CE-73001-23-31-000-2001-0227-01(3042)-2003

NULIDAD ELECCIÓN DE PERSONERO - Improcedencia. Fallo no puede fundamentarse en norma no invocada como violada / INCOMPATIBILIDAD DE PERSONERO - Extensión / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - Violación. Fallo con fundamento en norma no invocada como violada / FALLO EXTRAPETITA - Improcedencia en proceso electoral. Sentencia fundamentada en normas no invocadas como violadas La demanda considera que el señor Torres Calderón violó el artículo 51 de la Ley 617 de 2000, en tanto que no podía ser reelegido para desempeñar el cargo de Personero Municipal de Saldaña. La simple lectura de dicha disposición muestra que la norma cuya violación se invoca consagra la extensión en el tiempo de las incompatibilidades de los contralores y personeros. Dicho de otro modo, la disposición objeto de análisis no regula directamente una causal de incompatibilidad, en tanto que se limita a señalar la duración de aquellas para el caso de los contralores y personeros. Luego, para la Sala es claro que esa norma no sólo no consagra la prohibición de la reelección de personeros, sino que regula un presupuesto jurídico y fáctico diferente a los hechos planteados por el demandante como causas de su reproche contra el acto acusado. En estas circunstancias, en razón a que la justicia contencioso administrativa tiene un carácter rogado que le impide fallar en forma extra petita y le obliga a preservar el principio de congruencia y, de otro, que el demandante invocó la violación de una norma que, en el presente asunto, no tuvo sustento fáctico, la Sala concluye que

no puede accederse a las pretensiones de la demanda. Por todo lo expuesto, esta Sala, revocará la sentencia objeto de apelación. NULIDAD ELECCIÓN DE PERSONERO - Improcedencia. El fallo en materia electoral está limitado a la causa petendi y no puede ser extrapetita / PROCESO ELECTORAL - Fallo extrapetita: improcedencia / SENTENCIA EXTRAPETITA - Improcedencia en materia electoral. Concepto de violación La discusión en relación con la reelección de personeros, a la cual hace referencia el Tribunal para fundamentar su decisión, surge con ocasión de la interpretación de normas distintas a la que el demandante considera violada. De consiguiente, la pregunta obvia que surge es la siguiente: ¿el Tribunal Administrativo del Tolima podía fundamentar su fallo en normas que no fueron invocadas por el demandante como vulneradas?. La respuesta al anterior interrogante es negativa, por las siguientes razones: El proceso contencioso electoral tiene como finalidad juzgar las controversias que se susciten en relación con la legalidad de un acto administrativo de contenido electoral. En otras palabras, este proceso busca decidir las demandas que intentan desvirtuar la presunción de legalidad que ampara todas las decisiones de la administración. En tal virtud, por regla general, el marco de competencia del juez administrativo está limitado a la existencia de una demanda y a los cargos que allí se exponen, por lo que se encuentra impedido para pronunciarse en relación con puntos que no han sido acusados y sustentados por el demandante. Ello significa, entonces, que, por regla general, el fallo en materia electoral está limitado a la causa petendi y no puede ser extrapetita. Sin embargo, excepcionalmente la sentencia en materia

electoral puede decidir un asunto que no fue invocado en la demanda, pero única y exclusivamente cuando se trata de proteger un derecho fundamental de aplicación inmediata o cuando se evidencia una incompatibilidad manifiesta entre una norma de inferior jerarquía y la Constitución, esto es, cuando debe aplicarse la excepción de inconstitucionalidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., seis (6) de febrero de dos mil tres (2003).

Radicación número: 73001-23-31-000-2001-0227-01(3042)

Actor: JOSE ALIRIO SANABRIA VERA Demandado: PERSONERO MUNICIPAL DE SALDAÑA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 7 de junio de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual declaró la nulidad del acto de elección del señor William

Augusto Torres Calderón como Personero de Saldaña.

I. ANTECEDENTES

1.- LA DEMANDA A.- PRETENSIONES El señor José Alirio Sanabria Vera, invocando el ejercicio de la acción pública de nulidad de carácter electoral, presentó demanda en el Tribunal Administrativo del Tolima con el objeto de que se declare lo siguiente: 1º. La nulidad de la elección del Señor William Augusto Torres Calderón como Personero del Municipio de Saldaña, para el período 2001 a 2003, contenida en el Acta del 6 de enero de 2001 del Concejo de esa localidad. 2º. Como consecuencia de lo anterior, se declare la vacancia del cargo de

Personero de Saldaña. 3º. Se compulsen copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación para que adelanten las investigaciones pertinentes contra los concejales de Saldaña que participaron en la designación del señor Torres Calderón, en tanto que cometieron el delito de prevaricato por omisión.

B. HECHOS Como fundamento de las pretensiones, el demandante expone los hechos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1º. En sesión celebrada el 6 de enero de 2001, el Concejo del Municipio de Saldaña reeligió al Señor William Augusto Torres Calderón como Personero de ese municipio, para el período 2001 a 2004. 2º. El Concejo de Saldaña está conformado por 11 personas, 6 de los cuales asistieron a la sesión del 6 de enero de 2001 y por unanimidad eligieron nuevamente al demandado como Personero de ese municipio.

CDISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION En la demanda se invoca la violación del artículo 51 de la Ley 617 de 2000. Al efecto, sostiene que la Ley 617 de 2000 prohíbe a los concejales reelegir personero sin el lleno de los requisitos previstos en su artículo 51, por lo que considera que la violación de esa disposición es flagrante.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El señor William Augusto Torres Calderón intervino en el proceso, por intermedio de apoderado, quien contestó la demanda y solicitó que se denieguen las pretensiones de la misma. Al efecto expone los argumentos que se resumen de la siguiente

manera: 1º. Propuso la excepción de inepta demanda, en tanto que el demandante no señala las razones en las que se apoya para concluir que el acto administrativo impugnado es ilegal. Por lo tanto, la falta de claridad y ausencia conceptual de la demanda impide un pronunciamiento de fondo sobre la presunta violación de la norma invocada. Así, para apoyar su argumento, citó apartes de la sentencia del 26 de marzo de 1982 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en donde se hace un análisis del concepto de cargo en la justicia contencioso administrativa. 2º. La lectura del artículo 51 de la Ley 617 de 2000 muestra con claridad que el legislador quiso extender en el tiempo las incompatibilidades que ya se encontraban en la ley, pero nada dijo en relación con la elección de personeros. Luego, esa norma no puede resultar infringida con la elección impugnada. 3º. El demandante confunde los conceptos de inhabilidad e incompatibilidad para desempeñar un cargo público. De hecho, la sentencia del 25 de mayo de 1972 del Consejo de Estado deja en claro que el primer concepto se refiere a la imposibilidad jurídica de ser elegido válidamente y, el segundo, se presenta como una consecuencia de la imposibilidad jurídica de conservar el cargo en la administración cuando fue designado para otro empleo por un cuerpo colegiado o por un funcionario. 4º. La expresión “en ningún caso habrá reelección de los personeros” contenida en el inciso primero del artículo 172 de la Ley 136 de 1994 fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-267 de 1995. De

consiguiente, la afirmación de la demanda es “aún más inocua”.

3. LA SENTENCIA APELADA 3.1. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 7 de junio de 2002, declaró la nulidad del acto de elección como Personero de Saldaña del señor Torres Calderón, contenida en el Acta número 002 del 6 de enero de 2000, del Concejo de esa localidad.

En apoyo a su decisión transcribió apartes de la sentencia del 30 de noviembre de 2001, de la Sección Quinta del Consejo de Estado en donde se dijo que los personeros no pueden ser reelegidos para el período siguiente, puesto que al hacerlo se viola el artículo 37, numeral 5º, de la Ley 617 de 2000. Por lo tanto, el Tribunal concluyó que en consideración a que el demandado se desempeñaba como Personero de Saldaña en el período anterior y fue elegido nuevamente en ese cargo, “es claro que ostentaba (sic) afectado con la causal de inhabilidad, conforme lo analizado en la providencia transcrita”. 3.2. El Magistrado del Tribunal Administrativo del Tolima, José Manuel Santana Murillo, se apartó de la decisión mayoritaria, pues considera que no debió declararse la nulidad de la elección impugnada por dos razones. De un lado, porque las causales de inhabilidad de los personeros son las taxativamente señaladas en el artículo 174 de la Ley 136 de 1994 y no pueden extenderse a la regulada por el artículo 37, numeral 5º, de la Ley 617 de 2000. De otro lado, porque la Corte Constitucional declaró inexequible la prohibición de la reelección de los personeros

que contemplaba el artículo 172 de la Ley 136 de 1994.

4. EL RECURSO DE APELACION El apoderado del demandado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal. Como sustento de su inconformidad aduce, en resumen, lo siguiente: 1º. De la simple lectura de la decisión del Tribunal y de su confrontación con el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, norma que dispone el contenido de la sentencia, se infiere que “ésta adolece de todos los vicios con los cuales se puede violentar el orden jurídico que regula la expedición de una sentencia judicial”. De hecho, la sentencia no analiza los hechos en que se funda la controversia, no analiza las pruebas aportadas, no se refiere a las razones invocadas por la demanda como sustento de la pretensión y no resolvió las excepciones formuladas por el demandado. Por esta razón, se deja “a consideración del Honorable Consejo de Estado la decisión que estime más ajustada a derecho, bien sea decretando la nulidad planteada o revocando la decisión allí contenida”. 2º. De acuerdo con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, la acción pública de nulidad electoral hace parte de la justicia rogada, por lo que no es dable al juez fallar con fundamento en normas diferentes a las que se invocan en la demanda. Incluso, el Tribunal corrigió de oficio los yerros y falencias de la demanda, con lo cual desconoció el equilibrio procesal. Luego, el Tribunal “se extralimitó en el ejercicio de sus atribuciones” y desconoció el principio dispositivo que rige la justicia contencioso administrativa. 3º. La sentencia del Consejo de Estado que sirve de sustento al fallo impugnado

sólo afecta a las partes, no tiene efectos erga omnes, es criterio auxiliar del juez y surge de una demanda que invoca normas diferentes a las que, en esta oportunidad, el demandante señala. Por esta razón, el Tribunal no debía aplicarla al caso objeto de análisis. 4º. La sentencia impugnada violó el debido proceso y el derecho de defensa del demandado, comoquiera que se fundamentó en una norma no alegada como infringida y nuevos elementos que no se encontraban incorporados en el expediente, por lo que impidió que él defendiera sus intereses. 5º. El Tribunal desconoció el artículo 174 del Código Contencioso Administrativo, en tanto que declaró la nulidad de la elección del demandado sin que exista en el expediente prueba idónea que demuestre que ejerció el cargo de Personero en el período inmediatamente anterior. Es más, en las consideraciones de la sentencia no se hace referencia a ninguna prueba.

5. ALEGATOS Dentro de la oportunidad señalada en el artículo 251 del Código Contencioso Administrativo, el apoderado del demandado presentó alegato de conclusión para reiterar sus argumentos y solicitar que se revoque el fallo apelado.

6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado en su concepto de rigor solicita que se revoque la decisión de primera instancia. En resumen, expuso los siguientes planteamientos: 1º. La excepción propuesta no está llamada a prosperar por lo siguiente: el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo señala cuales deben ser los requisitos formales mínimos que debe cumplir la demanda y, dentro de ellos, se

encuentra el de indicar los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas jurídicas que se consideran desconocidas y el concepto de violación. Así, el demandante señaló la norma jurídica que entendió violada y, aunque sintéticamente, precisó el motivo que en su criterio significa el desconocimiento de esa disposición. De igual manera, en razón a que la acción electoral tiene un carácter público es posible concluir que el juez puede interpretar la demanda “desprovista de tanto rigor, que si se les exigiría a los peritos del derecho en desarrollo de su labor profesional”. Así las cosas, las falencias de la demanda y, en especial, el error en la indicación de las normas aplicables al asunto debatido, no hacen que sea inepta sino que se denieguen las pretensiones de la misma. 2º. La jurisdicción contencioso administrativa se rige por el principio de la justicia rogada, lo cual implica que el juez efectúe un juicio limitado a las normas señaladas por el demandante y a la causa petendi. De ahí que no sólo es deber del demandante presentar un cargo, sino que éste limita al juez, en la medida en que “no puede válidamente ir más allá” de la demanda. En tal virtud, si el demandante invoca normas que no son materia de la litis o señala motivos de vulneración que nada tienen que ver con el litigio, se presenta un “fenómeno de ‘desenfoque de la acusación’, reconocido por la jurisdicción civil en materia de casación pero aplicable al asunto”, por lo que deben denegarse las pretensiones. 3º. Luego de transcribir el texto del artículo 51 de la Ley 617 de 2000, única

disposición que se invoca como vulnerada, encontró que “no hay relación ni vinculación lógica entre el texto legal, la impugnación del actor y el acto de declaración de elección, en la medida en que aquel se refiere a la aplicación temporal del régimen de incompatibilidades de contralores y personeros”. De consiguiente, es claro que la demanda adolece de un “vicio de desenfoque en sus acusaciones”, por lo que deben denegarse las pretensiones de la demanda. 4º. El aquo fundamentó su fallo en una sentencia del Consejo de Estado que analizó los artículos 37, numeral 5º, de la Ley 617 de 2000 y 174 de la Ley 136 de 1994, pero no dijo nada sobre la violación esgrimida por el demandante, relativa al artículo 51 de la Ley 617 de 2000. Luego, se observa que el Tribunal rebasó su competencia, pues resolvió el litigio con base en una norma no esgrimida en la demanda, “se produjo, entonces, en el caso de autos, un desbordamiento del juez, un desconocimiento del principio de la congruencia, que deberá ser corregido por el ad-quem”.

II. CONSIDERACIONES De conformidad con lo establecido en los artículos 129 y 231 del Código Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Tolima.

El recurso de apelación se interpuso dentro del término que para el efecto señala el artículo 250, inciso primero, del Código Contencioso Administrativo.

En este proceso se pretende la nulidad de la elección del señor William Augusto Torres Calderón como Personero del Municipio de Saldaña, para el período 2001 – 2003, contenida en el Acta número 002 del 6 enero de 2001 del Concejo de esa localidad (folios 1 a 4 del cuaderno anexo). Excepción de inepta demanda En primer lugar, la Sala aclara que el argumento propuesto por el demandante como excepción de inepta demanda deberá resolverse en esta sentencia, puesto que, de conformidad con el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, en los procesos contencioso administrativos no hay lugar a proponer y tramitar excepciones previas, sino que las que tienen ese carácter deberán ser estudiadas por la Sala como impedimentos procesales. El demandado considera que la demanda es inepta, en tanto que ésta no precisó los hechos u omisiones que sirven de sustento a su pretensión ni aclaró cuál es la incompatibilidad en que presuntamente incurrió el demandado. En efecto, el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo preceptúa que toda demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa debe contener, entre otros requisitos, los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción (numeral 3º) y cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación (numeral 4º). Eso significa que aún en la acción pública electoral, que le permite a cualquier persona acceder a la justicia para impugnar un acto administrativo de contenido electoral, el legislador ha establecido la existencia de requisitos formales mínimos tendientes a

desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos, de tal forma que el juicio electoral se adelante a petición de parte y se desarrolle con ocasión de una controversia o un debate jurídico en relación con la legalidad del acto impugnado. Ahora bien, el análisis de sí la demanda cumple o no con los requisitos formales a que hace referencia el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo no implica que el juez competente, en el auto que admite, inadmite o rechaza la demanda, pueda adoptar una posición jurídica en la controversia, pues su estudio se limita a efectuar la verificación del cumplimiento de los requisitos formales exigidos por la ley. Así las cosas, la Sala considera que no puede aceptarse el argumento de ineptitud de la demanda, puesto que el demandante cumplió con los requisitos de la demanda que contempla el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo. Evidentemente, se acusa el acto electoral por violación del artículo 51 de la Ley 617 de 2000. De igual manera, se describen los hechos en que se apoya la demanda para sustentar su argumento. Y, finalmente, como se vio en los antecedentes de esta sentencia, la demanda explica los motivos por lo que considera que el acto de contenido electoral debe ser anulado. De tal forma que, independientemente de si la Sala comparte o no los argumentos expuestos, pues ello es tema de fondo de esta sentencia, la demanda plantea un motivo que permite el cotejo entre el acto acusado y la norma que considera infringida. De consiguiente, la demanda no es inepta. Por lo anterior, la Sala entra a conocer el asunto planteado en la demanda.

Violación del artículo 51 de la Ley 617 de 2000 Según criterio del demandante, el demandado no podía ser elegido Personero de Saldaña para el período 20012003, puesto que había ocupado ese cargo en el período anterior. En otras palabras, la demanda considera que el señor Torres Calderón violó el artículo 51 de la Ley 617 de 2000, en tanto que no podía ser reelegido para desempeñar el cargo de Personero Municipal de Saldaña. Pues bien, la norma que se invoca como vulnerada dispone lo siguiente: “Extensión de las incompatibilidades de los Contralores y Personeros. Las incompatibilidades de los contralores departamentales, distritales y municipales y de los personeros distritales y municipales tendrán vigencia durante el período para el cual fueron elegidos y hasta doce (12) meses posteriores al vencimiento del período respectivo o la aceptación de la renuncia”. La simple lectura de la disposición transcrita muestra que la norma cuya violación se invoca consagra la extensión en el tiempo de las incompatibilidades de los contralores y personeros. Dicho de otro modo, la disposición objeto de análisis no regula directamente una causal de incompatibilidad, en tanto que se limita a señalar la duración de aquellas para el caso de los contralores y personeros. Luego, para la Sala es claro que esa norma no sólo no consagra la prohibición de la reelección de personeros, sino que regula un presupuesto jurídico y fáctico diferente a los hechos planteados por el demandante como causas de su reproche contra el acto acusado. Es más, la discusión en relación con la reelección de personeros, a la cual hace

referencia el Tribunal para fundamentar su decisión, surge con ocasión de la interpretación de normas distintas a la que el demandante considera violada. De consiguiente, la pregunta obvia que surge es la siguiente: ¿el Tribunal Administrativo del Tolima podía fundamentar su fallo en normas que no fueron invocadas por el demandante como vulneradas?. La respuesta al anterior interrogante es negativa, por las siguientes razones: El proceso contencioso electoral tiene como finalidad juzgar las controversias que se susciten en relación con la legalidad de un acto administrativo de contenido electoral. En otras palabras, este proceso busca decidir las demandas que intentan desvirtuar la presunción de legalidad que ampara todas las decisiones de la administración. En tal virtud, por regla general, el marco de competencia del juez administrativo está limitado a la existencia de una demanda y a los cargos que allí se exponen, por lo que se encuentra impedido para pronunciarse en relación con puntos que no han sido acusados y sustentados por el demandante. En efecto, una lectura sistemática de los artículos 137, 170 y 175 del Código Contencioso Administrativo permite deducir con claridad que el juez administrativo requiere, para emitir su pronunciamiento, la formulación de pretensiones concretas, suficientes y congruentes con el concepto de violación de las normas que considera infringidas. Ello significa, entonces, que, por regla general, el fallo en materia electoral está limitado a la causa petendi y no puede ser extrapetita. Sin embargo, excepcionalmente la sentencia en materia electoral puede decidir un asunto que no fue invocado en la demanda, pero única y exclusivamente cuando se trata de proteger un derecho fundamental de aplicación inmediata o cuando se

evidencia una incompatibilidad manifiesta entre una norma de inferior jerarquía y la Constitución, esto es, cuando debe aplicarse la excepción de inconstitucionalidad. De hecho, estas dos excepciones se derivan de la declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 137, numeral 4º, del Código Contencioso Administrativo, cuando la Corte Constitucional resolvió: “Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, bajo la condición de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de la Constitución”1. Así, la consagración de la justicia rogada en el ordenamiento jurídico no es casual ni obedece a un simple deseo del legislador. Por el contrario, ésta no sólo busca preservar el principio de legalidad, propio de los actos administrativos como garantía de seguridad jurídica y de cumplimiento de esas decisiones, sino también garantizar el derecho de defensa de las personas que se benefician con el acto administrativo impugnado. De hecho, las decisiones administrativas están orientadas a producir efectos jurídicos particulares o generales y, en especial, los actos de contenido electoral involucran intereses individuales y colectivos en conflicto, por lo que no sólo debe definirse cuáles son los motivos concretos y claros de la acusación sino

que la controversia y el fallo deben centrarse a los reproches de la demanda, pues solamente así es efectiva la defensa. En estas circunstancias, se tiene que, de un lado, en razón a que la justicia contencioso administrativa tiene un carácter rogado que le impide fallar en forma extra petita y le obliga a preservar el principio de congruencia y, de otro, que el demandante invocó la violación de una norma que, en el presente asunto, no tuvo sustento fáctico, la Sala concluye que no puede accederse a las pretensiones de la demanda. Por todo lo expuesto, esta Sala, de acuerdo con el Señor Procurador Séptimo Delegado ante esta Corporación, revocará la sentencia objeto de apelación.

III. LA DECISION 1 Sentencia C-197 de 1999. Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero.- Revócase la sentencia apelada de fecha 7 de junio de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. En su lugar, deniéganse las pretensiones de la demanda.

Segundo.- En firme esta providencia, vuelva el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIO ALARIO MENDEZ DARIO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario