CE-73001-23-31-000-2002-02043-01(AP)-2007

MATADERO DEL MUNICIPIO DE PIEDRAS - Incidente de desacato: omisión y vencimiento del plazo / INCIDENTE DE DESACATO EN ACCION POPULARConfirma sanción reduciéndola ante omisión y negligencia Las pruebas antes detalladas nada dicen sobre el acatamiento de la parte esencial del fallo, atinentes a la ejecución de obras en la Planta de Sacrificio del Centro Poblado de Doima – Municipio de Piedras, porque el contrato núm. 602 del 23 de julio de 2003 si bien se suscribió dentro del plazo de dos años acordado en el pacto de cumplimiento, solo tiene por objeto, tal como se resalta en su encabezado y en la cláusula primera, la “CONSTRUCCION DE EXPENDIOS DE CARNE Y PLAZA DE MERCADO DEL CENTRO POBLADO DE DOIMA DEL MUNICIPIO DE PIEDRAS – TOLIMA”, mas no la culminación total de las obras de mejoramiento del sistema de tratamiento de aguas y residuos, a cuya ejecución se comprometió. Es más, notificado personalmente de la apertura del incidente de desacato nada dijo al respecto, limitándose posteriormente, ante un nuevo requerimiento del a-quo para que demostrara sus gestiones en pro del cumplimiento del fallo, a enviar fotocopia de la publicación de la parte resolutiva de la sentencia, de la factura expedida por concepto de tal publicación, y del comprobante de pago del incentivo económico al actor. Tampoco rindió explicación alguna sobre el desarrollo y ejecución del contrato interadministrativo núm. 070 del 28 de noviembre de 2002 celebrado entre la Corporación Autónoma

Regional del Tolima “CORTOLIMA” y el Municipio de Piedras, con el objeto de “Aunar esfuerzos económicos, técnicos, logísticos y humanos, para realizar la adecuación del sistema de tratamiento de aguas y residuos en las instalaciones de la planta de sacrificio de ganado del centro de la población de Doima del Municipio de Piedras, del Departamento del Tolima”, hecho valer en la audiencia de pacto de cumplimiento. Esta poca gestión de la administración municipal de Piedras (Tolima) con miras al cumplimiento del fallo de la acción popular encuentra respaldo en lo informado el 23 de mayo de 2006 por la Personera de ese municipio al actor, acerca del matadero de Doima, así: (…). Así las cosas, resulta evidente el comportamiento omisivo y negligente de la Administración Municipal de Piedras (Tolima) en relación con la obligada observancia de lo ordenado en la sentencia que se pronunció dentro de la presente acción popular, pues se ha superado en exceso el término de dos años acordado para su cumplimiento y aún no se han satisfecho las labores a las que se comprometió, a parte de que la muy limitada información suministrada al respecto se ha obtenido después de múltiples requerimientos para ello. Por tanto, ha de confirmarse el proveído consultado con excepción del monto de cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales impuesto como multa, por encontrarlo excesivo, el cual se rebajará a cinco (5).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil siete (2007) Radicación número: 73001-23-31-000-2002-02043-01(AP)

Actor: NESTOR GREGORY DIAZ RODRIGUEZ

Demandado: MUNICIPIO DE PIEDRAS – TOLIMA Referencia: CONSULTA AUTO Se decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 25 de mayo de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante el cual se sancionó al Alcalde Municipal de Piedras (Tolima) con 40 salarios mínimos legales mensuales vigentes convertibles en arresto, a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por haber incurrido en desacato a la sentencia calendada el 25 de febrero de dos mil tres (2003).

I-. ANTECEDENTES NESTOR GREGORY DIAZ RODRIGUEZ promovió acción popular contra el MUNICIPIO DE PIEDRAS (TOLIMA), con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la protección de los recursos naturales, y a la seguridad y salubridad públicas, a su juicio vulnerados porque la Planta de sacrificio de Animales de Abasto Público o Matadero Municipal de ese ente territorial, ubicada en zona urbana, venía incumpliendo de manera ostensible con las disposiciones sanitarias establecidas en los Decretos 2278 de 1992 y 1036 de 1991. Mediante sentencia del 25 de febrero de 2003 el Tribunal Administrativo del Tolima aprobó el Pacto de Cumplimiento a que llegaron las partes en la audiencia

especial celebrada el día 5 de ese mismo mes y año. Igualmente dispuso que el Municipio de Piedras pagara al actor la suma equivalente a 10 salarios mínimos legales mensuales por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, y que publicara dicha providencia en un diario de amplia circulación nacional. Al estimar el actor que el Municipio de Piedras había desacatado lo ordenado en el fallo del 25 de febrero de 2003, promovió en su contra incidente de desacato, con miras a lograr que procediera de conformidad, para lo cual acompañó concepto emitido por la Personería Municipal de Piedras y el Técnico de Saneamiento Ambiental sobre la persistencia de la amenaza de los derechos colectivos.

II. LA CONTESTACION DEL INCIDENTE DE DESACATO II.1. EL MUNICIPIO DE PIEDRAS (TOLIMA) no contestó el incidente de desacato. Sin embargo, como el a-quo observó que no se había comprobado satisfactoriamente el cumplimiento del fallo, mediante auto del 19 de febrero de 2007 dispuso requerirlo por última vez para que en el término de 5 días sustentara probatoriamente las gestiones adelantadas con miras a su acatamiento y la constancia de su publicación.

Como consecuencia de dicho requerimiento el asesor jurídico de la Alcaldía de Piedras (Tolima), mediante oficio del 28 de febrero de 2007 informó a la Secretaria del Tribunal Administrativo del Tolima que mediante oficio 09 del 18 de enero de 2007 había respondido el oficio del 11 de ese mes y año, donde se requería el cumplimiento de los numerales 2 y 3 de la providencia del 25 de febrero de 2003,

pese a lo cual y en acatamiento al auto del 19 de febrero de 2007 remitía copias de los documentos ya aportados tales como copia de la publicación del fallo y de los documentos que acreditan el pago del incentivo al actor. II-. LA PROVIDENCIA CONSULTADA El tribunal Administrativo del Tolima comenzó sus consideraciones precisando lo siguiente: -En el pacto de cumplimiento aprobado mediante sentencia del 25 de febrero de 2003 el ente territorial acordó que dentro del término de dos años contados a partir de la ejecutoria del fallo, procedería al mejoramiento de la existente Planta de Sacrificio del Corregimiento de Doima, y a la construcción de una nueva que cuente con el respectivo sistema de tratamiento para el vertimiento de los residuos sólidos y líquidos. -En la sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento se le impuso a dicho municipio tanto pagarle al actor la suma de dinero equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales por concepto del incentivo (art. 39 de la Ley 472 de 1998), así como también publicar el fallo en un diario de amplia circulación nacional. -Como consecuencia de un informe del relator del Tribunal en el sentido de que se había vencido el término de dos años sin figurar en el expediente prueba del cumplimiento del fallo ni de la publicación de la sentencia, mediante auto del 17 de junio de 2005 se requirió al Alcalde de Piedras (Tolima) para que informara respecto del acatamiento de la sentencia y lo demostrara. -El Alcalde de Piedras (Tolima) acompañó fotocopia del comprobante de pago al actor del incentivo económico reconocido a su favor; fotocopia del contrato núm.

602 del 23 de julio de 2003 suscrito con el contratista Carlos Enrique Vaca Rodríguez para la construcción de los expendios de carne y la plaza de mercado del Centro Poblado de Doima por valor de $35.749.097; y fotocopia de una fotografía que, presuntamente, corresponde a la fachada principal del expendio de carnes de la Inspección de Doima. Con fundamento en lo anterior encontró que no existía prueba del cumplimiento de lo ordenado en los numerales 1° y 3° del fallo calendado el 25 de febrero de 2003 puesto que, de una parte, a través del contrato núm. 602 del 23 de julio de ese mismo año se dispuso la construcción de los expendios de carne y la plaza de mercado del Centro Poblado de Dolma (Municipio de Piedras – Tolima), mas no la debida adecuación de la Planta de Sacrificio existente en dicha localidad, ni mucho menos la construcción de la nueva planta con las medidas técnicas y sanitarias requeridas, y de otro lado, la fotocopia simple de la sección del diario no constituye plena prueba de la publicación del fallo. Agregó, además, que a lo anterior se suma el informe rendido por la Personera Municipal de Piedras (Tolima) el 23 de mayo de 2006 en el sentido de que la infraestructura de la Planta de Sacrificio tiene cubierta de zinc, la conforma un planchón de cemento con cuatro botalones de madera donde apegan el animal, sin contar con servicios sanitarios, zona de desechos y tanque de almacenamiento de agua para el lavado, ni control que impida la entrada de personal ajeno al

sacrificio y la presencia de perros en el faenado. En dicho informe también se anuncia que según concepto rendido por el Técnico de Saneamiento del Hospital de San Sebastián de Piedras el 23 de mayo de 2006, “…los sitios donde se lleva a cabo el sacrificio de ganado en la Inspección de Doima y el casco Urbano de Piedras, son de tipo horizontal en planchones que no cumplen con la normatividad sanitaria constituyéndose en un peligro de contaminación para la carne que se da al consumo humano.”. Concluyó que al haber transcurrido el término de dos años sin que el Alcalde de Piedras haya aportado las pruebas que demuestren el acatamiento del fallo, pese a los múltiples requerimientos que le fueron efectuados para dicho propósito, le es atribuible una conducta omisiva, negligente e injustificada que abiertamente configura desacato, la cual lo hace merecedor de la multa de 40 salarios mínimos legales mensuales vigentes, que efectivamente le impone. La parte resolutiva de la providencia consultada, proferida el 25 de mayo de 2007, es del siguiente tenor: “PRIMERO: DECLARAR probado el desacato en que incurrió el MUNICIPIO DE PIEDRAS – TOLIMA, respecto del incumplimiento de la sentencia proferida por esta Corporación el pasado 20 de febrero de 2003.

SEGUNDO: SANCIONAR al ALCALDE MUNICIPAL DE PIEDRAS – TOLIMA, con multa de cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes, pagaderos a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, como consecuencia del

incumplimiento del fallo de fecha 20 de febrero de 2003, multa que se convertirá en arresto, en los términos del artículo 39 del Código de Procedimiento Civil, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: EXHORTAR al Alcalde del MUNICIPIO DE PIEDRAS – TOLIMA, para que, sin dilaciones injustificadas, adopte las medidas y gestiones necesarias, a fin de que se de cabal cumplimiento al referido fallo.

CUARTO: CONSÚLTESE la presente decisión, en el efecto devolutivo, ante el Honorable Consejo de Estado. (…).” Uno de los magistrados integrantes de la sala aclaró el voto por cuanto si bien se encuentra de acuerdo con la sanción, estimó exagerada la cantidad de 40 salarios mínimos legales mensuales impuesta al Alcalde de Piedras (Tolima), si se tiene en cuenta que el máximo es de 50 salarios y a su juicio la ejecución de la obra se encuentra supeditada a las partidas presupuestales.

III-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

III.1. COMPETENCIA.

De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación resulta competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta al ex alcalde del Municipio de Piedras (Tolima) por el Tribunal Administrativo del Tolima, de quien el Consejo de Estado es su superior jerárquico. En consecuencia y por contemplarlo así la norma antes citada corresponde determinar si debe revocarse o no la aludida sanción.

III.2. EL INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCION POPULAR.

El Desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. (Art. 41 Ley 472 de 1998). Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el incumplimiento de cualquier orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye la declaratoria de responsabilidad por el mero incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia a acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Solo la sanción será consultada con el superior jerárquico, sin que en su contra o respecto del auto que decida no sancionar proceda ningún recurso.

IV.3. EL CASO BAJO ESTUDIO.

