CE-73001-23-31-000-2002-02010-02(AC)-2007

RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL - Incumplimiento en el deber de coordinar ayuda humanitaria a desplazado; cesación de la actuación por otorgamiento de subsidio Es claro entonces que en la citada sentencia se señaló como responsable de la vulneración de los derechos fundamentales de la demandante y sus hijos menores, al Director de la Red de Solidaridad Social, a quien le fueron impuestas dos obligaciones, a saber: coordinar con otras entidades estatales competentes las acciones necesarias para atender a la población desplazada, para dar solución definitiva al problema de la actora, en materia de vivienda, salud, alimentación y educación y prestarle ayuda humanitaria. Debe recordarse que el fallo de tutela le concedió a la Red de Solidaridad Social, el término de 180 días calendario para cumplir las órdenes impartidas; que el citado fallo es de fecha 3 de octubre de 2002 y que la única comunicación coordinada entre la Red y el INURBE tuvo ocurrencia durante los días 19 y 22 de agosto de 2003, es decir, diez (10) meses después de proferida la sentencia, lo cual excede ampliamente el término de 180 días antes citado. La incidentada por lo tanto, no demostró haber cumplido su función de coordinación. A folios 60 a 63 obra copia parcial de la Resolución N°139 del 31 de marzo de 2006, dictada por el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA- “Por la cual se asignan dos mil trescientos catorce (2314) subsidios familiares de vivienda, correspondientes a recursos para población

desplazada por la violencia”. En la página N°21 de dicha resolución, visible a folio 63, figura la demandante Deysi Caleño como beneficiaria de uno de dichos subsidios, en cuantía de $10’200.000.oo. Lo anterior da cuenta que el aparte de la sentencia de tutela del 3 de octubre de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, que se señala como incumplido, esto es, el relativo a la solución de vivienda en condiciones dignas de la demandante constituye un hecho superado, lo cual conduce a que se revoque la providencia recurrida y, en su lugar, se declare la cesación de la actuación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil siete (2007) Radicación número: 73001-23-31-000-2002-02010-02(AC)

Actor: DEYSI CALEÑO

Demandado: RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL INCIDENTE DE DESACATO Procede la Sala a resolver el grado de consulta frente al auto del 29 de enero de 2007, dictado por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio del cual se declaró que el Director de la Red de Solidaridad Social incurrió en desacato del fallo dictado el 3 de octubre de 2002, que dispuso tutelar los derechos fundamentales de la actora de la referencia.

ANTECEDENTES 1.- El incidente de desacato El día 8 de noviembre de 2005, la señora Deysi Caleño, actuando en su propio

nombre, promovió incidente de desacato contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –FONDO NACIONAL DE VIVIENDA-, por considerar que incumplió el fallo del 3 de octubre de 2002, dictado por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio del cual se tuteló, entre otros, su derecho fundamental a la vida en condiciones dignas. Señaló que el incidente se adelanta “para efectos de asignación de Subsidio de Vivienda, presentada el día 05 de Diciembre de 2000 y remitida al Nivel Central por el INURBE, según memorial No 1411 del 22 de Agosto de 2003.” Agregó que ni el Estado ni sus entes territoriales muestran voluntad de cumplimiento del citado fallo, pues ya han transcurrido tres (3) años cuando el término establecido por el juez fue de 180 días. 2.- La Providencia consultada Por auto del 29 de enero de 2007, el Tribunal Administrativo del Tolima declaró que el Director de la Red de Solidaridad Social incurrió en desacato de la sentencia del 3 de octubre de 2002, por medio de la cual se concedió la tutela deprecada. Consideró que la orden contenida en la citada sentencia estuvo encaminada a proveer la protección “actual y cierta” de los derechos fundamentales de la población desplazada, en este caso, de la demandante y sus hijos. Adujo jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional relativa a la protección especial que merece dicho sector de la población. Estimó que en el caso examinado la Red de Solidaridad Social se limitó a afirmar

que es un organismo coordinador, lo cual no es de recibo porque es necesario que dicho organismo solucione de manera eficaz las necesidades de la demandante. Sancionó al Director de la Red de Solidaridad Social con arresto de tres (3) días y multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales. 3.- Defensa del sancionado El demandado afectado con las sanciones impuestas por el Tribunal, interpuso recurso de apelación contra tal decisión, pero fue rechazado por el a quo mediante auto del 19 de febrero de 2007. Sin embargo, la Sala tendrá en cuenta los argumentos expuestos en el escrito de dicho recurso para salvaguardar el derecho de defensa del afectado con las sanciones. El Director de la Red de Solidaridad Social argumentó lo siguiente: Señaló que el incidente de desacato no se dirigió contra la Red de Solidaridad, hoy denominada ACCION SOCIAL, sino contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Fondo Nacional de Vivienda. Agregó que la finalidad del presente incidente es obtener de dicho fondo un subsidio de vivienda y que la demandante sabe que éste es el obligado a ello porque justamente Acción Social, en cumplimiento de sus funciones de coordinación, así se lo informó a la actora. Aseveró que en el año 2003 la Red de Solidaridad Social presentó una solicitud relacionada con la petición de subsidio de la demandante, la cual le fue respondida por la Directora Regional Huila, Tolima y Caquetá, mediante Oficio N°411 del 22 de agosto de 2003, en los siguientes términos: “… En atención a su oficio de la referencia, le comunico que la señora DEYSI CALEÑO, cédula

65.734.146, Jefe de hogar desplazado, beneficiario de la tutela T-021010/02 de 3 de octubre de 2002, emanada del Tribunal Administrativo del Tolima, presentó ante esta Regional del INURBE solicitud de asignación de subsidio familiar … el cual será otorgado por el Fondo Nacional de Vivienda del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial…” Concluyó que por lo anterior es evidente que la competencia para otorgar el subsidio de vivienda pretendido corresponde al citado fondo, no a la Red de Solidaridad Social, hoy Acción Social. Afirmó que en esta oportunidad se está en presencia de un hecho superado porque ya se expidió la resolución N°139 del 31 de marzo de 2006, por medió de la cual FONVIVIENDA le asignó a la demandante un subsidio de vivienda por valor de $10’200.000.oo., que se hizo efectivo el 17 de julio siguiente, a través del Banco Agrario de Colombia S.A., de manera que para la fecha en que se dictó el auto recurrido ya había cesado el fundamento de hecho que dio origen al incidente de desacato. Resaltó que la Red de Solidaridad Social, Acción Social, no puede asumir funciones o competencias que son del resorte de otras entidades que conforman el Sistema de Atención Integral a la Población Desplazada, en este caso, las que corresponden a FONVIVIENDA. Manifestó que durante el incidente de desacato se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la Red de Solidaridad Social ya que en ningún momento se notificó el auto admisorio del incidente al Director General de Acción Social; dijo que la notificación no podía llevarse a cabo por estado porque el trámite lleva

implícitas decisiones que comportan sanciones que afectan la libertad personal y el patrimonio económico del incidentado. Solicitó que se revoque el auto recurrido y, en subsidio, se declare la nulidad de lo actuado en el trámite incidental por violación del derecho de defensa. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, el juez de tutela puede imponer sanciones de orden corporal o pecuniario a las personas que incumplan sus fallos; la norma agrega que la decisión que imponga la sanción será consultada por el superior. Dice el citado precepto: “Art. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar”. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. - El caso concreto En el presente asunto la Red de Solidaridad Social, hoy denominada Acción Social, actuando por intermedio de apoderado, afirma que no ha incumplido la sentencia del 3 de octubre de 2002, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima tuteló el derecho fundamental a la vida en condiciones dignas de la demandante y su familia, quienes forman parte de la población desplazada por la

violencia. Por su parte, el Tribunal estima que la Red de Solidaridad Social no dio cumplimiento al fallo de tutela en los términos en que fue ordenada la protección de los derechos fundamentales invocados. - La sentencia objeto del incidente Dice la parte resolutiva de la sentencia que se reputa incumplida: “PRIMERO: PROTEGER los derechos constitucionales fundamentales de la vida en condiciones dignas “subsistencia”, salud en conexidad con aquella y vivienda de los accionantes Deysi Caleño, identificada con la cédula de ciudadanía No. 65.734.146 de Chaparral, a sus menores hijos Giovanna Milena Yubely, Diana Mileidi, Joy Smith Quiroga Caleño, así como el derecho a la educación de estos últimos; debiendo el Director de la Red de Solidaridad Social coordinar dentro del ámbito de sus atribuciones, las acciones correspondientes con las entidades y organismos estatales competentes del Sistema de Información y Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia para efectos de la estabilización socioeconómica, con el fin de que los demandantes accedan a programas que garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas en vivienda, salud, alimentación y educación a través de sus propios medios o de los programas que para tal efecto desarrolle el Gobierno Nacional y las autoridades territoriales de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y subsidios autorizados por la Ley. Teniendo en cuenta que mientras se obtiene solución definitiva y eficaz a las pretensiones de los accionantes, el establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República prestará ayuda humanitaria para atender las necesidades alimentarias de vestido, salud y alojamiento digno y

educación para los menores Giovanna Milena Yubely, Diana Mileidy, Joy Smith Quiroga Caleño, pero de acuerdo con la Ley.

SEGUNDO: El Cumplimiento de las gestiones ordenadas en esta tutela deberá efectuarse a más tardar dentro de los ciento ochenta días (180) calendario siguientes a la notificación del fallo y comunicarse a esta Corporación en el término de 48 horas” En la parte considerativa de dicha decisión, se lee: “Se tiene que el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el INURBE no pueden ser responsabilizados por la acción u omisión que generó esta acción, pues el competente al respecto sería la Red de Solidaridad Social, establecimiento público del orden Nacional con personería jurídica, creado exclusivamente para estos menesteres.” Es claro entonces que en la citada sentencia se señaló como responsable de la vulneración de los derechos fundamentales de la demandante y sus hijos menores, al Director de la Red de Solidaridad Social, a quien le fueron impuestas dos obligaciones, a saber: coordinar con otras entidades estatales competentes las acciones necesarias para atender a la población desplazada, para dar solución definitiva al problema de la actora, en materia de vivienda, salud, alimentación y educación y prestarle ayuda humanitaria frente a situaciones de primera necesidad, mientras se soluciona en forma definitiva su situación. Sin embargo, la demandante exige que sea el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través del Fondo Nacional de Vivienda, quien le asigne un subsidio de vivienda.

Al respecto, la Sala precisa que si bien es cierto que el incidente de desacato se

propone contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – FONDO NACIONAL DE VIVIENDA-, también lo es que ésta no es la autoridad a la que se dirigen las obligaciones impuestas en la parte resolutiva del fallo transcrito, pues las mismas corresponden al Director de la Red de Solidaridad Social como quedó visto. Ahora bien, como mediante auto del 15 de marzo de 2006, visible a folio 8, el Tribunal dispuso correr traslado del incidente “a los Entes Territoriales Accionados”, se abordará el estudio del presente caso en el entendido de que la incidentada es la Red de Solidaridad Social. En consecuencia, la Sala procederá a confrontar las órdenes dadas por el a quo en la sentencia del 3 de octubre de 2002, con la conducta desplegada por la Red de Solidaridad Social para determinar si la misma se ajusta o no a lo ordenado por el juez de tutela. - Conducta de la incidentada Como ya se ha dicho, la citada Red de Solidaridad estaba obligada a coordinar con otras autoridades las medidas tendientes a solucionar en forma definitiva las necesidades de vivienda, salud, alimentación y educación de la demandante y su núcleo familiar y, entre tanto, debía prestar ayuda humanitaria frente a situaciones de primera necesidad. Para ello el Tribunal fijó el término de 180 días calendario, contados a partir de la notificación de la sentencia. La apoderada de la Red de Solidaridad Social afirma que la demandante elevó ante el INURBE una solicitud de subsidio de vivienda el 5 de diciembre de 2003 porque, en ejercicio de su función de coordinación, le informó a la actora que era

allí donde debía dirigirse. Para la Sala tal argumento carece de valor si se tiene en cuenta que el fallo de tutela le ordenó a la Red coordinar con otras entidades estatales la solución de las necesidades surgidas de la situación de desplazamiento de la demandante. Dicha orden supone la comunicación regular entre autoridades del Estado, quienes deben delimitar sus competencias y determinar la manera de poner fin al problema del desplazado, de tal suerte que la Red no enerva su función coordinadora con la simple información al interesado de la autoridad a quien debe dirigir sus peticiones. Además dicha afirmación de la incidentada carece de sustento probatorio y no puede inferirse siquiera de los documentos aportados al proceso ya que de éstos sólo se advierte que la Coordinadora Unidad Territorial de la Red de Solidaridad Social Tolima, envió una comunicación el 19 de agosto de 2003, cuyos términos se desconocen, a la Directora Regional Huila, Tolima y Caquetá del INURBE en liquidación quien, mediante Oficio N°1411 del 22 de agosto de 2003 respondió de la siguiente manera: “Ref: Su oficio de 19 de agosto/03 … En atención a su oficio de la referencia, le comunico que la Señora DAYSI CALEÑO, cédula 65.734.146, jefe de hogar desplazado, beneficiario de la tutela T021010/02 de 03 de octubre de 2002, emanada del Tribunal Administrativo del Tolima, presentó ante esta Regional del INURBE solicitud de asignación de subsidio familiar de vivienda el 05 de diciembre/0 y dicha solicitud se remitió al Nivel Central de la Entidad, para efectos de asignación del subsidio; el cual será

otorgado por el Fondo Nacional de Vivienda del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de conformidad con las disposiciones del Gobierno Nacional contenidas en el Decreto 555/03” (las negrillas y subrayas no son del texto original). Debe recordarse que el fallo de tutela le concedió a la Red de Solidaridad Social, el término de 180 días calendario para cumplir las órdenes impartidas; que el citado fallo es de fecha 3 de octubre de 2002 y que la única comunicación coordinada entre la Red y el INURBE tuvo ocurrencia durante los días 19 y 22 de agosto de 2003, es decir, diez (10) meses después de proferida la sentencia, lo cual excede ampliamente el término de 180 días antes citado. La incidentada por lo tanto, no demostró haber cumplido su función de coordinación. - Hecho superado No obstante lo anterior, la Sala advierte que el incidente de desacato se interpuso porque hasta la fecha de presentación del mismo, no se había solucionado el problema de vivienda digna de la actora, derecho fundamental que se tuteló en la sentencia que se estima incumplida. De manera que el fundamento del presente trámite incidental es el incumplimiento parcial de la sentencia del 3 de octubre de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, en cuanto le ordenó a la Red de Solidaridad Social dar solución definitiva a la necesidad de vivienda digna de la demandante, en forma coordinada con otras autoridades estatales. El inciso 1° del artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 establece lo siguiente:

“Art. 26. Cesación de la actuación impugnada. Si, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y costas, si fueren procedentes.” En este caso se aportaron las siguientes pruebas: A folios 60 a 63 obra copia parcial de la Resolución N°139 del 31 de marzo de 2006, dictada por el Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA- “Por la cual se asignan dos mil trescientos catorce (2314) subsidios familiares de vivienda, correspondientes a recursos para población desplazada por la violencia”. En la página N°21 de dicha resolución, visible a folio 63, figura la demandante Deysi Caleño como beneficiaria de uno de dichos subsidios, en cuantía de $10’200.000.oo. A folio 65 obra copia del formato de “Consulta Información Histórica de Cédula” “PAGOS PARA: DESPLAZADOS FONVIVIENDA” del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el cual consta que la suma antes señalada se le pagó a la demandante a través del Banco Agrario de Colombia. Lo anterior da cuenta que el aparte de la sentencia de tutela del 3 de octubre de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, que se señala como incumplido, esto es, el relativo a la solución de vivienda en condiciones dignas de la demandante constituye un hecho superado, lo cual conduce a que se revoque la providencia recurrida y, en su lugar, se declare la cesación de la actuación.

Por lo anteriormente expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE: REVÓCASE el auto del 29 de enero de 2007, dictado por el Tribunal Administrativo del Tolima y, en su lugar, DECLÁRASE que cesó la actuación impugnada por la señora DEYSI CALEÑO contra la Red de Solidaridad Social, hoy Acción Social, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en sesión celebrada en la fecha precitada.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidenta

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA