CE-73001-23-31-000-2001-0830-01(5078-02)-2004

RECLAMACION LABORAL - No reconocimiento a docente de primas y quinquenio porque se fundamentan en acuerdos municipales, los cuales se inaplican por ser inconstitucionales / DERECHOS ADQUIRIDOS - No vulneración porque no son situaciones definidas y convalidadas por la ley invocada / ACUERDO MUNICIPAL - Este acto se inaplica por inconstitucionalidad porque las corporaciones públicas territoriales son incompetentes para establecer el régimen prestacional de sus empleados / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL - Competencia para su regulación en cuanto a los empleados públicos Se demanda la nulidad del Oficio 00925 de 10 de noviembre de 2000 expedido por el Alcalde municipal de Ibagué por el cual se negó a la demandante el reconocimiento y pago de las primas de año nuevo, semestral, excedente de prima de navidad y prima de antigüedad (quinquenio) creadas mediante acuerdos del Concejo municipal. Las primas demandadas tienen naturaleza prestacional tal como se afirma en la demanda. Como es sabido, tanto en la Carta Política de 1991 como en la anterior, el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, es el señalado por la Ley. De lo anterior se concluye que ni antes de la Constitución de 1991, ni a partir de su vigencia, las Corporaciones Públicas Territoriales han estado facultadas para establecer el régimen prestacional de los servidores de dicho orden. Sobre el alcance de las normas constitucionales, la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse al resolver una demanda de inconstitucionalidad de los artículos 87 (parcial) y 88 de la ley 136 de 1994,

mediante la sentencia C-510 de 14 de julio de 1999, en la que trató sobre la competencias en materia de fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. La sentencia en cita definió, en relación con los Departamentos y Municipios una competencia concurrente entre el Gobierno Nacional y las corporaciones territoriales en materia salarial y una competencia exclusiva del Gobierno Nacional en materia prestacional. Estima el actor que en vigencia de la Constitución anterior, la ley 11 de 1986 en el artículo 43 parágrafo, y el decreto 1333 del mismo año en el artículo 293 parágrafo, convalidaron la situación de los docentes territoriales, al preservar los derechos de carácter salarial y prestacional adquiridos en normas de orden territorial. De acuerdo con el contenido de las normas citadas, una Ley, la ley 11 de 1986, en ejercicio de la competencia que la Constitución le asignaba para definir el régimen prestacional de los empleados públicos, convalidó las situaciones jurídicas de orden prestacional que se habían definido al momento de entrar en vigencia. En este orden de ideas, si lo demandado en un proceso judicial, constituía el 17 de enero de 1986 (fecha en que entró en vigencia la ley 11 de 1986), un derecho adquirido del empleado, debe el juez ordenar su pago en aplicación de las normas citadas en la demanda. No es esa la situación del presente asunto. Observa la Sala que para las prestaciones demandadas, la situación jurídica se van definiendo con el paso del tiempo: La prima adicional de navidad y de año nuevo se define al llegar esas épocas; La “bonificación de prima semestral” el 15 de junio de cada año y la

prima de “quinquenio”, cada cinco años. Por ello, las situaciones jurídicas que se deben entender definidas y que por ello fueron convalidadas en la ley 11 de 1986, fueron las primas que efectivamente se causaron antes del 17 de enero de 1986, sobre las cuales no puede desconocerse la legitimidad de su existencia en virtud del parágrafo del artículo 43 de la mencionada norma por tener el carácter de derechos adquiridos. Pero no ocurre lo mismo con las primas que a futuro se pudieran llegar a causar, porque ellas constituyen meras expectativas que no fueron convalidadas por la Ley y que en consecuencia solo tendrían como fuente normativa a un Acuerdo del Concejo municipal que por ser inconstitucional, debe inaplicarse. No encuentra entonces la Sala que la entidad demandada haya desconocido normas de carácter legal o constitucional con la expedición del acto demandado, y por ello se confirmará la sentencia impugnada, pero por las razones contenidas en esta providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 73001-23-31-000-2001-0830-01(5078-02)

Actor: MARIA DENITH SANTOS MORALES Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUE Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 4 de septiembre de 2003, dictada por el Tribunal

Administrativo del Tolima, en el proceso promovido por MARIA DENITH SANTOS

MORALES contra el MUNICIPIO DE IBAGUE.

ANTECEDENTES MARIA DENITH SANTOS MORALES por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instauró demanda contra el Municipio de Ibagué para que se declare la nulidad del Oficio 00925 de 10 de noviembre de 2000, expedido por el Alcalde municipal de Ibagué por el cual se negó el reconocimiento y pago de las primas de año nuevo, semestral, excedente de prima de navidad y prima de antigüedad (quinquenio), creadas mediante acuerdos del Concejo municipal. Solicita como reestablecimiento del derecho, que se reconozcan y paguen las prestaciones referidas desde la fecha en que se causaron, junto con los incrementos intereses y ajustes de valor a que haya lugar y que se disponga el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. Manifiesta que labora al servicio del municipio de Ibagué como docente del orden municipal en el colegio “Alberto Santofimio Caicedo”, desde el 7 de mayo de 1991. Informa que las primas demandadas fueron creadas por Acuerdos del Concejo Municipal y que su valor le venía siendo reconocido hasta el año 1997. Considera que dichas prestaciones, a pesar de tener origen en Acuerdos municipales, fueron legalizadas por el parágrafo del artículo 43 de la ley 11 de 1986; por el parágrafo del artículo 293 del decreto 1333 de 1986; y por el

artículo 2º literal a de la ley 4ª de 1992 que estipularon el respeto de “..los derechos adquiridos de los servidores públicos del Estado, tanto del régimen general como de los regímenes especiales, en ningún caso se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales..” Considera que la exclusión de las primas demandadas afecta el valor de sus cesantías y la futura pensión de jubilación, por disminuir las base de liquidación de los citados derechos y afirma que “…los docentes del Colegio Municipal de bachillerato “Alberto Santofimio Caicedo”, vinculados antes del 1º de enero de 1990, es decir hasta el 31 de diciembre de 1989, tienen en virtud de la ley 91 de 1989 los mismos derechos prestacionales que poseen los empleados públicos del municipio de Ibagué acaparados por la ley 11 de 1986. Es decir tienen derecho a las mismas primas de que trata la presente demanda…” A folios 69 y siguientes se observa la relación de normas que la demandante considera infringidas y su concepto de violación. En el alegato de conclusión de primera instancia visible a folio 194 del expediente, informa que la demanda que inició el presente proceso se dirigió contra el municipio de Ibagué teniendo en cuenta la jurisprudencia del tribunal del Tolima frente a demandas instauradas en el año 1999, por los mismos derechos, contra al Municipio de Ibagué y el Colegio Alberto Santofimio Caicedo, en relación con las cuales dicha corporación definió que el Colegio Alberto Santofimio Caicedo no era demandable “…porque no estaba obligado a cancelar las primas

de sus propios recursos (que no los tenía), sino con la transferencia que le hiciera el municipio a través de la tesorería Municipal…” LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda. Afirma que la eventual ilegalidad de los actos administrativos de carácter municipal que crean prestaciones quedó purgada con la ley 11 de 1986 y ello en presencia del artículo 115 de la ley 115 de 1994, hace necesario preservar los derechos adquiridos y las condiciones salariales y prestacionales de quienes ingresaron al servicio antes de entrar en vigencia la ley 11 de 1986. No obstante, como esa no es la situación de la actora por haber ingresado al servicio con posterioridad, niega las pretensiones de la demanda. LA APELACIÓN La actora presentó oportunamente recurso de apelación a la sentencia. Solicita que se revoque la providencia y se acceda a las súplicas impetradas. Manifiesta que por el fenómeno de “legalidad sobreviviente” se ampara el acto administrativo que se ha venido ejecutando sin suficiente base legal, cuando una norma posterior lo convalida y ello conlleva aplicar la nueva norma con retroactividad. En este orden considera que el artículo 15 de la ley 91 de 1989 contiene la legalización sobreviviente de su situación al disponer que los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrán el mismo régimen prestacional de que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. Dicha situación fue ratificada por el artículo 115 de la ley 115 de 1994.

CONSIDERACIONES Se demanda la nulidad del Oficio 00925 de 10 de noviembre de 2000 expedido por el Alcalde municipal de Ibagué por el cual se negó a la demandante el reconocimiento y pago de las primas de año nuevo, semestral, excedente de prima de navidad y prima de antigüedad (quinquenio) creadas mediante acuerdos del Concejo municipal. De acuerdo con la sentencia y la apelación, el debate en esta instancia se orienta a definir la legalidad del acto impugnado cuya validez fue defendida por el municipio en el transcurso del proceso. Las primas demandadas tienen naturaleza prestacional tal como se afirma en la demanda. Como es sabido, tanto en la Carta Política de 1991 como en la anterior, el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, es el señalado por la Ley. En efecto, el artículo 76 numeral 9º de la Constitución de 1886 en armonía con el artículo 197 numeral 3º, asignó en su momento sin lugar a dudas, la potestad exclusiva y excluyente del Congreso de la República para regular el sistema prestacional de los empleados públicos de cualquier orden por medio de leyes. Con ello se proscribió la competencia de los Concejos Municipales o las Asambleas Departamentales para fijar prestaciones de los funcionarios territoriales. Con la expedición de la Constitución de 1991, el artículo 150 numeral 19 le dio al Gobierno Nacional la potestad de definir el régimen prestacional de los empleados públicos, con sujeción a los objetivos y criterios generales que fije el Congreso de la República mediante una ley general.

Dentro de este nuevo reparto de competencias, el Congreso dictó la Ley 4ª de 1992, de carácter general, y el gobierno quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales, al tenor del artículo 12 de la citada Ley, el cual reza así: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las Entidades Territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las Corporaciones Públicas Territoriales arrogarse esta facultad.” De lo anterior se concluye que ni antes de la Constitución de 1991, ni a partir de su vigencia, las Corporaciones Públicas Territoriales han estado facultadas para establecer el régimen prestacional de los servidores de dicho orden. Sobre el alcance de las normas constitucionales, la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse al resolver una demanda de inconstitucionalidad de los artículos 87 (parcial) y 88 de la ley 136 de 1994, mediante la sentencia C510 de 14 de julio de 1999, en la que trató sobre la competencias en materia de fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. La sentencia en cita definió, en relación con los Departamentos y Municipios una competencia concurrente entre el Gobierno Nacional y las corporaciones territoriales en materia salarial y una competencia exclusiva del Gobierno Nacional en materia prestacional. Estos son algunos apartes de la providencia en mención: “..4.2. Dentro de este contexto, se pregunta, ¿cuál es el

marco de competencia de las corporaciones públicas territoriales en materia salarial y prestacional de los empleados de su administración? 4.2.1. La propia Constitución da una primera respuesta a este interrogante, cuando en el artículo 150, numeral 19, inciso final, establece que las funciones dadas al Gobierno Nacional en materia de prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y que éstas tampoco podrán arrogárselas. Debe entenderse, entonces, que corresponde única y exclusivamente al Gobierno Nacional fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de los entes territoriales, siguiendo, obviamente, los parámetros establecidos por el legislador en la ley general. En tratándose de los trabajadores oficiales de estas entidades, al Gobierno solamente le corresponde regular el régimen de prestaciones sociales mínimas, según lo establece el literal f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Es decir, que a partir de esos mínimos, las corporaciones públicas territoriales podrían establecer un régimen prestacional mayor al señalado por el Gobierno Nacional, sin que pueda entenderse que estos entes están usurpando competencia alguna en cabeza del ejecutivo central. 4.2.2. En cuanto a la asignación salarial, la respuesta se encuentra en el parágrafo del artículo 12 de la ley 4ª de 1992, cuando señala que “El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores -se refiere a los de las entidades territorialesguardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional”...... 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen

salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, Las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, Los Gobernadores y Alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, en las Ordenanzas y Acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional. “ De acuerdo con ello, la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos en las entidades territoriales es competencia exclusiva del Gobierno Nacional y no puede ser asumida por las corporaciones territoriales en ningún caso. Estima el actor que en vigencia de la Constitución anterior, la ley 11 de 1986 en el artículo 43 parágrafo, y el decreto 1333 del mismo año en el artículo 293 parágrafo, convalidaron la situación de los docentes territoriales, al preservar los derechos de carácter salarial y prestacional adquiridos en normas de orden territorial. Las normas referidas en la demanda son del siguiente tenor:

LEY 11 DE 1986.

Artículo 41. El régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales será el que establezca la ley, que también dispondrá lo necesario para que, dentro del marco de su autonomía administrativa, los municipios provean al reconocimiento y pago de dichas prestaciones. Artículo 43. Los empleados públicos se rigen por las normas de la ley y las demás disposiciones que, en desarrollo de esta, dicten las autoridades municipales competentes. Los trabajadores oficiales por la ley, las cláusulas del respectivo contrato y la convención colectiva de trabajo, si la hubiere. PARÁGRAFO. Las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales, no serán afectadas por lo establecido en los artículos 41 y 42 de la presente Ley.

DECRETO 1333 DE 1986.

Artículo 291. El régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales será el que establezca la ley, que también dispondrá lo necesario para que, dentro del marco de su autonomía administrativa, los municipios provean al reconocimiento y pago de dichas prestaciones. Artículo 293. Los empleados públicos se rigen por las normas de la ley y las demás disposiciones que, en desarrollo de ésta, dicten las autoridades municipales competentes. Los trabajadores oficiales, por la ley, las cláusulas del respectivo contrato y la convención colectiva de trabajo, si la hubiere. PARÁGRAFO. Las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales, no serán afectadas por lo establecido en los dos artículos anteriores. (subrayas fuera de texto) De acuerdo con el contenido de las normas citadas, una Ley, la ley

11 de 1986, en ejercicio de la competencia que la Constitución le asignaba para definir el régimen prestacional de los empleados públicos, convalidó las situaciones jurídicas de orden prestacional que se habían definido al momento de entrar en vigencia. Ello significa que los derechos de carácter prestacional que ya se hubiesen causado o adquirido con fundamento en Acuerdos municipales, al momento de entrar en vigencia la ley 11 de 1986 se preservan, entendiendo que esa misma ley es la fuente de los derechos prestacionales adquiridos, porque fue ella la que convalidó ó reguló las situaciones definidas en los Acuerdos del Concejo municipal expedidos con anterioridad de forma irregular. En este orden de ideas, si lo demandado en un proceso judicial, constituía el 17 de enero de 1986 (fecha en que entró en vigencia la ley 11 de 1986), un derecho adquirido del empleado, debe el juez ordenar su pago en aplicación de las normas citadas en la demanda. No es esa la situación del presente asunto. En efecto, un derecho se adquiere cuando el supuesto fáctico de la norma ocurre, o lo que es lo mismo, cuando la situación jurídica se define en las condiciones que la norma estipula. En este orden de ideas, si el supuesto de hecho de la norma no ha operado, existe una mera expectativa, la situación jurídica no se ha definido y no ha nacido en consecuencia el derecho. Observa la Sala que para las prestaciones demandadas, la situación jurídica se van definiendo con el paso del tiempo: La prima adicional de navidad y de año nuevo se define al llegar esas épocas; La “bonificación de prima

semestral” el 15 de junio de cada año y la prima de “quinquenio”, cada cinco años. Por ello, las situaciones jurídicas que se deben entender definidas y que por ello fueron convalidadas en la ley 11 de 1986, fueron las primas que efectivamente se causaron antes del 17 de enero de 1986, sobre las cuales no puede desconocerse la legitimidad de su existencia en virtud del parágrafo del artículo 43 de la mencionada norma por tener el carácter de derechos adquiridos. Pero no ocurre lo mismo con las primas que a futuro se pudieran llegar a causar, porque ellas constituyen meras expectativas que no fueron convalidadas por la Ley y que en consecuencia solo tendrían como fuente normativa a un Acuerdo del Concejo municipal que por ser inconstitucional, debe inaplicarse. En relación con la acusación de infracción de las leyes 91 de 1989, 4ª de 1992, y 115 de 1994, por haber convalidado estas las condiciones salariales y prestacionales que tenía la actora, el texto de las normas es el siguiente en lo pertinente: “LEY 91 DE 1989. Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. …..” (Subraya fuera de texto)

“LEY 4ª DE 1992.

Artículo 2o. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales” (Subraya fuera de texto) “LEY 115 DE 1994. Ley General de Educación. Artículo 115. RÉGIMEN ESPECIAL DE LOS EDUCADORES ESTATALES. El ejercicio de la profesión docente estatal se regirá por las normas del régimen especial del Estatuto Docente y por la presente Ley. El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, el estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones y salarios legales. En ningún caso se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los educadores. “ (Subraya fuera de texto) Cuando entró en vigencia la primera de dichas normas (ley 91 de 1989), resultaba evidente que la normatividad municipal y departamental era inaplicable por inconstitucional. Y frente a la aparente legalidad de dichas normas locales, la ley 11 de 1986 definió cualquier duda al preservar solamente los derechos adquiridos con anterioridad, sin convalidar las condiciones salariales establecidas en dichas normas hacia el futuro.

Por ello del texto de las normas se deduce que si bien señalan el respeto a los derechos adquiridos y las condiciones salariales y prestacionales que se deben preservar, ellas NO resultan aplicables al presente caso porque cuando dichas normas tuvieron vigencia, de acuerdo con el razonamiento contenido en los párrafos precedentes, la actora no tenía ni derechos ni condiciones prestacionales adquiridas con justo título. No encuentra entonces la Sala que la entidad demandada haya desconocido normas de carácter legal o constitucional con la expedición del acto demandado, y por ello se confirmará la sentencia impugnada, pero por las razones contenidas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia de 4 de septiembre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda en el proceso promovido por MARIA DENITH SANTOS MORALES contra el municipio de Ibagué. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue considerada, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en sesión de la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO

MANTILLA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad.hoc.