Ciertamente mediante sentencia del 25 de febrero de 2003 el Tribunal Administrativo del Tolima aprobó el Pacto de Cumplimiento a que llegaron las partes en la audiencia especial celebrada el 5 de febrero de 2003. Además en

dicho fallo le impuso al Municipio de Piedras pagarle al actor diez salarios mínimos legales mensuales por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, y publicar dicha sentencia. El pacto de cumplimiento aprobado se contrae a los siguientes términos: “Que nosotros en el Municipio adquirimos el compromiso de la construcción de la planta de sacrificio de la inspección de Doima en un plazo de 2 años, a pesar de que ya habíamos adelantado gestiones pertinentes al mejoramiento de la ya existente con el cual obtuvimos unos recursos por parte de Cortolima el cual ya comenzamos la etapa de ejecución de esta obra en un plazo de dos años. Inicialmente la obra será ejecutada mediante el contrato administrativo número 070 suscrito con Cortolima y el Municipio de Piedras, el proceso de contratación de las obras requeridas para dar cumplimiento al objeto previsto dentro del contrato interadministrativo antes anunciado, en donde el municipio se compromete a aportar la suma de $42.941.808 y Cortolima en cuantía de $19.913.140.oo”. Enseguida expresa el señor demandante: “Atendiendo la naturaleza de esa diligencia asimilable a una conciliación como lo ha expuesto el Consejo de Estado en reiterados fallos, considero que la fórmula de pacto de cumplimiento presentada por el señor alcalde de la entidad demandada es aceptada por el actor, atendiendo el tiempo que demanda dicha obra de vital importancia para la comunidad simple y llanamente resalta que el compromiso conlleva la construcción de una nueva planta de sacrificio con el tratamiento que exige Cortolima respecto a los residuos sólidos

y líquidos que deben ser tratados antes de ser vertidos a recurso hídrico alguno y el tiempo que solicita el señor alcalde para llevar a cabo su compromiso para mejor ilustración de este despacho se encuentra respaldado por los mencionados contratos. De ahí que el pacto opere en esta diligencia. Salvo las consecuencias de ley advertidas por el señor magistrado.” De o anterior se concluye, entonces, que el Municipio de Piedras (Tolima) se obligó a realizar, dentro del término de dos (2) años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, la culminación total de las obras de mejoramiento de la planta de sacrificio ya existente, de conformidad con el contrato administrativo 070 suscrito con Cortolima, compromiso que el actor aceptó entendiendo que conlleva la constrcción de una nueva planta de sacrificio con el tratamiento exigido por la autoridad ambiental para los residuos sólidos y líquidos previo a su vertimiento al recurso hídrico. La sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, proferida el 25 de febrero de 2003, se notificó por edicto fijado el 3 de marzo de ese año y desfijado el 5 de ese mismo mes y anualidad, alcanzando ejecutoria 3 días hábiles después, es decir el 10 de marzo de 2003 según constancia visible a folio 79 vuelta del cuaderno de la acción popular. En consecuencia los dos años para el cumplimiento de lo ordenado en ella vencieron el 10 de marzo de 2005. Requerido el Alcalde del Municipio de Piedras (Tolima) para que informara al aquo las diligencias u obras realizadas en cumplimiento de la sentencia proferida dentro de la acción popular, acompañó fotocopias de la orden y comprobante de pago núm. 24181 del 19 de marzo de 2003 mediante la cual el actor recibe lo correspondiente al incentivo económico reconocido a su favor, así como también del contrato 602 del 23 de julio de 2003 suscrito con Carlos Enrique Vaca Rodríguez para la construcción de expendios de carne y plaza de mercado del Centro Poblado de Doima del Municipio de Piedras, y de una fotocopia de una fotografía de la fachada principal del expendio de carnes según se le al pié de ella. (Folios 84 al 92). Requerido nuevamente para que demostrara la publicación del fallo, aportó fotocopia de la parte resolutiva de la sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento (Folio 95). Las pruebas antes detalladas nada dicen sobre el acatamiento de la parte esencial del fallo, atinentes a la ejecución de obras en la Planta de Sacrificio del Centro Poblado de Doima – Municipio de Piedras, porque el contrato núm. 602 del 23 de julio de 2003 si bien se suscribió dentro del plazo de dos años acordado en el pacto de cumplimiento, solo tiene por objeto, tal como se resalta en su encabezado y en la cláusula primera, la “CONSTRUCCION DE EXPENDIOS DE CARNE Y PLAZA DE MERCADO DEL CENTRO POBLADO DE DOIMA DEL MUNICIPIO DE PIEDRAS – TOLIMA”, mas no la culminación total de las obras de mejoramiento del sistema de tratamiento de aguas y residuos, a cuya ejecución se

comprometió. Es más, notificado personalmente de la apertura del incidente de desacato (folio 18 cuaderno de incidente) nada dijo al respecto, limitándose posteriormente, ante un nuevo requerimiento del a-quo para que demostrara sus gestiones en pro del cumplimiento del fallo, a enviar fotocopia de la publicación de la parte resolutiva de la sentencia, de la factura expedida por concepto de tal publicación, y del comprobante de pago del incentivo económico al actor (folios 24 a 31). Tampoco rindió explicación alguna sobre el desarrollo y ejecución del contrato interadministrativo núm. 070 del 28 de noviembre de 2002 celebrado entre la Corporación Autónoma Regional del Tolima “CORTOLIMA” y el Municipio de Piedras, con el objeto de “Aunar esfuerzos económicos, técnicos, logísticos y humanos, para realizar la adecuación del sistema de tratamiento de aguas y residuos en las instalaciones de la planta de sacrificio de ganado del centro de la población de Doima del Municipio de Piedras, del Departamento del Tolima”, hecho valer en la audiencia de pacto de cumplimiento. Esta poca gestión de la administración municipal de Piedras (Tolima) con miras al cumplimiento del fallo de la acción popular encuentra respaldo en lo informado el 23 de mayo de 2006 por la Personera de ese municipio al actor, acerca del matadero de Doima, así: “EN LO CORRESPONDIENTE A SITIO, UBICACIÓN E INFRAESTRUCTURA. . En el Corregimiento de Doima el sitio está ubicado en la entrada a la Vereda Las Villas y Campoalegre. La infraestructura consta de un planchón de cemento con cubierta de teja de zinc, el cual carece de

servicios sanitarios, zona de desechos y tanque de almacenamiento de agua para el lavado (aseo), no tiene control que impida la entrada de personal ajeno al sacrificio de animales y la presencia de perros en el faenado, en el centro del planchón tienen cuatro botalones en madera que es donde apegan el animal. (…).

EN LO ATINENTE AL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD

SANITARIA DE DICHOS SITIOS.

Según información suministrada por el Técnico de saneamiento del Hospital San Sebastián de Piedras Tolima manifiesta que “…los sitios donde se lleva a cabo el sacrificio de ganado en la Inspección de Doima (…), son de tipo horizontal en planchones que no cumplen con la normatividad sanitaria constituyéndose en un peligro de contaminación para la carne que se da al consumo humano.”

EN LO CONCERNIENTE A LOS MECANISMOS DE SOLUCION.

Me permito informarle que los mecanismos de solución por parte de la Alcaldía Municipal, en Doima se construyó una estructura en la entrada a Coburgos, la cual en la actualidad no funciona de lo cual se espera por parte de la Secretaría de Salud Departamental el visto bueno para ponerlo en funcionamiento, de la misma manera la aprobación de Cortolima. (…).” Así las cosas, resulta evidente el comportamiento omisivo y negligente de la Administración Municipal de Piedras (Tolima) en relación con la obligada observancia de lo ordenado en la sentencia que se pronunció dentro de la presente acción popular, pues se ha superado en exceso el término de dos años acordado para su cumplimiento y aún no se han satisfecho las labores a las que se

comprometió, a parte de que la muy limitada información suministrada al respecto se ha obtenido después de múltiples requerimientos para ello. Por tanto, ha de confirmarse el proveído consultado con excepción del monto de cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales impuesto como multa, por encontrarlo excesivo, el cual se rebajará a cinco (5). En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E Primero: CONFÍRMASE el proveído consultado, con excepción del monto de cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales impuesto como multa en el numeral segundo de su parte resolutiva, el cual se REVOCA, y se fija en cinco (5) salarios mínimos legales mensuales. Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 5 de julio de 2007.

MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA