CE-73001-23-31-000-1999-2310-02(1046-01)-2004

PLANTA DE PERSONAL - Niega la nulidad de decreto que modificó la planta de la administración central de Ibagué. No es necesario que los estudios técnicos formen parte del texto de modificación / SUPRESION DE CARGOSProcedencia cuando se trata de modificaciones de la planta de personal. En este caso se contó con el estudio técnico y obedeció a necesidades del servicio Se demanda en el sub judice la nulidad de los siguientes actos: 1) Decreto 211 de 29 de junio de 1999 y 2) Decreto 228 de 15 de julio del mismo año, actos por los cuales fue modificada la planta de personal del municipio de Ibagué (Tolima). La censura contra los decretos referidos se encauza a la ausencia de motivación expresa, que se fundamenta, además, en el hecho de no haberse fundado en necesidades del servicio o razones de modernización, con base en estudios técnicos. Sabido es que la modificación de la planta de personal lleva implícita la supresión de cargos, que encuentra justificación en el hecho de que el interés particular de los empleados públicos está llamado a ceder ante el interés general, dado por el mejoramiento del servicio. Los estudios realizados, sin duda alguna, constituyen el fundamento de los actos demandados y el hecho de que sus previsiones no estén dentro de su texto mismo, no vicia en manera alguna los actos, pues, por una parte, el acto de supresión es la culminación de dichos estudios, y, por otra, la supresión de empleos requiere la existencia previa de los soportes técnicos que indiquen la conveniencia de la medida, según mandato legal. No exige la ley, en norma alguna, que dichas documentales deban formar

parte del texto de modificación, como pretende la parte demandante. En el asunto sub examine fueron prolijas las razones en que se fundamentó la administración para llevar a cabo la reestructuración en la entidad. Son varias las pruebas que gravitan en el expediente que demuestran que la finalidad del proceso era la de que la estructura organizacional de la entidad respondiera a las necesidades del servicio, pero adecuándola a las condiciones económicas que exigían austeridad en el gasto. Concluye la Sala, en consecuencia, que no fue desvirtuada la presunción de legalidad de los actos demandados, razón por la cual procede confirmar la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 73001-23-31-000-1999-2310-02(1046-01)

Actor: FELIX EDUARDO MARTINEZ RAMIREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUE Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2000 por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del proceso promovido por el señor FÉLIX EDUARDO MARTÍNEZ RAMÍREZ contra el Municipio de Ibagué.

ANTECEDENTES En nombre propio y en ejercicio de la acción de simple nulidad, el actor solicitó al Tribunal declarar la nulidad de los artículos 1° a 8° del Decreto N°

0211 del 29 de junio de 1999, mediante el cual se modificó la Planta de Personal de la Administración Central Municipal de Ibagué y los artículos 1° a 5° del Decreto 228 del 15 de julio de ese mismo año, que modificó parcialmente el anterior decreto, actos expedidos por la Alcaldesa Municipal de Ibagué. Manifiesta que los actos administrativos contenidos en los decretos demandados fueron expedidos por la Alcaldesa Municipal de Ibagué sin la debida y expresa motivación, ni estuvieron fundados en las necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración municipal, como tampoco se basaron en estudios técnicos que así lo demuestren; que su expedición no obedeció a ningún interés general para la comunidad y que, por el contrario, obedeció a intereses ocultos de esa administración. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN Cita como disposiciones transgredidas los artículos 1°, 2°, 6°, 121, 122, 123, y 209 de la Constitución Política; 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 del Decreto Reglamentario 1572 de 1978. Afirma que con la expedición de los actos demandados no se respetó el Estado social de Derecho, ni la dignidad humana y que no se tuvo en cuenta el interés general que prevalece sobre cualquier otra consideración, ya que el primer fin esencial que tiene el Estado es servir a la comunidad para garantizar los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución Política. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Por su parte, la entidad demandada se opuso a las pretensiones del actor, que estima carentes de fundamento jurídico.

Asevera que no existe norma legal alguna que obligue a las entidades oficiales a motivar los actos administrativos que impliquen modificación de la planta de personal, cuando se trate de cargos no solo de libre nombramiento y remoción sino de carrera administrativa y de trabajadores oficiales; que la norma citada por el actor, relacionada con la motivación se refiere sólo a la supresión de empleos de carrera. Sostiene que para expedir los actos demandados, la entidad se apoyó en razones atinentes a las necesidades del servicio y la modernización de la administración, teniendo como soporte los estudios técnicos que indican con claridad que debía procederse a la reestructuración, ya que de no hacerlo implicaría una acumulación de los altos niveles de déficit reflejados en sus pasivos. LA SENTENCIA El Tribunal denegó las pretensiones de la demanda. Manifiesta que los actos administrativos demandados, al pretender reformar la planta de personal de la entidad territorial municipal, debieron fundarse en las razones legales establecidas en la ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1572 de ese mismo año, cumpliendo con la motivación que allí se requiere; que ello no tuvo lugar, pero que la doctrina ha expresado que en ciertos casos y por reunir ciertas condiciones, un acto inválido puede ser convalidado por otro acto administrativo posterior. Sostiene que del análisis de las pruebas aportadas es evidente que existió la motivación requerida por las normas citadas; que fundaron los actos en las necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y en los estudios técnicos que así lo demuestran; que, por consiguiente, se eliminó el

vicio del acto, motivo de la invalidez, desapareciendo las causas que le dieron el carácter de anulables a los actos acusados. LA APELACIÓN El actor pide que se revoque el fallo y se declare la nulidad de los actos administrativos atacados. Alega que en ninguno de los actos administrativos demandados ni en los posteriores en que el a quo fundamentó su tesis “convalidatoria” de los primeros se hace referencia expresa o tácita sobre los problemas eminentemente internos que haya tenido la administración al momento de su expedición y que, por el contrario, los decretos demandados y los posteriores a éstos, se consideraron como autónomos y capaces de producir por sí solos efectos jurídicos buscados por la administración. Advierte que no es cierto que los actos administrativos posteriores a la expedición de los impugnados hayan desarrollado éstos, subsanando de tal manera los errores u omisiones cometidos y que por tanto se eliminó el vicio del acto motivo de la invalidez, ya que en ningún momento estuvieron sometidos a lo dispuesto en ellos, pues son actos autónomos, con vigencia y efectos propios, que no pueden desde ningún punto de vista convalidar los demandados. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Sostiene la entidad demandada en sus alegatos, que la expedición de los actos demandados fue producto de todo un proceso y estudio previo producido por el municipio de Ibagué, que concluyó en la necesidad de reducir su planta de personal de 578 empleados públicos a 311, lo que quiere decir que no fueron actos administrativos aislados, sino que hacen parte de un proceso de

reforma de la planta de personal, fundamentado en los artículos 1° de los Decretos 211 y 228 de 1999, motivados en normas superiores como son la ley 443 y el Decreto 1572 de 1998. Indica que el municipio de Ibagué adelantó la Reforma a la planta de personal dentro de los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, constituida por una serie o conjunto de actos concatenados y relacionados jurídicamente que, buscó configurar una nueva planta de personal. Argumenta que la administración demostró la convalidación de los actos administrativos demandados, criterio que debe prevalecer en aras de procurar la estabilidad jurídica y de hacer predominar el concepto de que lo sustancial prima frente a lo meramente objetivo. CONSIDERACIONES Se demanda en el sub judice la nulidad de los siguientes actos: 1) Decreto 211 de 29 de junio de 1999 y 2) Decreto 228 de 15 de julio del mismo año, actos por los cuales fue modificada la planta de personal del municipio de Ibagué (Tolima) (fls. 2 y 10 cd. ppal.) La censura contra los decretos referidos se encauza a la ausencia de motivación expresa, que se fundamenta, además, en el hecho de no haberse fundado en necesidades del servicio o razones de modernización, con base en estudios técnicos. Sabido es que la modificación de la planta de personal lleva implícita la supresión de cargos, que encuentra justificación en el hecho de que el interés particular de los empleados públicos está llamado a ceder ante el interés general,

dado por el mejoramiento del servicio. La Constitución y la ley conceden a la administración la facultad para suprimir empleos, para lo cual le señaló unos parámetros dentro de los cuales ha de actuar. Es así como el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 prescribe: “Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidas sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las

necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto. Parágrafo. En el orden territorial, los estudios de justificación de reformas a las plantas de personal serán remitidas para su conocimiento a las Comisiones Departamentales del Servicio Civil y a las Comisiones Seccionales de Contralorías, según el caso.” (parágrafo declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C372 de 1999). Por su parte, el artículo 149 del decreto 1572 de 5 de agosto de 1998, modificado por el artículo 7º del decreto 2504 de 10 de diciembre de 1998, previó: “Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de: 1 Fusión o supresión de entidades. 2 Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3 Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4 Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5 Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios. 6 Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7 Introducción de cambios tecnológicos. 8 Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9 Racionalización del gasto público. 10 Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y

celeridad de las entidades públicas. Parágrafo. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.” Para la fecha en que se expidieron los Decretos 211 y 228 de 1999, acusados en este proceso, por los cuales se modificó la planta de personal de la administración central del municipio de Ibagué, se encontraba vigente la ley 443 de 1998 y, aún más, su artículo 41 denominado “Reforma de plantas de personal”, ya había sido reglamentado por el decreto 1572 de 5 de agosto del mismo año, precepto que previó los procedimientos necesarios para la modificación de plantas de personal, según se desprende del título VI artículos 148 y siguientes del decreto citado, modificado en algunos de sus artículos por el decreto 2504 de 10 de diciembre de 1998. En ese orden, son estas normas a las que debía sujetarse la administración, al expedir el decreto acusado. Ciertamente las disposiciones precitadas consagraron para las entidades allí enunciadas, cuando de supresión de empleos de carrera se trate, la exigencia de elaborar un estudio técnico que constituye el soporte de la reforma de la planta de personal. Y no tiene incidencia alguna que dentro de los cargos que son objeto de supresión a través de la modificación de la planta de personal, existan unos que son de libre nombramiento y remoción, pues el acto de modificación se hizo en forma integral y en esta medida, no podría fraccionarse la exigencia, de tal suerte que para unos tenga lugar y para otros no; en este caso se aplica la norma que dispuso tal requisito, pues se trata de un procedimiento

imperativo que no halla purga en la inclusión indistinta de varios cargos, que hubiere hecho la entidad. Da cuenta el plenario, en cuadernos anexos, del estudio técnico realizado por el municipio de Ibagué sobre el análisis organizacional de funciones, procesos y perfiles de los cargos para la administración municipal; así mismo, se lee el diagnóstico general del municipio para identificar los problemas que lo aquejan, donde se evidencia que la crisis institucional se encuentra expresada en el déficit fiscal y los consecuentes estados de iliquidez de la Hacienda Municipal, siendo una de las causas la existencia de “una pesada planta de personal, tanto en el nivel central como en el descentralizado, que no hace sostenible financieramente el pago de la misma”. A continuación se consigna expresamente que de no aplicarse las medidas sugeridas en el Plan de Acción Inmediata y a Mediano Plazo, se acumularán altos niveles de déficit que se reflejarán en los pasivos de la entidad y probablemente implique postergar los programas de inversión propuestos en el Plan de Desarrollo. Tales estudios bien pueden considerarse como sustento de la supresión de los empleos de carrera en la entidad municipal, pues explican pormenorizadamente los antecedentes de la expedición del acto acusado. Así mismo, se señalan las razones para suprimir los cargos en cada dependencia, lo que lleva a concluir que la supresión de cargos no fue adoptada de manera ligera y sin motivación alguna. El plan de desempeño fue enfático en señalar la necesidad de ajustar los costos innecesarios de la planta de personal, dado el déficit por el cual estaba atravesando el ente municipal. Lo anterior, sin lugar a duda, demuestra que sí existieron con

anterioridad a la expedición del Decreto acusado los estudios técnicos que globalmente analizaron las necesidades para cada dependencia, siendo la conclusión a la que llegó la administración, la de disminuir la planta de personal y ajustarla a las verdaderas necesidades. Los estudios realizados, sin duda alguna, constituyen el fundamento de los actos demandados y el hecho de que sus previsiones no estén dentro de su texto mismo, no vicia en manera alguna los actos, pues, por una parte, el acto de supresión es la culminación de dichos estudios, y, por otra, la supresión de empleos requiere la existencia previa de los soportes técnicos que indiquen la conveniencia de la medida, según mandato legal. No exige la ley, en norma alguna, que dichas documentales deban formar parte del texto de modificación, como pretende la parte demandante. En el asunto sub examine fueron prolijas las razones en que se fundamentó la administración para llevar a cabo la reestructuración en la entidad. Son varias las pruebas que gravitan en el expediente que demuestran que la finalidad del proceso era la de que la estructura organizacional de la entidad respondiera a las necesidades del servicio, pero adecuándola a las condiciones económicas que exigían austeridad en el gasto. Concluye la Sala, en consecuencia, que no fue desvirtuada la presunción de legalidad de los actos demandados, razón por la cual procede confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de dieciséis (16) de noviembre de dos mil (2000), proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del proceso promovido por FELIX EDUARDO MARTÍNEZ RAMÍREZ contra el Municipio de Ibagué (Tolima). Devuélvase el expediente al Tribunal de origen CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA ALBERTO ARANGO MANTILLA

ANA MARGARITA OLAYA FORERO

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-Hoc