CE-73001-23-31-000-2002-0107-01(AC-3189)-2002

SERVICIO PÚBLICO - Actividad bancaria / ACCIÓN DE TUTELAImprocedencia. No se probó violación del derecho a la igualdad / DACIÓN EN PAGO - Beneficiarios. Requisitos de procedencia / DERECHO A LA IGUALDAD - Inexistencia de violación por no aceptarse dación en pago Según el artículo 42, numeral 8, del mismo decreto, el ejercicio de la acción de tutela es procedente frente a las acciones u omisiones de particulares que actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, en cuyo caso se aplicará el mismo régimen que a las autoridades públicas. De acuerdo con lo anterior, y siendo que la actividad bancaria es un servicio público, puede afirmarse que el ejercicio de la acción de tutela resulta procedente en este caso, pues tanto Coopdesarrollo como Megabanco, que cumplen esa actividad, prestan un servicio público. El demandante, señor Luis Rafael Garay, ha solicitado la protección de sus derechos a la igualdad, al debido proceso y a la defensa, que habrían sido violados por Coopdesarrollo y Megabanco porque se han abstenido de dar aplicación a los artículos 14 del decreto 2331 de 1998 y 3º del decreto 908 de 1999 al negarse a recibir en pago un inmueble que garantiza con hipoteca de primer grado un crédito otorgado por la extinta cooperativa Cupocrédito al señor Leonidas Guarnizo Pérez, del cual es codeudor solidario. Sin embargo, las pruebas que obran en el expediente no permiten precisar si el deudor Luis Rafael Garay está comprendido dentro de las personas afectadas a que se refiere el

decreto 2330 de 1998 y que por ello le sean aplicables las normas de emergencia económica, para deducir que se encuentra en los supuestos contemplados en los artículos 14 del decreto 2331 de 1998 y 1º y 3º del decreto 908 de 1999; ni resulta de esas pruebas que el valor de la deuda del crédito supera el valor comercial del bien hipotecado. De allí que no se advierta la violación del derecho invocado. Por lo demás, el demandante puede oponerse a las pretensiones de la demanda proponiendo las excepciones previas y de mérito, o interponer los correspondientes recursos; es decir, que dispone de medios legales de defensa en el proceso ejecutivo que se adelanta en su contra en el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Ibagué.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: MARIO ALARIO MENDEZ

Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil dos (2.002).

Radicado número: 73001-23-31-000-2002-0107-01(AC-3189)

Actor: LUIS RAFAEL GARAY

Demandado: CENTRAL COOPERATIVA DE DESARROLLO SOCIAL

(COOPDESARROLLO), ANTES BANCO COOPERATIVO DE CRÉDITO Y DESARROLLO SOCIAL (COOPEDESARROLLO), Y MEGABANCO S. A., Se decide la impugnación interpuesta contra la sentencia de 14 de marzo de 2.002, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor Luis Rafael Garay, en ejercicio de la acción de tutela, presentó demanda contra Central Cooperativa de Desarrollo Social (Coopdesarrollo), antes Banco Cooperativo de Crédito y Desarrollo Social (Coopedesarrollo), y Megabanco S. A., solicitando fueran protegidos sus derechos a la igualdad, al debido proceso y a la defensa.

Pretende el demandante se ordene a Megabanco que reciba en pago el inmueble hipotecado a la extinta Cooperativa Unión Popular de Crédito (Cupocrédito), después Coopdesarrollo, para solucionar un crédito que le fue otorgado por Cupocrédito al señor Leonidas Guarnizo Pérez, terminar un proceso ejecutivo que cursa en el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Ibagué y levantar las medidas cautelares decretadas. Dijo el demandante que conjuntamente con los señores Leonidas Guarnizo Pérez y Adonai Guarnizo de Triana contrajo un crédito por valor de $7’702.484 para la compra de una vivienda; que para garantizar el pago otorgaron el pagaré 756276 y constituyeron a favor de Cupocrédito una hipoteca abierta de primer grado de cuantía indeterminada sobre un inmueble; que debido a la difícil situación, el señor Leonidas Guarnizo Pérez se atrasó en el pago del crédito, hecho que generó un cobro por parte de la cooperativa y posteriormente una demanda judicial contra todos los suscriptores del pagaré; que mediante escrito de 12 de octubre de 1.999 el señor Guarnizo Pérez ofreció dar en pago a Coopdesarrollo el inmueble objeto de la hipoteca; que la directora del Departamento Jurídico de esa entidad

mediante comunicación de 26 de octubre de 2.000 rechazó la solicitud, aduciendo que la obligación de aceptar la propuesta de dación en pago no es para los créditos otorgados en pesos sino para los créditos de UPAC, hecho que le generó más perjuicios, pues el banco no solamente embargó el inmueble hipotecado sino también todos los muebles y enseres de su casa de habitación; que Megabanco, que al parecer adquirió Coopdesarrollo, también le embargó los muebles y enseres de su casa, perjudicando el único patrimonio que tiene, por la negligencia de esta entidad de recibir el inmueble hipotecado por el señor Guarnizo Pérez; que debido al incontrolable aumento del sistema UPAC que originó la ruina de muchos ciudadanos ante la imposibilidad de cubrir sus créditos de vivienda, fue expedido el decreto 2.331 de 1.998, en cuyo artículo 14 fue establecido que a partir de la vigencia del mismo y durante los 12 meses siguientes, cuando el valor de la deuda de un crédito hipotecario para vivienda supere el valor comercial del inmueble, el deudor podrá solicitar que ese inmueble le sea recibido en pago de lo adeudado; que, por otra parte, el artículo 3.º del decreto 908 de 1.999 dispone que la oferta de dación en pago que realice el deudor de un crédito hipotecario es obligatoria para el establecimiento de comercio, el cual no podrá rechazarla ni exigir al deudor pago adicional por ningún otro concepto; que está claro en este caso que el crédito otorgado por la entidad financiera tenía como destinación la satisfacción

del derecho a tener una vivienda digna y que debido a las altas tasas de interés fue imposible pagar las desbordadas y lesivas obligaciones por ese concepto; que el argumento de la entidad para no recibir en pago el inmueble está fuera de la realidad y del derecho, pues las normas de emergencia económica expedidas por el Gobierno se aplican no solamente para los créditos en UPAC sino para todos los créditos de vivienda adquiridos en la época de recesión económica del país; y que la entidad de crédito en un acto rapaz no solo embargó el inmueble hipotecado, sino todos sus bienes muebles y enseres, haciendo más gravosa su situación económica.

2. La contestación a la demanda.

El Gerente Regional de Megabanco manifestó que el señor Leonidas Guarnizo Pérez ofreció dar en pago el inmueble hipotecado a ese banco, solicitud que no fue contestada formalmente, porque con la simple propuesta no es posible llevar a cabo el correspondiente estudio para su aprobación o negación, no obstante lo cual se estaba respondiendo al cliente en los mismos términos; que del análisis de los decretos 2330 y 2331 de 1998 y 908 de 1.999, mediante los cuales se expidieron medidas de alivio para los deudores de créditos hipotecarios, resultaba claro que la obligación de aceptar la propuesta de dación en pago no se extiende a los créditos que hubieran sido otorgados en pesos; que mediante la ley 546 de 1.999 se estableció un nuevo sistema de financiación individual a largo plazo, con base en la variación de índice de precios al consumidor; que Megabanco realizó varias reuniones con los habitantes de la urbanización Las Américas para plantear

fórmulas de arreglo de las obligaciones, tales como reestructuraciones y bajas de interés, aún para aquellas que se encontraban en cobro; y que la acción de tutela es improcedente, pues la entidad no ha vulnerado con su conducta ningún derecho fundamental. Y la representante de la Central Cooperativa de Desarrollo Social (Coopdesarrollo), antes Banco Cooperativo de Crédito y Desarrollo Social (Coopedesarrollo), dijo que el señor Leonidas Guarnizo Pérez adquirió un crédito con la extinta Cupocrédito, con garantía personal, con codeudores, los señores Inés Adonai Guarnizo de Triana y Luis Rafael Garay; que desde mayo de 1.998 el señor Guarnizo Pérez cesó el pago de su obligación y se constituyó en mora; que posteriormente este ofreció en pago el inmueble de su propiedad, a lo cual se dio respuesta en cumplimiento a lo ordenado mediante sentencia de tutela proferida por el Juzgado Primero Civil Municipal; que el referido crédito no se encontraba cobijado por los decretos de emergencia económica expedidos por el Gobierno, además de que nunca fueron allegados por el cliente todos los requisitos exigidos para realizar el correspondiente estudio de la solicitud de dación en pago; que el proceso ejecutivo que se adelanta ante el Juzgado Quinto Civil del Circuito contra el señor Leonidas Guarnizo Pérez y otros es el legalmente establecido para las obligaciones vencidas; que si el deudor principal no tiene los medios para pagar sus obligaciones se seguirá la ejecución contra los codeudores solidarios; que el codeudor tiene las facultades y mecanismos de defensa para la protección de los derechos que supuestamente le han sido violados a través de acciones y recursos

otorgados por la misma ley, los cuales se ventilarían dentro del mismo proceso ejecutivo y no a través de la acción de tutela.

3. La sentencia impugnada Mediante la sentencia de 14 de marzo de 2.002 el Tribunal Administrativo del Tolima denegó la tutela solicitada, aduciendo que el conflicto que dio lugar a la demanda se originó en un contrato de mutuo celebrado con la cooperativa Cupocrédito, incumplido por los deudores al no pagar oportunamente las cuotas de la obligación adquirida, por lo cual fue iniciado un proceso ejecutivo; que el deudor pretende dar en pago el bien hipotecado, oferta que no fue aceptada por la entidad; que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para resolver esa clase de controversias, pues para ello se dispone de los medios de defensa correspondientes ante el Juzgado que adelanta el proceso ejecutivo, que debe garantizar el debido proceso, y no hay prueba de que eso no se haya cumplido dentro de la actuación judicial; que la acción de tutela solo es procedente para la protección de derechos constitucionales fundamentales y no para obligar a una de las partes en una relación contractual a aceptar lo que la otra le proponga, pues para esto debe existir el acuerdo de voluntades y no se puede obligar al banco a aceptar la dación en pago, pues de hacerlo se estarían violando los derechos de la entidad.

4. La impugnación El demandante impugnó la sentencia, pero no adujo razón alguna.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos

constitucionales fundamentales, cuando quiera que sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos que señale la ley, y solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el artículo 6.º, numeral 1, del decreto 2.591 de 1.991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, se reiteró que el ejercicio de la acción de tutela era improcedente cuando existieran otros medios de defensa judiciales, salvo que se la utilizara como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, con la precisión de que la existencia de dichos medios de defensa sería apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encontrara el solicitante. La acción de tutela, entonces, es medio de defensa solo de los derechos constitucionales fundamentales, y es subsidiaria y residual, por cuanto su ejercicio es procedente solo a falta de un mecanismo judicial diferente, esto es cuando constituya, el único medio de protección para la defensa de los derechos constitucionales fundamentales, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, caso en el cual la existencia de un medio judicial ordinario no impide su ejercicio. Además, según el artículo 42, numeral 8, del mismo decreto, el ejercicio de la acción de tutela es procedente frente a las acciones u omisiones de particulares que actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, en cuyo caso se

aplicará el mismo régimen que a las autoridades públicas. De acuerdo con lo anterior, y siendo que la actividad bancaria es un servicio público, puede afirmarse que el ejercicio de la acción de tutela resulta procedente en este caso, pues tanto Coopdesarrollo como Megabanco, que cumplen esa actividad, prestan un servicio público. Pues bien, el demandante, señor Luis Rafael Garay, ha solicitado la protección de sus derechos a la igualdad, al debido proceso y a la defensa, que habrían sido violados por Coopdesarrollo y Megabanco porque se han abstenido de dar aplicación a los artículos 14 del decreto 2.331 de 1.998 y 3.º del decreto 908 de 1.999 al negarse a recibir en pago un inmueble que garantiza con hipoteca de primer grado un crédito otorgado por la extinta cooperativa Cupocrédito al señor Leonidas Guarnizo Pérez, del cual es codeudor solidario, hecho que le ha generado perjuicios, pues la entidad crediticia no se limitó a embargar ese inmueble dentro del proceso ejecutivo que inició para el cobro de la obligación, sino también todos los muebles y enseres de su casa de habitación. El artículo 14 del decreto 2.331 de 1.998, dice: “ARTÍCULO 14. A partir de la entrada en vigencia del presente decreto y durante los doce (12) meses siguientes, cuando el valor de la deuda de un crédito hipotecario para vivienda supere el valor comercial del inmueble, el deudor podrá solicitar que dicho inmueble le sea recibido en pago para cancelar la totalidad de lo adeudado. [...]”. Por otra parte, el artículo 1.º del decreto 908 de 1.999, “por el cual se reglamenta

el artículo 14 del decreto 2.331 de 1.998”, dice: “ARTÍCULO 1.º La dación en pago de que trata el artículo 14 del decreto 2.331 de 1.998 se aplicará respecto de un solo inmueble por deudor de crédito hipotecario para vivienda”. Y el artículo 3.º del mismo decreto: “ARTÍCULO 3.º La oferta de dación en pago que en los términos del artículo 1.º del presente decreto realice el deudor de un crédito hipotecario es obligatoria para el establecimiento de crédito, el cual no podrá rechazarla, ni exigir al deudor pago adicional por ningún otro concepto”. Ciertamente, la Directora del Departamento Jurídico de Coopdesarrollo respondió a la petición del señor Leonidas Guarnizo Pérez de 12 de octubre de 2.000 de recibir en pago el inmueble sobre el cual recae la hipoteca mediante comunicación de 26 de los mismos en el sentido de que, como le había informado el 3 de agosto y el 11 de septiembre de 2.000, debía cumplir los requisitos establecidos para resultar procedente el estudio de la oferta de dación en pago, “entre estos, presentar avalúo del inmueble y el paz y salvo de los honorarios del abogado”; y que del examen de los decretos 2.330 y 2.331 de 1.998 y 908 de 1.999 “resulta claro que la obligación de aceptar la propuesta de dación en pago no se extiende a los créditos que hubieren sido otorgados en pesos, sino que se limita exclusivamente a los créditos otorgados bajo el sistema UPAC, razón por la cual

esta entidad considera que su actuación en ningún momento configura violación de los referidos decretos, ni la vulneración de sus derechos, toda vez que esta se desarrolló dentro del marco legal señalado por las referidas normas”. Por otra parte, obra en el expediente copia de la demanda presentada ante el Juez Civil del Circuito (reparto) por la apoderada de Coopdesarrollo para promover proceso ejecutivo mixto contra los señores Leonidas Guarnizo Pérez, Inés Adonai Guarnizo y Luis Rafael Garay por la suma de $9’513.299 por la obligación incorporada en el pagaré 756276, préstamo 4-112-6.003.373-00-9; por la suma de 5’270.367, por intereses moratorios sobre el saldo de capital a una tasa efectiva del 66,48% anual desde el 28 de mayo de 1.998 hasta el 29 de marzo de 1.999; y por intereses moratorios sobre la obligación por capital que se causen desde el 30 de marzo de 1.999 hasta la fecha en que se pague totalmente la obligación. Según los hechos de esa demanda los demandados suscribieron el 29 de enero de 1.997 a favor de la entidad demandante el referido pagaré, con amortización mensual y plazo de 120 meses; los demandados se encuentran en mora desde el 29 de mayo de 1.998, circunstancia que autoriza a Coopdesarrollo a exigir el cumplimiento total de la obligación de conformidad con los términos contenidos en ese título valor; para garantizar el pago de esa obligación la parte demandada constituyó hipoteca abierta de primer grado de cuantía indeterminada a favor de

Cupocrédito, hoy Coopdesarrollo, sobre el inmueble ubicado en el sector denominado Ciudadela Las Américas, de la ciudad de Ibagué, con matrícula inmobiliaria 350-0119782; el capital exigido por el banco es superior al que aparece en el pagaré 756276 y el bien hipotecado no es suficiente garantía para el recaudo de la obligación, por lo cual se optó por iniciar proceso ejecutivo mixto con el propósito de perseguir otros bienes de los demandados que aseguren la recuperación de la deuda; y a pesar de los continuos requerimientos extrajudiciales la parte demandada no ha cumplido con su obligación. Según explicó la representante de Coopdesarrollo en comunicación de 7 de marzo de 2.002, el señor Leonidas Guarnizo Pérez adquirió un crédito con la extinta cooperativa Cupocrédito con garantía personal, del que son codeudores los señores Inés Adonai Guarnizo y Luis Rafael Garay, y que el proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado Quinto Civil del Circuito es el procedimiento legal para obligaciones vencidas, y que si el deudor principal no tiene los medios para pagar sus obligaciones se seguiría la ejecución contra los codeudores solidarios. Entonces, en lo que concierne al derecho a la igualdad, la situación que pone de presente el demandante solo sería comparable con la de los deudores de créditos hipotecarios a los que se refiere el artículo 14 del decreto 2.331 de 1.998 y 1.º y 3.º del decreto 908 de 1.999, para los cuales fue establecida la dación en pago, con el fin de solucionar la totalidad de lo adeudado cuando el valor de la deuda

supere el valor comercial del inmueble, y la obligación de la entidad acreedora de aceptarla. En relación con el artículo 14 del decreto 2.331 de 1.998, dijo la Corte Constitucional mediante la sentencia C-136 de 4 de marzo de 1.999 que “debe condicionarse la exequibilidad del artículo en el sentido de que las entidades financieras que reciban la solicitud deberán aceptar la dación en pago”; que “lo contrario, sería una cláusula potestativa que le quitaría eficacia a la medida, haría inútil la previsión gubernamental de ayuda a los deudores y quebrantaría los principios del Estado Social de Derecho, haciendo que solo ‘buenos negocios’ fueran aceptados por las instituciones financieras acreedoras”; que “esa potestad haría inútil la disposición y significaría que el Gobierno no necesitaba de la emergencia si de lo que se trataba era apenas de repetir una posibilidad de dación en pago que las disposiciones ordinarias contemplan de tiempo atrás, y por otro lado no puede perderse de vista que estamos en presencia de una normatividad de orden público, imperativa, que se aplica para afrontar un conjunto de circunstancias apremiantes y críticas que obligan al Estado a actuar, sin deferir las soluciones a la anuencia de los particulares”; que “las personas que se encuentran en la hipótesis de la norma han sido víctimas de la crisis generada por el sistema UPAC, por las altas tasas de interés y por el momento económico, y son ellas las que integran [...] el núcleo humano en cuyo beneficio fueron dictadas las medidas de excepción”1. Por otra parte, mediante la sentencia C-122 de 1 de marzo de 1.999 la Corte

Constitucional declaró exequible el decreto 2.330 de 1.998, “por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social”, “pero solo en relación y en función de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que este alude y que son exclusivamente los siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y de crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y las instituciones financieras de carácter público”; y en lo demás lo declaró inexequible2. Sin embargo, las pruebas que obran en el expediente no permiten precisar si el deudor Luis Rafael Garay está comprendido dentro de las personas afectadas a que se refiere el decreto 2.330 de 1.998 y que por ello le sean aplicables las normas de emergencia económica, para deducir que se encuentra en los supuestos contemplados en los artículos 14 del decreto 2.331 de 1.998 y 1.º y 3.º del decreto 908 de 1.999; ni resulta de esas pruebas que el valor de la deuda del crédito supera el valor comercial del bien hipotecado. De allí que no se advierta la violación del derecho invocado. Y la alegación de haber sido violados los derechos al debido proceso y defensa tampoco resulta atendible, porque según lo dispuesto en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que provengan del deudor y constituyan plena prueba contra él; si la obligación es de pagar una cantidad líquida de dinero e intereses la

demanda puede versar sobre aquella y estos desde que se hicieron exigibles hasta que el pago se efectúe; y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 513 del mismo Código desde que se presente la demanda ejecutiva puede el demandante pedir el embargo y secuestro de bienes del demandado. Y conforme al artículo 1.571 del Código Civil el acreedor puede dirigirse contra todos los deudores 1 Gaceta de la Corte Constitucional, 1.999, edición extraordinaria número 1, pág. 150. 2 Gaceta de la Corte Constitucional, 1.999, ibid., pág. 85. solidarios conjuntamente o contra cualquiera de ellos, a su arbitrio, sin que por esto pueda oponérsele el beneficio de división. Por lo demás, el demandante puede oponerse a las pretensiones de la demanda proponiendo las excepciones previas y de mérito, o interponer los correspondientes recursos; es decir, que dispone de medios legales de defensa en el proceso ejecutivo que se adelanta en su contra en el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Ibagué. Así las cosas, se confirmará la sentencia impugnada.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Confírmase la sentencia de 14 de marzo de 2.002, dictada por el Tribunal

Administrativo del Tolima. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta sentencia al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General