CE-73001-23-31-000-2002-01409-01(AP)-2005

MATADERO MUNICIPAL DE COELLO - Improcedencia de la acción popular ante plan departamental y gestión municipal para construcción técnica de uno nuevo / PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL - Matadero Municipal de Coello / PRINCIPIO PRO-NATURA - Aplicación En el expediente existen pruebas que demuestran que el Matadero del Municipio de Coello se encuentra ubicado dentro del perímetro urbano y que no cumple con las condiciones técnicas previstas en el Decreto 1036 de 1991, por lo que debe ser acondicionado para su funcionamiento, según lo expresa el Técnico de Saneamiento del Centro de Salud del Municipio de Coello mediante los oficios que obran a folios 2 a 5 del cuaderno de pruebas, fechados el 4 de abril y el 9 de mayo del 2002 y el 19 de septiembre del 2003, en los que indica que en la localidad se sacrifican a la semana entre seis (6) y siete (7) reses y que los días de sacrificio (una vez a la semana), se realizan exámenes ante y post mortem por parte del Técnico de Saneamiento. Por su parte, consta también en el expediente que el 19 de septiembre del 2003 el Secretario de Salud del Tolima expresó que para proceder a señalar las medidas que se debían implementar para solucionar los problemas de salubridad y medio ambiente que podrían generarse por el incumplimiento de las normas sanitarias relativas al sacrificio de animales de abasto público, se requería efectuar un diagnóstico que se implementaría por parte de esa Secretaría, por estar así considerado en el Plan de Acción de Alimentos, año 2003, para establecer así la infraestructura, equipos y elementos

de los 45 mataderos del Departamento que permitiera su regionalización en orden a cumplir las directrices del Ministerio de Salud sobre la materia, escrito en el que señala, además, que “En el evento de existir consumo de carne contaminada puede incrementarse el parasitismo intestinal en el ámbito consumidor humano, propiciar enfermedades zoonóticas como brucelosis, leptospirosis, cisticercosis, etc”. las pruebas allegadas al proceso muestran que el municipio demandado, en la medida de sus posibilidades, ha realizado las diligencias necesarias para la solución de las dificultades ambientales que impiden el goce de un ambiente sano y, que si bien el citado establecimiento se encuentra ubicado en el casco urbano del municipio y sus condiciones de operación no son las más recomendables, el impacto que genera no pone en inminente peligro los derechos colectivos invocados en la demanda y por ende la situación no reviste la gravedad que alega el actor y no se justifica una condena al municipio. En estas condiciones conviene aplicar el principio de precaución ambiental, ya que ante la posibilidad de crecimiento de la actividad del matadero su impacto puede llegar a ser de interés ambiental y es factible que su forma de operación llegue a afectar las condiciones de higiene de la carne que allí se procesa, evento que obliga a precaver daños, según el principio señalado en el numeral 6 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993, en concordancia con los numerales 4 y 5 ibídem, amén de que el principio pro natura exige privilegiar el mantenimiento y la preservación de los ecosistemas y los entornos naturales frente a la exigibilidad de ciertos derechos de explotación

económica, mientras las condiciones económicas del municipio le permiten concretar la solución definitiva del problema que el mismo tiene proyectada, consistente en culminar la construcción del matadero en el área rural con los sistemas de tratamiento y medidas de manejo requeridas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., diez (10) de marzo de dos mil cinco (2005) Radicación número: 73001-23-31-000-2002-01409-01(AP)

Actor: NESTOR GREGORY DIAZ RODRIGUEZ

Demandado: MUNICIPIO DE COELLO (TOLIMA) Referencia: APELACION SENTENCIA (ACCION POPULAR) Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia proferida el 23 de abril de 2004 por el Tribunal Administrativo del Tolima en cuanto negó las pretensiones de la demanda promovida en ejercicio de la acción popular.

I.- LA DEMANDA El 15 de agosto del 2002 el ciudadano y abogado Néstor Gregory Díaz Rodríguez promovió acción popular contra el Municipio de Coello (Tolima) tendiente a la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al goce de un ambiente sano y a la protección de los recursos naturales, la cual fue admitida mediante auto del 22 de agosto siguiente.

1. Las pretensiones Solicitó el demandante que el tribunal accediera a las siguientes: Primera. Declarar que el Municipio de Coello es responsable por la vulneración y

afectación de los derechos e intereses colectivos mencionados, como consecuencia de sus acciones y omisiones en torno a la ubicación y operatividad de la Planta de Sacrificio de Animales de Abasto Público (matadero) a causa del incumplimiento de la normativa sanitaria consagrada en los Decretos 2278 de 1992 y 1036 de 1991 de conformidad con los hechos de la presente demanda. Segunda. Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la demandada adecuar la actual planta de sacrificio de animales o construir un nuevo matadero municipal fuera del perímetro urbano, para garantizar la protección de los derechos invocados, así como de los recursos naturales. Tercera. Ordenar a la entidad demandada adoptar las medidas cautelares pertinentes tendientes a evitar el deterioro del medio ambiente y la consumación de un daño en la salubridad pública. Cuarta. Pagarle el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. Los hechos y omisiones en que se funda Los hechos de la demanda se refieren a que el matadero del Municipio de Coello incumple ostensiblemente las disposiciones sanitarias establecidas en los Decretos 2278 de 1992 y 1036 de 1991, entre otras razones, por encontrarse en una zona urbana, no contar con las condiciones de protección sanitaria y de salubridad que garanticen la calidad de la carne, cuyo proceso de sacrificio es ejecutado sobre un planchón de cemento provocando contaminación directa sobre el producto y, por ende, contaminación atmosférica, además de que tampoco se realiza un tratamiento adecuado de residuos sólidos y líquidos como sangre, cueros, vísceras, etc., debido a la carencia de un sistema de tratamiento de aguas

residuales y residuos sólidos. La única planta de sacrificio que cumple con las normas sanitarias citadas, según documento suscrito el 12 de junio del 2002 por el Secretario de Salud del Tolima, es la ubicada en el municipio de Ibagué de donde el actor deduce que el municipio demandado, tal como se indicó, incumple dicha normativa. En las mencionadas circunstancias el Matadero de Coello no es técnica ni sanitariamente viable, por lo que es necesaria su adecuación o la construcción de uno nuevo que cumpla con los requerimientos técnicos y legales con el fin de evitar la afectación del medio ambiente y la contaminación de la carne, como quiera que su manipulación y expendio se realiza en circunstancias similares precedida de un traslado improcedente e inadecuado en condiciones antihigiénicas en carretillas o a lomo de mula agravando la situación. II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado del Municipio de Coello no contestó la demanda.

III. AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante auto de 24 de abril del 2003, el Tribunal convocó a las partes a la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se celebró el 9 de junio del mismo año con asistencia del representante de la Defensoría del Pueblo, la Procuradora 27 delegada ante el Tribunal, el representante de Cortolima, el apoderado del Municipio de Coello y el actor.

En la audiencia el Alcalde de Coello manifestó que se encontraba en trámite la aprobación del plan de ordenamiento territorial por parte del Concejo Municipal en

el cual se contempla la construcción del matadero en la zona rural, reconoció que el Matadero funciona en zona urbana y que pese a tener 10 años para ejecutar dicho plan, estudiaría la posibilidad de hacer la reubicación y construcción de la nueva planta de sacrificio de animales en dos años, con recursos propios o con los que se gestionen en otras entidades estatales, además de la posibilidad de utilizar los mataderos regionales como el del Municipio de El Espinal que cuenta con una infraestructura construida. En cuanto a los recursos para el efecto, expresó que una vez se aprobara el plan de reordenamiento se efectuarían las respectivas gestiones para obtenerlos. Pese a que la anterior propuesta fue aceptada por el actor y avalada por los representantes de las entidades que asistieron a la diligencia, el Tribunal, mediante auto del 1° de julio del 2003, decidió no aprobar el pacto de cumplimiento por cuanto al momento de su celebración no existen los recursos para las obras que el Municipio pretende ejecutar, por lo que en esas condiciones no puede aprobarse un pacto que no tenga previamente solucionado el tema presupuestal. IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante escrito presentado el 4 de abril de 2004 el actor alegó de conclusión en el sentido de reiterar los argumentos fácticos y jurídicos planteados en la demanda, además de señalar que el cotejo de los conceptos técnicos allegados por parte del Técnico de Saneamiento Ambiental adscrito al Centro de Salud de Coello de fechas 4 de abril y 9 de mayo del 2002 y 19 de septiembre del 2003 guarda consonancia con el concepto emitido el 12 de junio del 2002 por la

Secretaría de Salud Departamental, conceptos en los que se advierte que el incumplimiento de las normas sanitarias subsiste sin modificación alguna favorable a los derechos e intereses colectivos vulnerados, lo que se traduce en que su vulneración y amenaza continúa vigente. Además de lo anterior indicó que, según las pruebas allegadas al proceso, el Matadero no cuenta con un sistema de tratamiento de agua residuales, las que se encuentran contaminadas por sangre y tejidos y son descargadas a campo abierto y otras al respectivo alcantarillado, generando olores desagradables con alteración del medio ambiente y de la seguridad y salubridad públicas, por lo que solicitó al Tribunal que accediera a las pretensiones de la demanda. V.- CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA DELEGADA Luego de hacer una breve reseña del material probatorio aportado al proceso, la Procuradora 27 Judicial en lo Administrativo solicitó al Tribunal que, ante las precarias condiciones en que se desarrolla la actividad de sacrificio de ganado en el Municipio de Coello, accediera a las pretensiones de la demanda en los términos en que lo propuso el Alcalde de esa localidad en la diligencia de pacto de cumplimiento, esto es, que en el término de dos (2) años se efectúen las adecuaciones respectivas o se incluya al matadero en un programa regional, de tal manera que la comunidad vea solucionada la problemática que la aqueja. VI.- LA PROVIDENCIA APELADA Surtido el trámite de rigor, el Tribunal a quo adoptó la decisión de negar las pretensiones de la demanda por cuanto, a su juicio, con las pruebas allegadas al proceso no se demostró la vulneración o amenaza de los intereses y derechos

colectivos aducidos como infringidos. Al efecto expresó que el hecho de que el matadero se encuentre ubicado en la zona urbana no es argumento suficiente para acceder a la protección buscada, pues bien puede suceder que pese a ello se cumplan las normas de salud mínimas correspondientes al producto final, máxime cuando en el expediente no hay prueba de que el mismo resulte contaminado luego del respectivo proceso. En tal sentido expresó que según la Subdirección de Gestión Ambiental de Cortolima la planta de beneficio de Coello carece de Plan de Manejo Ambiental, sin indicar lo que ello conlleva, limitándose a mencionar que requirió al Municipio para que presentara un documento que contuviera el desarrollo de la respectiva guía ambiental, pese a lo cual desconoce que sucedió al respecto. En cuanto al informe del Secretario de Salud del Departamento, señaló que el mismo no afirma de manera clara y precisa que exista incumplimiento de las normas sanitarias en el sacrificio de los animales por parte del Municipio demandado y que en consecuencia se presenten enfermedades epidemiológicas por el consumo de carne en la población. Respecto de la intervención de la Procuraduría, manifestó no compartir sus argumentos, toda vez que al no existir disponibilidad presupuestal para construir un nuevo matadero ni contar con la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial por parte del Concejo Municipal, mal podría dar vía libre a un pacto de cumplimiento que no cuenta con bases de hecho ni de derecho para que pueda ser cumplido en su etapa inicial. VII-. EL RECURSO El actor apeló en tiempo la decisión anterior con el objeto de que se revoque y, en

su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, para lo cual adujo además de los mismos argumentos expuestos en los alegatos de conclusión que, contrario a lo afirmado por el a quo, no sólo existe una vulneración sino un inminente peligro para la seguridad y la salubridad públicas, así como una amenaza al goce de un ambiente sano, toda vez que el concepto de la Secretaría de Salud Departamental advierte que “en el evento de existir consumo de carne contaminada puede incrementarse el parasitismo intestinal en el ámbito consumidor, propiciar enfermedades zoonoticas como brucelosis etc.”, luego mal podría afirmarse que no existe riesgo de la salud pública. Agrega que las pruebas aportadas son idóneas para demostrar la vulneración pretendida y que no siendo esto así, es competencia del juez decretar las que considere necesarias para esclarecer los hechos que motivan la demanda, de manera que si bien es cierto el demandante debe acreditar que existe amenaza, también lo es que el juez no puede escudarse en que los actores no aportaron todo lo necesario para demostrar quien es el responsable de la vulneración del derecho o cuál es la decisión que debe tomarse para remediar el problema. Finalmente expresa que el fallo debe ser revocado dado el deber constitucional de la entidad demandada de priorizar la necesidad social en comento mediante la asignación de los recursos que se canalizan bajo el rubro de saneamiento básico, dentro del término reseñado o el que bien estipule la Sala, porque la ausencia de recursos ni la falta de presupuesto pueden ser excusa para soslayar dicho deber constitucional.

VIII-. CONSIDERACIONES

1. Según el artículo 3º de la Ley 472 de 1998, inciso segundo, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y el artículo 9º ibídem dispone que tales acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos colectivos.

2. Lo anterior significa que dos de los supuestos básicos para que proceda la acción popular son: a), que se trate de situaciones actuales que impliquen un peligro contingente, una amenaza, vulneración o agravio de uno o varios derechos o intereses colectivos y b), que esas situaciones se deban a acciones u omisiones de autoridades públicas o de particulares. Ambos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

3. En el presente caso, la vulneración o amenaza de los derechos colectivos objeto de la acción radica, según el actor, en el hecho de que el Matadero del Municipio demandado incumple ostensiblemente las disposiciones sanitarias establecidas en los Decretos 2278 de 1992 y 1036 de 1991, entre otras razones, por encontrarse en una zona urbana, no contar con las condiciones de protección sanitaria y de salubridad que garanticen la calidad de la carne y el adecuado tratamiento de residuos sólidos y líquidos debido a la carencia de un sistema de tratamiento de aguas residuales y residuos sólidos, toda vez que éstas van directamente al acueducto de la localidad provocando un impacto ambiental

negativo sobre los recursos naturales y ocasionando malos olores.

4. Al respecto se observa que el ente demandado aduce que ha efectuado gestiones tendientes a la construcción de un nuevo matadero que cumpla con las condiciones sanitarias necesarias para su funcionamiento o, en su defecto, a la reubicación del mismo en una zona rural para lo cual se encuentra en trámite la aprobación del plan de ordenamiento territorial por parte del Concejo Municipal, pese a lo cual expresa que las gestiones tendientes a obtener los recursos para el efecto se efectuarían una vez aprobado el plan de reordenamiento.

En efecto, a folio 40 del cuaderno principal obra la certificación expedida el 6 de junio del 2003 por el Secretario de Planeación e Infraestructura de Coello en la que consta que el esquema de ordenamiento territorial fue aprobado por la Corporación Autónoma del Tolima - Cortolima mediante Decreto núm. 850 del 21 de abril del 2003 y que el mismo se encuentra en trámite de aprobación en el Concejo Municipal, esquema en el que se trata el problema de la reubicación del Matadero de la localidad como un proyecto de corto plazo.

5. De otra parte, en el expediente existen pruebas que demuestran que el Matadero del Municipio de Coello se encuentra ubicado dentro del perímetro urbano y que no cumple con las condiciones técnicas previstas en el Decreto 1036 de 1991, por lo que debe ser acondicionado para su funcionamiento, según lo expresa el Técnico de Saneamiento del Centro de Salud del Municipio de Coello mediante los oficios que obran a folios 2 a 5 del cuaderno de pruebas, fechados el 4 de abril y el 9 de mayo del 2002 y el 19 de septiembre del 2003, en los que

indica que en la localidad se sacrifican a la semana entre seis (6) y siete (7) reses y que los días de sacrificio (una vez a la semana), se realizan exámenes ante y post mortem por parte del Técnico de Saneamiento. Por su parte, consta también en el expediente que el 19 de septiembre del 2003 el Secretario de Salud del Tolima expresó que para proceder a señalar las medidas que se debían implementar para solucionar los problemas de salubridad y medio ambiente que podrían generarse por el incumplimiento de las normas sanitarias relativas al sacrificio de animales de abasto público, se requería efectuar un diagnóstico que se implementaría por parte de esa Secretaría, por estar así considerado en el Plan de Acción de Alimentos, año 2003, para establecer así la infraestructura, equipos y elementos de los 45 mataderos del Departamento que permitiera su regionalización en orden a cumplir las directrices del Ministerio de Salud sobre la materia, escrito en el que señala, además, que “En el evento de existir consumo de carne contaminada puede incrementarse el parasitismo intestinal en el ámbito consumidor humano, propiciar enfermedades zoonóticas como brucelosis, leptospirosis, cisticercosis, etc”. Ahora bien, para la Sala es claro que del anterior documento se deducen dos circunstancias a saber, una, que la Secretaría de Salud del Tolima es consciente del problema por el que atraviesan no sólo el matadero de Coello, sino los otros 44 mataderos más que existen en el departamento por lo que tiene proyectado elaborar un diagnóstico que permita dar solución al problema mediante la construcción de Plantas de Sacrificio departamentales y, dos, que cuando indica

que “en el evento de existir consumo de carne contaminada” no hace una afirmación categórica sobre la gravedad del asunto sino que indica una posibilidad que puede presentarse, sin que su impacto y efecto ambiental revista una problemática ambiental que genere daño significativo o grave al medio ambiente, pudiéndose manejar los impactos y efectos ambientales probables y previstos de manera eficiente. Ahora bien, las pruebas allegadas al proceso muestran que el municipio demandado, en la medida de sus posibilidades, ha realizado las diligencias necesarias para la solución de las dificultades ambientales que impiden el goce de un ambiente sano y, que si bien el citado establecimiento se encuentra ubicado en el casco urbano del municipio y sus condiciones de operación no son las más recomendables, el impacto que genera no pone en inminente peligro los derechos colectivos invocados en la demanda y por ende la situación no reviste la gravedad que alega el actor y no se justifica una condena al municipio. Con respecto a la protección de los derechos e intereses colectivos, estima la Sala que, además de entrar a examinar su posible violación y la solución correspondiente, ha de consultarse, así mismo, la capacidad de los entes territoriales frente a la realidad del país, su desarrollo, la amplitud y cobertura de los servicios públicos, etc, con miras a establecer y realizar, hasta donde la condición socioeconómica permita, las obras requeridas como solución al derecho colectivo afectado, sometidas tales gestiones a los recursos financieros, humanos y tecnológicos indispensables, pero que a su vez, se hallen disponibles. Por tales razones, las decisiones que se adopten frente a las acciones populares,

deberán ser acordes con las políticas y fines consagrados en el plan nacional de desarrollo, ya sea a nivel nacional, departamental, o municipal, pero atendiendo, en todo caso, las orientaciones de orden económico, social y ambiental adoptadas por el gobierno, tal como lo establece el artículo 339 de la Constitución Política1. En estas condiciones conviene aplicar el principio de precaución ambiental, ya que ante la posibilidad de crecimiento de la actividad del matadero su impacto puede llegar a ser de interés ambiental y es factible que su forma de operación llegue a afectar las condiciones de higiene de la carne que allí se procesa, evento que obliga a precaver daños, según el principio señalado en el numeral 6 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993, en concordancia con los numerales 4 y 5 ibídem, amén de que el principio pro natura exige privilegiar el mantenimiento y la preservación de los ecosistemas y los entornos naturales frente a la exigibilidad de ciertos derechos de explotación económica, mientras las condiciones económicas del municipio le permiten concretar la solución definitiva del problema que el mismo tiene proyectada, consistente en culminar la construcción del matadero en el área rural con los sistemas de tratamiento y medidas de manejo requeridas. En ese orden de ideas la Sala confirmará la sentencia apelada pero exhortará a las autoridades municipales para que establezcan la prioridad que corresponda a la finalización de la construcción del nuevo matadero dentro de los gastos futuros de inversión del municipio, teniendo en cuenta que se trata de situaciones que implican procesos complejos desde diversos puntos vista, empezando porque involucran la intervención de diversas autoridades, el estudio de muchas variables

y componentes, consideraciones de distinta naturaleza (de conveniencia, técnico ambientales, jurídicas, administrativas, financieras, de diseño, etc.), todo lo cual exige conocimientos específicos y trámites difíciles de someter a tiempos fijos e improrrogables, además de escapar al juez de la presente acción, más cuando en el plenario no existen los fundamentos mínimos necesarios para proveer en 1 Sentencia de 7 de marzo de 2002, Radicación núm. 2001 3515, Magistrado Ponente: Dr. Germán Rodríguez Villamizar, Actor: Néstor Gregory Díaz Rodríguez. cualquier sentido sobre los tópicos que son del caso, además de que ello es del resorte de las autoridades administrativas y ambientales competentes, que se presumen son las idóneas para el manejo de cada aspecto relacionado con el problema. Lo anterior no obsta para prevenir a las autoridades involucradas en el problema en el sentido de que cualquier omisión en que incurran frente al cumplimiento de sus funciones relativas a la solución del mismo puede ser motivo de nuevas acciones populares, atendiendo el artículo 11 de la Ley 472 de 1998. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada en cuanto niega las pretensiones de la demanda, pero se ADICIONA dicho proveído en el sentido de aplicar el principio de precaución ambiental, previsto en el numeral 6 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993, en concordancia con los numerales 4 y 5 ibídem, en orden a lo cual se

dispone que el Alcalde del Municipio de Coello debe presentar de inmediato la respectiva iniciativa ante el Concejo de la misma localidad tendiente a aprobar en forma prioritaria el Plan de Ordenamiento Territorial que se encuentra en trámite, así como para incluir en el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal las partidas que se requieran dentro de los gastos de inversión del municipio para concluir la construcción de la planta de sacrificio de animales de la localidad, todo ello dentro de las reglas de planeación y presupuestales que rigen la administración municipal, para lo cual se le concede como término el de los seis (6) meses siguientes a la notificación de este proveído. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 10 de marzo del 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO