldía a consideración del Concejo Municipal; que el aportado con la demanda fue uno totalmente diferente al elaborado y aducido por la Alcaldesa, firmado por el propio Presidente del Concejo, que la Administración Municipal no conocía. Que con esa confusión el Tribunal al apreciar la discordancia en algunas partidas consideró que la Alcaldesa había modificado el proyecto de presupuesto mediante el decreto de liquidación.

Que el Consejo de Estado al encontrar que efectivamente se presentaba una duda, revocó el proveído que decretó la suspensión provisional; y recabó en la necesidad de un estudio de fondo para dilucidar cuál anexo era el que debía formar parte del presupuesto aprobado, estudio éste que, en opinión del recurrente, el Tribunal no hizo. Expresa que, conforme lo manifestó en el escrito contentivo del recurso de apelación interpuesto contra el auto que decretó la medida precautoria, el Concejo Municipal, de mayoría política contraria a la Alcaldesa, abusando de sus funciones, liquidó por su cuenta y riesgo el presupuesto y elaboró un nuevo anexo que contiene la distribución y asignación casuística de cada de una de las partidas para las diferentes obras y apropiaciones, función que le correspondía por derecho a aquélla. Que la Alcaldesa creyó firmemente que ni la Comisión de Presupuesto ni el Concejo habían modificado el proyecto de presupuesto, lo que la llevó a sancionarlo y, posteriormente, a expedir el decreto de liquidación, que guarda íntima relación con el anexo explicativo adjunto al proyecto de presupuesto. Que esto explica el porqué no se objetó este proyecto aprobado por el Concejo ni se demandó ante la Jurisdicción Contenciosa. Finalmente, añade el recurrente que el acto acusado perdió su fuerza ejecutoria, pues se afectó su vigencia, ya que ésta era limitada al correspondiente año fiscal, por lo que esta jurisdicción perdió competencia para decidir sobre su legalidad. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En esta etapa procesal el señor Procurador Delegado en lo Contencioso Administrativo

ante esta Corporación guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que, como lo ha reiterado la Sala en diversos pronunciamientos, el hecho de que el acto acusado al momento de su juzgamiento no se encuentre vigente, no impide que sobre el mismo recaiga el pronunciamiento judicial acerca de su legalidad, frente a los efectos que hubiera podido producir mientras estuvo vigente. En criterio de esta Corporación solo la decisión judicial es capaz de enervar tales efectos, dado que la declaratoria de nulidad afecta el acto desde su nacimiento. En el caso sub examine se impugna la legalidad del acto de liquidación del presupuesto del Municipio de Anzoátegui (Tolima) para la vigencia fiscal de 1999. Está demostrado en el proceso que a través del Acuerdo núm. 019 de 8 de diciembre de 1998 el Concejo de dicho Municipio aprobó el Presupuesto, cuyo proyecto fue presentado por la Alcaldesa. A juicio del actor, el Decreto de Liquidación modificó el monto de algunas partidas, así como suprimió otras. Sabido es que, conforme al artículo 61 del Decreto núm. 360 de 1995 (Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación), aplicable en materia departamental y municipal, en la preparación del Decreto de Liquidación del Presupuesto se deben tener como pautas: a) el proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo a consideración del Legislativo; b) las modificaciones que éste le haya hecho y c) dicho Decreto debe estar acompañado de un anexo que contendrá el detalle del gasto.

De acuerdo con el artículo 50 de la Ley 224 de 1995, el Ejecutivo en el Decreto de Liquidación del Presupuesto debe clasificar y definir los ingresos y gastos; y cuando las partidas se incorporen en numerales rentísticos, secciones, programas o subprogramas que no correspondan a su naturaleza, podrá ubicarlas en el sitio respectivo. Frente al alcance de esta disposición la Corte Constitucional en sentencia de 21 de noviembre de 1996 (Expediente D-1321, Actor: Jaime Homero Corredor Duque, Magistrado ponente doctor Carlos Gaviria Diaz), precisó que la atribución allí contenida es organizativa y en ningún momento le permite al Ejecutivo introducir nuevos ingresos ni gastos ni variar o derogar los ya aprobados por el legislativo, sino que simplemente busca corregir las imprecisiones en las que se haya incurrido al expedir el acto aprobatorio del presupuesto, para dar cabal cumplimiento al principio de especialización. La controversia en el evento sub lite estriba en el hecho de que obran en el expediente dos anexos al proyecto de presupuesto: uno, respaldado por la Alcaldía, que según su dicho fue el que tuvo en cuenta para elaborar el Decreto de Liquidación, en relación con el cual no aparece variación en el monto de las partidas ni desface en cuanto a no inclusión de partidas; y otro, avalado con la firma del Presidente del Concejo Municipal, que fue el que se acompañó a la demanda, y frente al que no coincide el acto acusado. Por lógica no debe existir sino un proyecto de presupuesto con su correspondiente anexo, que contenga en detalle el gasto, en cumplimiento del artículo 61 del Decreto 360 de

1995, Sin embargo, como ya se dijo, en el caso sub examine existen dos, razón por la cual para dirimir la controversia debe la Sala acogerse solamente a uno de ellos. En este caso el a quo tuvo en cuenta el presentado con la demanda, avalado con la firma del Presidente del Concejo. Para la Sala fue acertada esta decisión, por lo siguiente: Si bien es cierto que corresponde al Alcalde presentar el proyecto de presupuesto, no lo es menos que el Concejo Municipal está facultado constitucional y legalmente para introducirle modificaciones al mismo, las cuales, de no haber prosperado las objeciones propuestas, deben ser acatadas por aquél en el respectivo Decreto de Liquidación. No existe elemento de juicio alguno en el expediente que demuestre que la Alcaldía de Anzoátegui le hubiera formulado objeciones al Acuerdo contentivo del presupuesto para la vigencia fiscal de 1999, aprobado por el Concejo de dicho Municipio, por lo que si existen dos proyectos, uno respaldado por la Alcaldía y otro por el Concejo, forzoso es concluir que el avalado por este último corresponde a las modificaciones que constitucional y legalmente puede introducirle al presentado por el Ejecutivo. Ahora, si, como lo afirma el apoderado de la Alcaldía, el Concejo no efectuó modificación alguna sino que abusó de sus funciones y varió el anexo explicatorio del presupuesto elaborado por la Alcaldesa, sin observar el debido trámite, tal conducta además de ser pasible de objeciones o de servir el fundamento a una acción de nulidad bien podría estar incursa en una de carácter delictivo, por lo que debió ser puesta en conocimiento de las

autoridades respectivas, circunstancias estas que no aparecen acreditadas en el expediente. De la confrontación del acto acusado con el Acuerdo a través del cual se aprobó el presupuesto de rentas y gastos del Municipio de Anzoátegui para la vigencia fiscal de 1999 y el proyecto presentado por la Alcaldía de Anzoátegui con sus correspondientes modificaciones efectuadas por el Concejo, surge de manera evidente que aquél contiene variaciones no autorizadas por éste, por lo que era del caso, como lo hizo el a quo, acceder a la declaratoria de nulidad del artículo 2º Del Decreto 040 de 31 de diciembre de 1998, acusado. Así las cosas, estima la Sala que es del caso confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de marzo de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA