CE-73001-23-31-000-2000-3259-01(AG)-2003

ACCIÓN DE GRUPO - Improcedencia del grado jurisdiccional de consulta / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Improcedencia en acción de grupo / CONSULTA - Improcedencia en acción de grupo En el caso de la consulta, objeto de la solicitud, propia del proceso ordinario, está instituida en el artículo 386 del Código Civil, modificado por la ley 794 de 8 de enero de 2003; pero es evidente que no procede para los procesos adelantados en ejercicio de las acciones de grupo, porque los artículos 64 a 67 de la ley 472 de 1994, que regulan el trámite de la segunda instancia, no contemplan la consulta de la sentencia, ni siquiera con las restricciones consagradas para el procedimiento ordinario en el artículo 386 del Código de Procedimiento Civil, lo que se aviene a la intención del Legislador que no es otra distinta a que las acciones de grupo se rijan por normas especiales y que las sentencias se produzcan oportunamente, de manera que la protección objeto de los derechos e intereses colectivos de un número plural de personas sea pronta y efectiva. Si el Legislador hubiera tenido intención diferente al expedir la ley 472 de 1998, habría posiblemente introducido en relación con la sentencia que se dicte prescripción similar a la contenida en el artículo 386 del Código de Procedimiento Civil en el sentido de hacer posible, en el caso de que la sentencia no fuera apelada, la obligatoriedad de ser consultada. Así las cosas, se debe rechazar la solicitud presentada por el apoderado de la Superintendencia de la Economía Solidaria para que se surta el grado jurisdiccional de consulta de la sentencia de 2 de abril de 2.003 dictada por el

Tribunal Administrativo del Tolima.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: DENISE DUVIAU DE PUERTA

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de agosto de dos mil tres (2.003).

Radicación número: 73001-23-31-000-2000-3259-01(AG)

Actor: EVA CECILIA PEDREROS y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUE Y OTROS

I. El apoderado de la Superintendencia de la Economía Solidaria, en escrito presentado el 26 de mayo de 2.003 en el Tribunal Administrativo del Tolima, solicita se surta ante el Consejo de Estado el grado jurisdiccional de consulta de la sentencia de 2 de abril de 2.003 proferida por ese Tribunal en el proceso de la referencia, mediante la cual declaró que el municipio de Ibagué, la Superintendencia de la Economía Solidaria y la Cooperativa para Autogestión de la Vivienda y el Desarrollo del Hábitat Ltda., COHABITAR en liquidación, son solidariamente responsables por los perjuicios ocasionados al grupo de personas adjudicatarias del proyecto “Multifamiliares Hacienda Piedra Pintada I”, y condenó a esas entidades a indemnizar los perjuicios sufridos por los demandantes, señalando como indemnización colectiva la suma de $644.956.910.06. Dice el solicitante que la ley 446 de 1.998 limitó la consulta a unos casos muy especiales; que según lo dispuesto en el artículo 184 del Código Contencioso

Administrativo, modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1.998, la consulta solo procede (1) contra las sentencias que imponen condena en concreto, dictadas en primera instancia a cargo de cualquier entidad pública, cuando exceda de 300 salarios mínimos legales mensuales y no fueran apeladas; (2) cuando hayan sido proferidas en contra de quienes hubieren sido representados por curador ad litem y no hubieran sido apeladas; (3) cuando impongan condena en abstracto junto con el auto que la liquide cuando la liquidación exceda de 300 salarios mínimos legales mensuales, o cuando los demandados o alguno de ellos estuviere representado por curador ad litem y (4) en los asuntos de carácter laboral, las dictadas en primera instancia que impongan condena a cargo de la entidad pública, cuando de la respectiva actuación se deduzca que la demandada no ejerció defensa alguna de sus intereses; que, para el caso, es aplicable lo dispuesto en el numeral 1, de esa disposición, toda vez que se cumplen los requisitos de la condena en concreto, a cargo de cualquier entidad pública, la cuantía excede de 300 salarios mínimos legales vigentes y la sentencia no fue apelada; que en el artículo 68 de la ley 472 de 1.998 fue establecido que, en lo que no contraríe lo dispuesto en las normas procesales del título III sobre acciones de grupo, se aplicarán a éstas las normas del Código de Procedimiento Civil, de donde concluye el solicitante que son procedentes en la actuación los recursos de reposición, apelación, súplica, casación, queja, revisión y consulta, “tal como ellos

aparecen reglados en la Sección Sexta, medios de impugnación y consulta, del Código de Procedimiento Civil (Arts. 348 a 386), y como ya se advirtió, en el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1.998” (folio 1.254). Plantea unos razonamientos de índole jurídico que, dice, justifican que se surta la consulta de la sentencia so pena de entenderse no ejecutoriada la misma, los cuales se resumen así: La Cooperativa COHABITAR obtuvo permiso por parte de la sección de enajenación de inmuebles, adscrita a la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Ibagué, para captar dineros anticipados a efecto de desarrollar el programa de vivienda “Multifamiliares Hacienda Piedra Pintada I”; los demandantes depositaron dineros a favor de esa Cooperativa para adquirir uno de los inmuebles que conformaría el aludido programa, pero éste nunca se llevó a cabo; que es apenas lógico que la entidad que dio permiso para la captación de dineros del público debe responder por los perjuicios ocasionados a los presuntos compradores; que el fundamento de la acción de grupo fue el incumplimiento por parte de la Cooperativa Cohabitar respecto a ese plan de vivienda; que se sale de la esfera de la Superintendencia de la Economía Solidaria, la voluntad de las personas que libremente optaron por depositar dineros a favor de esa Cooperativa y más aún predecir el incumplimiento por parte de la misma; que de conformidad con los artículos 33 y siguientes de la ley 454 de 1.998, la Superintendencia es un

organismo de carácter técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por cuyo conducto el Presidente de la República ejerce la inspección, control y vigilancia de las organizaciones de la economía solidaria que no se encuentran sometidas a la supervisión especializada; que las organizaciones de la economía solidaria, dentro de las que se encuentran las cooperativas, “son empresas creadas con el objeto de producir y distribuir conjuntamente bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general, controladas por sus asociados, quienes participan activamente en la determinación de sus políticas y en la toma de sus decisiones, en virtud de que son organizaciones democráticas” (folio 1.256); que las cooperativas, como personas jurídicas, son administradas directamente por sus órganos internos y sus asociados; que según el artículo 151 de la ley 79 de 1.998, las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas; que la Superintendencia recibió la Cooperativa Cohabitar por parte del Dansocial, para ejercer la inspección, control y vigilancia en un estado agónico, cuando la asamblea general de asociados había aprobado liquidar la cooperativa, y le era imposible tomar las precauciones necesarias para evitar que se le causara un daño a la colectividad, como se afirma en la sentencia de 2 de abril de 2.002, pues los presuntos hechos causantes para decretar la liquidación voluntaria por parte de los asociados ocurrieron mucho antes de que la Superintendencia fuera creada; que una vez decretada la liquidación por la asamblea general de

asociados de la Cooperativa, la Superintendencia ha estado atenta a vigilar el proceso liquidatorio como lo prueba la solicitud que presentó ante la Procuraduría General de la Nación para que adelantara una vigilancia especial dentro del proceso ejecutivo número 642 de Lagos contra la Cooperativa que se adelanta en el Juzgado 9º del Circuito de Bogotá y la citación al Revisor Fiscal de la misma para que por medio de un interrogatorio manifieste el conocimiento que tiene sobre el referido proceso; que la solidaridad solo es de carácter contractual, legal, convencional o testamentaria, pero no puede ser impuesta por vía jurisdiccional; que las acciones de grupo fueron concebidas con una finalidad meramente reparatoria para ser ejercidas por un número plural de personas que buscan la indemnización de un daño; que la responsabilidad de la Cooperativa en este caso es con los demandantes y con los contratistas de las obras; que así las cosas, la legislación civil ha establecido una serie de acciones en materia contractual; que es así como de conformidad con el artículo 1.546 del Código Civil, en los contratos bilaterales va envuelta la condición resolutoria tácita en caso de incumplirse lo pactado por uno de los contratantes; que a través de la acción de grupo no es viable determinar responsabilidad alguna en cabeza de la Superintendencia de la Economía Solidaria, porque del artículo 46 de la ley 472 de 1.998 resulta evidente que procede exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios, lo que impide cualquier otra declaración; que razones similares fueron aducidas en la sentencia de 6 de marzo de 2.003 dictada por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado dentro de una

acción de grupo; que no surge evidente que haya sido la Superintendencia la causante directa de los daños ocasionados a los demandantes y por ello no puede predicarse la existencia de relación de causalidad, elemento sin el cual no se puede determinar la responsabilidad; que esta recae plenamente en la Cooperativa Cohabitar cuando incumplió, al no llevar a cabo el programa de vivienda, razón esta que sí constituye nexo causal frente al daño ocasionado a los demandantes; que estos tienen otros mecanismos de defensa judicial; y que “en virtud del principio de la especificidad el legislador ha establecido como causal de nulidad la preterición íntegra de la instancia, la que se estructura, entre otras, cuando se ha omitido el grado jurisdiccional de consulta ordenado en la ley, que además impide la firmeza de la sentencia” (folio 1.261). II. Las acciones populares y de grupo consagradas en el artículo 88 de la Carta Política, son acciones especiales que están orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, así como los de un número plural de personas. La materia concerniente a la sentencia y a la segunda instancia en los procesos que se adelantan en ejercicio de las acciones de grupo, que es el tema que interesa, está regulada en los artículos 64 a 67 de la ley 472 de 1.994 “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, por manera que no existe al respecto materia no regulada que de lugar a la aplicación del Código Contencioso Administrativo, como pretende el memorialista. En efecto, según lo previsto en el artículo 67 de la ley 472 de 1.998, la sentencia

es apelable en el efecto suspensivo; y contra las sentencias proferidas en los procesos adelantados en ejercicio de las acciones de grupo proceden el recurso de revisión y el de casación, según el caso, de conformidad con las disposiciones legales vigentes. Y por lo que hace a la aplicación de las normas del Código de Procedimiento Civil, del texto del artículo 68 de la referida ley 472 de 1.998, no queda duda que deben aplicarse a las acciones de grupo en lo que no contraríe las disposiciones de esta. En el caso de la consulta, objeto de la solicitud, propia del proceso ordinario, está instituida en el artículo 386 del Código Civil, modificado por la ley 794 de 8 de enero de 2.003, contra las sentencias de primera instancia adversas a la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios, las cuales deben consultarse con el superior siempre que no sean apeladas por sus representantes o apoderados; con la misma salvedad deben consultarse las sentencias que decreten la interdicción y las que fueren adversas a quien estuvo representado por curador ad litem, excepto en los procesos ejecutivos; y vencido el término de ejecutoria de la sentencia se remitirá el expediente al superior, quien tramitará y decidirá la consulta en la misma forma que la apelación. Pero es evidente que no procede para los procesos adelantados en ejercicio de las acciones de grupo, porque los referidos artículos 64 a 67 de la ley 472 de 1.994, que regulan el trámite de la segunda instancia, no contemplan la consulta de la sentencia, ni siquiera con las restricciones consagradas para el procedimiento ordinario en el artículo 386 del Código de Procedimiento Civil, lo

que se aviene a la intención del Legislador que no es otra distinta a que las acciones de grupo se rijan por normas especiales y que las sentencias se produzcan oportunamente, de manera que la protección objeto de los derechos e intereses colectivos de un número plural de personas sea pronta y efectiva. Si el Legislador hubiera tenido intención diferente al expedir la ley 472 de 1.998, habría posiblemente introducido en relación con la sentencia que se dicte prescripción similar a la contenida en el artículo 386 del Código de Procedimiento Civil en el sentido de hacer posible, en el caso de que la sentencia no fuera apelada, la obligatoriedad de ser consultada. Hasta tal punto la intención del Legislador es la que aquí se advierte, que en la regulación del trámite del proceso que se adelante en ejercicio de la acción de grupo, se han dispuesto, con miras a obtener la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos y el pronunciamiento oportuno de sentencias, previsiones de esta naturaleza: “De oficio el juez, dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del término que tienen los miembros del grupo demandante para solicitar su exclusión del mismo, deberá convocar a una diligencia de conciliación con el propósito de lograr un acuerdo entre las partes, que constará por escrito. La diligencia deberá celebrarse dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de convocatoria. No obstante, en cualquier estado del proceso las partes podrán solicitar al juez la celebración de una nueva diligencia a efectos de conciliar sus intereses y poner fin al proceso. En la diligencia podrá participar el Defensor del Pueblo o su delegado, para servir de mediador y facilitar el acuerdo; si el

Defensor hubiere presentado la demanda, dicha función corresponderá al Procurador General de la Nación, o su delegado, quien obrará con plena autonomía. En la audiencia también podrán intervenir los apoderados de las partes. El acuerdo entre las partes se asimilará a una sentencia y tendrá los efectos que para ella se establecen en esta Ley. El acta de conciliación que contenga el acuerdo hace tránsito a cosa juzgada y presta mérito ejecutivo. [...]” ( Artículo 61 de la ley 472 de 1.998). “Expirado el término para alegar de conclusión, el Secretario pasará inmediatamente el expediente al despacho con el fin de que dicte sentencia en el perentorio e improrrogable término de veinte (20) días [...]” (Artículo 64 de la ley 472 de 1.998). “La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada en relación con quienes fueron parte del proceso y de las personas que, perteneciendo al grupo interesado no manifestaron oportuna y expresamente su decisión de excluirse del grupo y de las resultas del proceso”. (Artículo 66 de la ley 472 de 1.998). “La sentencia es apelable en el efecto suspensivo. En este evento el juez ordenará se preste caución para garantizar las medidas cautelares de embargo y secuestro. El recurso de apelación deberá resolverse por la autoridad judicial competente en un término máximo de veinte días (20) días, contados a partir de la fecha de radicación del expediente en la Secretaría General, sin embargo, cuando sea necesario practicar nuevas pruebas, el término para decidir el recurso podrá ampliarse

en diez días. Contra las sentencias proferidas en los procesos adelantados en ejercicio de las acciones de grupo proceden el recurso de revisión y el de casación, según el caso, de conformidad con las disposiciones legales vigentes; pero en ningún caso el término para decidir estos recursos podrá exceder de noventa (90) días contados a partir de la fecha en que se radicó el asunto en la Secretaría General de la Corporación”. (Artículo 67 de la ley 472 de 1.998). Es claro, se repite, que al proveer el Legislador el trámite de la segunda instancia en los procesos que se adelantan en ejercicio de las acciones de grupo, no ha contemplado el grado jurisdiccional de consulta, la cual, por lo demás, no procede a solicitud de parte sino de oficio y por disposición de la ley. Y ciertamente, el trámite especial señalado para esta clase de procesos que tienen su origen en la utilización de una acción pública de grupo es incompatible con la aplicación de disposiciones del Código de Procedimiento Civil en cuanto puedan referirse a la posibilidad de consultar la sentencia para surtir la segunda instancia. Finalmente, el invocado artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1.998 resultaría inaplicable no solo por las mismas razones anteriores, sino porque el artículo 68 de la ley 472 de 1.998 no hace remisión alguna a las disposiciones de ese Código. Así las cosas, se debe rechazar la solicitud presentada por el apoderado de la Superintendencia de la Economía Solidaria para que se surta el grado jurisdiccional de consulta de la sentencia de 2 de abril de 2.003 dictada por el

Tribunal Administrativo del Tolima. III. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, resuelve: Recházase la solicitud para que se surta el grado jurisdiccional de consulta de la sentencia de 2 de abril de 2.003 dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

DENISE DUVIAU DE PUERTA MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General