CE-73001-23-31-000-2001-5487-01(15712)-2002

PROCESO EJECUTIVO - Improcedencia por inexistencia de título ejecutivo / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO DE PRESTACION DE SERVICIOSInexistencia de contrato adicional ni de prórroga automática La condición prevista por la ley para que proceda el cobro de obligaciones por la vía del proceso ejecutivo, es la existencia de obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del ejecutado. Si el ejecutante demuestra la existencia de un crédito a su favor con estas características, debe librarse el correspondiente mandamiento de pago, como lo prevé el artículo 488 del C.P.C.. En aplicación de la anterior disposición se tiene que puede demandarse por la vía de la acción ejecutiva la obligación que reúna las siguientes condiciones: -Que sea clara, que sus elementos aparezcan inequívocamente señalados, tanto su objeto (crédito) como sus sujetos (acreedor y deudor). -Que sea expresa, esto es, que se encuentre debidamente determinada, especificada y patente. -Que sea exigible, en consideración a que es ejecutable la obligación pura y simple o la obligación condicionada una vez cumplido el plazo o la condición de la que pende. -Que provenga del deudor o de su causante, mediante la prueba de que en la correspondiente relación jurídica determinada por una de las fuentes de las obligaciones, el ejecutado es el deudor. -Que esté contenida en un documento que constituya plena prueba contra el deudor: La plena prueba es la que por sí misma obliga al juez a tener por probado el hecho a que ella se refiere, o en otras palabras, la que demuestra sin lugar a duda la verdad de un hecho, brindándole

al juez la certeza suficiente para que decida de acuerdo con ese hecho; sin que sea menester complementarlo con otro elemento de convicción, salvo los eventos de título complejo como en el presente caso. Del análisis de los documentos aportados por el ejecutante no se deduce la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la ejecutada. Si bien es cierto que se probó la existencia de un convenio interadministrativo fuente de obligaciones a cargo de cada una de las partes, no se probó que las mismas fueran expresas y exigibles. En tratándose de contratos bilaterales la exigibilidad de la obligación a cargo de una de las partes cocontratantes, pende de la demostración del cumplimiento de la correlativa prestación dispuesta a cargo de la otra parte. En el caso concreto el Departamento ejecutante manifestó haber cumplido con las obligaciones a su cargo, pero al efecto sólo trajo la copia auténtica del convenio que permite inferir la existencia de tales obligaciones, mas no las características relativas a su monto y exigibilidad. Cabe anotar que en el evento de que el Departamento hubiese demostrado la prestación de los servicios de salud durante un período posterior a la expiración del plazo pactado en el contrato, no sería esta la vía procesal para la satisfacción de su acreencia ya que tendría que ejercitar una acción declarativa para que el juez determinara la existencia de una contraprestación a su favor derivada de otra fuente de las obligaciones distinta del contrato ya terminado. En efecto, si en verdad el Departamento prestó el servicio público de seguridad social en salud a la población beneficiaria de Cajamarca a partir de la fecha en que terminó el convenio 000017, 31 de diciembre de 1995, debía demostrar la

existencia de un contrato adicional con ese objeto o, en su defecto, el cumplimiento de los presupuestos que prevé la ley para que se declare el enriquecimiento sin justa causa del municipio y la consecuente obligación de pago a su cargo. Sentencia 5487(15712) del 02/04/11. Ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Actor: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil dos (2002).

Radicación número: 73001-23-31-000-2001-5487-01(15712)

Actor: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA

Demandado: MUNICIPIO DE CAJAMARCA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA EJECUTIVA Decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte ejecutada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 30 de julio de 1998, mediante la cual se decidió: "1°. Declarar no probadas las excepciones propuestas. 2°. Ordenar llevar adelante la ejecución conforme se ordenó en el mandamiento de pago. 3°. Practíquese la liquidación del capital e intereses en la forma y términos del artículo 521 del C. de P. C.”

I. Antecedentes Procesales

1. El 30 de julio de 1997 el Departamento de Tolima, a través de apoderado, formuló demanda en ejercicio de la acción ejecutiva con el objeto de que se librara mandamiento de pago en contra del municipio de Cajamarca por la suma

de $40’000.000, más las costas del proceso y agencias en derecho. Fundó su pedimento en que el ejecutado incumplió las obligaciones a su cargo, derivadas del convenio interadministrativo de prestación de servicios N° 000017 que suscribió el 11 de septiembre de 1995 con la Secretaría Departamental de Salud del Tolima y que tenía por objeto la administración de los recursos destinados al régimen subsidiado del municipio de Cajamarca.

2. El Tribunal libró mandamiento de pago mediante auto del 12 de agosto de 1997 por el capital solicitado ($40’000.000).

3. Dicha providencia fue notificada al municipio demandado el 9 de septiembre de 1997, quien contestó oportunamente la demanda mediante escrito en el que se opuso a las pretensiones y propuso las siguientes excepciones: - Imposibilidad jurídica de efectuar el pago por expiración del plazo pactado, porque “ la disponibilidad presupuestal fue expedida por el valor del contrato, pero al expirar el plazo del contrato se hacía imposible para la Alcaldía jurídica y presupuestalmente el pago del resto del dinero, para que fuera posible, se requería la suscripción de un contrato adicional que ampliara el plazo y así se le hizo saber a la entidad demandante...” Finalmente concluyó que “si bien el municipio se obligó pagar la cantidad de dinero de que habla la parte actora, para el municipio la obligación se tornó en imposible de cumplir por la expiración del plazo del contrato, lo que hace que la obligación no sea actualmente exigible.” - Falta de conformación del título ejecutivo complejo, porque en el caso concreto el mérito ejecutivo emerge de un conjunto de documentos que no fueron

aportados al proceso; “no basta con allegar al expediente el convenio N° 000017 de 1995 para hacer ejecutable la obligación, sino la prueba de que efectivamente la entidad coocontratante (sic) cumplió con las obligaciones estipuladas y los requerimientos al deudor para constituirlo en mora, pues el título es complejo y no fue debidamente conformado por la parte actora.” Dentro de la oportunidad procesal para pronunciarse sobre las excepciones propuestas por la parte ejecutada, el Departamento del Tolima manifestó que el plazo inicial del convenio fue tácitamente prorrogado por las partes y el servicio público de seguridad social en salud a su cargo, fue oportunamente prestado en cumplimiento de lo previsto en el decreto 2491 del 8 de noviembre de 1994, que reglamenta el régimen de transición para la prestación de ese servicio. Precisó igualmente que está debidamente demostrada la existencia de obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del municipio demandado, para cuyo efecto aportó documentos y requirió nuevas pruebas.

II. La sentencia apelada El Tribunal de instancia consideró que los documentos aportados al proceso reunían los requisitos exigidos por la ley para librar mandamiento de pago, toda vez que de los mismos se desprendía una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante y contra el Municipio de Cajamarca. Precisó que el título ejecutivo no es complejo porque el convenio aportado “por sí sólo es autónomo y del

(sic) emerge los elementos necesarios para que preste mérito ejecutivo” y la circunstancia de que una parte no cumpla con lo pactado, como es el caso de la no

carnetización y la no contratación de servicios con la IPS, por parte del Departamento del Tolima – Secretaría de Salud, no lleva a pensar lo contrario. Negó la excepción de imposibilidad jurídica de efectuar el pago por expiración del plazo pactado, con fundamento en lo siguiente: “Si bien es cierto, en el contrato se estableció como término de duración el contemplado en el artículo 1° del decreto 2491 de 1994, es decir hasta el 31 de diciembre de 1995, también lo es que el citado decreto fue derogado por el decreto 2357 de 1995, y precisamente en lo que atañe a la expiración del plazo que el D. 2491/94 rezaba que era hasta el 31 de diciembre del 1995 el que lo derogó, en el inciso tercero de su artículo 19 dice: ‘Las direcciones de salud que vienen actuando como administradoras del régimen subsidiado continuarán cumpliendo las funciones que venían desarrollando con el objeto de garantizar la prestación de los servicios de salud a los beneficiarios de subsidio que tiene a su cargo, hasta el momento en que éstos se afilien de manera efectiva a una entidad administradora en los términos del presente decreto. En todo caso este proyecto deberá completarse en un plazo máximo de seis meses.’ Trayendo como consecuencia, la prórroga del plazo del contrato suscrito entre el Departamento del Tolima y el Municipio de Cajamarca, porque, si bien, el plazo pactado fue convenido voluntariamente, el término fijado tiene como fuente un ordenamiento legal y al ser derogado éste por otro de igual categoría y ampliado el período respecto de la administración de los recursos del régimen subsidiado igualmente se amplía el término de duración del convenio objeto de esta acción ejecutiva.”

III. Recurso de apelación.

Fue interpuesto por el ejecutado con el objeto de que se revoque la sentencia anterior y se nieguen las pretensiones de la demanda. Reiteró los argumentos expuestos para fundamentar las excepciones que propuso relativas a la falta de conformación del título ejecutivo y a la imposibilidad jurídica de realizar el pago: “Es cierto que el decreto 2357 de 1995 derogó en forma expresa el decreto 2491 de 1994 , de conformidad con lo establecido en su artículo 21 y que en el artículo 19 autorizó a las direcciones de salud que venían actuando como administradoras del régimen subsidiado a seguir haciéndolo, hasta el momento en que se afilien en forma efectiva a una entidad administradora en los términos de la ley, término que no podría excederse de seis meses, sin embargo, ello no necesariamente significa que por ministerio de la ley se haya prorrogado el término establecido en el convenio 0017 de septiembre de 1995 suscrito entre el departamento del Tolima y el municipio de Cajamarca a través de su representante legal, si bien los recursos con que se iba a efectuar el pago corresponden a la vigencia fiscal de 1995 y el término era hasta el 31 de diciembre de 1995, la forma de pago debió estipularse en forma diferente, pues a la fecha de la firma del contrato los recaudos por concepto de participación en los ingresos de la Nación ya se habían realizado casi todos, faltando un solo desembolso por parte de la

Nación, pues lo correspondiente a 1996 ya es con cargo a una vigencia fiscal diferente. En consecuencia, no se podía constituir una reserva de apropiación, pues si bien había un compromiso adquirido, su cumplimiento venció el 31 de diciembre de 1995 y si era voluntad de las partes prorrogarlo, ante la ausencia de cláusula de prórroga automática, debió suscribirse convenio adicional entre las partes” CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala advierte que es competente para conocer del presente asunto en razón de lo dispuesto en el artículo 75 de la ley 80 de 1993.

I. La relación contractual

1. El 11 de septiembre de 1995 el municipio de Cajamarca y el departamento del Tolima suscribieron el convenio interadministrativo N° 000017 que tuvo por objeto “la administración de los recursos destinados al Régimen Subsidiado del Municipio de Cajamarca, por la Secretaría Departamental de Salud Entidad Administradora del Régimen Subsidiado, quien le prestará la atención a la población beneficiaria de este régimen de acuerdo con lo estipulado en el artículo 3° del decreto 1895 de 1994.” (cláusula primera; subraya por fuera del texto original, fol. 3)

2. En razón del mentado convenio el Departamento se obligó a lo siguiente: a) Afiliar y carnetizar a la población beneficiara del Régimen Subsidiado. b) Contratar a las IPS para la prestación de los servicios de salud a los afiliados. (Cláusula segunda)

3. El municipio de Cajamarca, a su vez, se obligó a: a) Identificar la población más pobre y vulnerable, beneficiaria del régimen

subsidiado de conformidad con las disposiciones legales vigentes. b) Pagar al Departamento “el valor por concepto de ingreso corriente (sic) para la vigencia fiscal de 1995 le corresponda a los beneficiarios del Régimen Subsidiado consistente en la suma de ciento veinte millones de pesos ($120’000.000) Mcte” (Cláusula tercera)

4. Respecto de la forma de pago se acordó que el municipio consignaría en la subcuenta de régimen subsidiado del Fondo de Salud del Tolima, la suma $40’000.000 dentro de los cinco primeros días hábiles “después del recaudo el cual se hará en forma bimensual, correspondiente a la imputación presupuestal con destino al Subsidio a la Demanda” también se dispuso que “El dinero objeto del presente convenio será utilizado de acuerdo al valor de la unidad per cápita para la atención de tres mil novecientos sesenta y siete (3967) personas, las cuales se identificarán de acuerdo a lo establecido en el artículo 3 del decreto 2491 de 1994.”(Cláusula cuarta)

5. El plazo del convenio se acordó así “tiene como duración de acuerdo a lo establecido en el numeral 1° del decreto 2491 de 1994 hasta el 31 de diciembre de 1995, tiempo que está estipulado para la terminación del régimen de transición.” (Cláusula sexta)

6. El 28 de agosto de 1995, el Secretario de hacienda municipal de Cajamarca, certificó que “en el presupuesto de la vigencia fiscal de 1995 existe disponibilidad presupuestal con cargo al Capitulo II Inversión con recursos de la Nación Programa de Salud artículos 0058 y 0091, por valor de $120’000.000

ciento veinte millones de pesos.” (Fol. 5)

II. Documentos aportados al proceso Obran en el proceso, además de la copia auténtica del convenio N° 000017 y del certificado de disponibilidad presupuestal, los siguientes documentos aportados en copia auténtica: - Constancia suscrita por el Tesorero General del Departamento del Tolima el 11 de febrero de 1997, en la que se afirma que el municipio de Cajamarca incumplió las obligaciones derivadas del convenio interadministrativo N° 000017 en cuantía de $40’000.000. (fol. 9) - Comunicación remitida por el municipio a la Secretaría de Salud del Tolima el 21 de agosto de 1996 en la que le manifestó que el convenio tenía vigencia hasta el 31 de diciembre de 1995, que el municipio había cancelado las dos bimensualidades vencidas, que siempre se discutió la posibilidad de firmar un otrosí o prórroga del convenio y que se acordó que la Secretaría asumiría el período de transición y era la responsable del servicio. (fol. 28) También se adjuntaron en copia simple documentos relativos a supuestos contratos de prestación de servicios celebrados por el Hospital Santa Lucía de Cajamarca y la Secretaría de Salud del Departamento del Tolima, los cuales no serán valorados por la Sala en aplicación de lo dispuesto en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, según el cual las copias tienen el mismo valor del original en los siguientes eventos: “1. Cuando haya sido autorizada por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez donde se encuentre el original o una copia autenticada.

2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.

3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de una inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa.”

III. El fundamento de la impugnación La parte ejecutada afirmó que con los documentos aportados al proceso no se conformó el título ejecutivo complejo para librar el mandamiento de pago solicitado, toda vez que el Departamento no probó el cumplimiento de las prestaciones a su cargo derivadas del convenio 000017.

Invocó también la “imposibilidad jurídica de pagar” en consideración a que el plazo contractual venció el 31 de diciembre de 1995, no había cláusula de prórroga automática y no se suscribió un convenio adicional para prorrogar formalmente el plazo. Se procede primeramente al análisis de los supuestos del mandamiento de pago para establecer su ocurrencia en el caso concreto.

IV. Los presupuestos del mandamiento de pago.

La condición prevista por la ley para que proceda el cobro de obligaciones por la vía del proceso ejecutivo, es la existencia de obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del ejecutado. Si el ejecutante demuestra la existencia de un crédito a su favor con estas características, debe librarse el correspondiente mandamiento de pago. Así lo prevé el artículo 488 del C.P.C.: “Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una

sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso - administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 294.” En aplicación de la anterior disposición se tiene que puede demandarse por la vía de la acción ejecutiva la obligación que reúna las siguientes condiciones:

1. Que sea clara, que sus elementos aparezcan inequívocamente señalados, tanto su objeto (crédito) como sus sujetos (acreedor y deudor).

2. Que sea expresa, esto es, que se encuentre debidamente determinada, especificada y patente.

3. Que sea exigible, en consideración a que es ejecutable la obligación pura y simple o la obligación condicionada una vez cumplido el plazo o la condición de la que pende.

4. Que provenga del deudor o de su causante, mediante la prueba de que en la correspondiente relación jurídica determinada por una de las fuentes de las obligaciones, el ejecutado es el deudor.

5. Que esté contenida en un documento que constituya plena prueba contra el deudor: La plena prueba es la que por sí misma obliga al juez a tener por probado el hecho a que ella se refiere, o en otras palabras, la que demuestra sin lugar a duda la verdad de un hecho, brindándole al juez la certeza suficiente para que decida de acuerdo con ese hecho; sin que sea menester complementarlo con

otro elemento de convicción, salvo los eventos de título complejo como en el presente caso.

V. Análisis de los presupuestos del mandamiento de pago en el caso concreto Del análisis de los documentos aportados por el ejecutante no se deduce la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la ejecutada.

Si bien es cierto que se probó la existencia de un convenio interadministrativo fuente de obligaciones a cargo de cada una de las partes, no se probó que las mismas fueran expresas y exigibles. En tratándose de contratos bilaterales la exigibilidad de la obligación a cargo de una de las partes cocontratantes, pende de la demostración del cumplimiento de la correlativa prestación dispuesta a cargo de la otra parte. En el caso concreto el Departamento ejecutante manifestó haber cumplido con las obligaciones a su cargo, pero al efecto sólo trajo la copia auténtica del convenio que permite inferir la existencia de tales obligaciones, mas no las características relativas a su monto y exigibilidad. El demandante en razón del convenio N° 000017 de 1995 se obligó a prestar atención a la población beneficiaria del régimen subsidiado del Sistema de Seguridad Social en Salud del municipio de Cajamarca, para lo cual debía afiliar y carnetizar a las personas mas pobres y vulnerables del municipio, como también prestarles los servicios de salud a través de las IPS que contratara al efecto. El municipio de Cajamarca, a su vez, se obligó a identificar a la población beneficiaria y a pagar a la entidad Administradora Secretaría de Salud del Departamento del Tolima el valor de $120’000.000, que por concepto de ingreso

corriente para la vigencia fiscal de 1995, le correspondería a los beneficiarios del régimen subsidiado, a razón de $40’000.000 bimestrales que serían consignados dentro de los 5 primeros días hábiles siguientes al recaudo, que se hace en forma bimensual. Se acreditó en el proceso que el municipio había pagado $80’000.000 correspondientes a los dos bimestres comprendidos en el plazo acordado en el contrato (fols. 9 y 28), no obstante lo cual el Departamento requirió el pago de $40’000.000 correspondientes al siguiente bimestre. Conforme a lo explicado, el Departamento debió demostrar el cumplimiento de las prestaciones a su cargo para probar que la obligación de pago cuya ejecución pretende era exigible. Si bien es cierto que trajo en copia simple unos “contratos de prestación de servicios de salud”, los mismos no pueden ser valorados por las razones antes expuestas y tampoco permitirían deducir la efectiva atención prestada a los beneficiarios del servicio de salud porque no se aportaron las constancias o facturas de la misma. Cabe anotar que en el evento de que el Departamento hubiese demostrado la prestación de los servicios de salud durante un período posterior a la expiración del plazo pactado en el contrato, no sería esta la vía procesal para la satisfacción de su acreencia ya que tendría que ejercitar una acción declarativa para que el juez determinara la existencia de una contraprestación a su favor derivada de otra fuente de las obligaciones distinta del contrato ya terminado. En efecto, si en verdad el Departamento prestó el servicio público de seguridad social en salud a la población beneficiaria de Cajamarca a partir de la

fecha en que terminó el convenio 000017, 31 de diciembre de 1995, debía demostrar la existencia de un contrato adicional con ese objeto o, en su defecto, el cumplimiento de los presupuestos que prevé la ley para que se declare el enriquecimiento sin justa causa del municipio y la consecuente obligación de pago a su cargo. Tampoco son de recibo los argumentos del Departamento según los cuales el plazo del convenio interadministrativo se prorrogó automáticamente en razón de lo dispuesto en el decreto 2357 de 1995 que reglamentó algunos aspectos del régimen subsidiado del Sistema de Seguridad Social en Salud, porque si bien determinó que las Direcciones de Salud que venían actuando como administradoras del régimen subsidiado continuarían cumpliendo esas funciones (art. 19), a la vez dispuso que correspondía a los Departamentos, Distritos y Municipios, a través de las Direcciones de Salud, “Suscribir los contratos o convenios necesarios para la administración de los recursos de subsidio a la demanda” (art. 4). En el caso concreto la terminación del contrato fue previamente acordada por las partes mediante el señalamiento de un plazo cierto y no de una condición legal y tal situación no se afectó con la entrada en vigencia del mentado decreto. Como las obligaciones por cuya ejecución se demandó no tienen las características exigidas por la ley para que puedan hacerse efectivas por la vía del proceso ejecutivo, se revocará la sentencia apelada, en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A: REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 30 de julio de 1998 y en su lugar se dispone: 1º.- Declarase probada la excepción de falta de título ejecutivo. 2º.- Declárase terminado el proceso.

COPIESE, COMUNIQUESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

RICARDO HOYOS DUQUE MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Presidente de Sala

JESUS MARIA CARRILLO B. ALIER EDUARDO HERNANDEZ E.

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR