CE-73001-23-31-000-2002-1351-01(AP-641)-2002

CADUCIDAD - No está sometida a un término en la acción popular / ACCIÓN POPULAR - Caducidad no está sometida a un término sino a la condición de que exista actualidad en la amenaza o peligro del derecho e interés colectivo que se busca proteger / DERECHO AL ESPACIO PÚBLICOTérmino para interponer acción popular. Supuestos para que no opere la caducidad Según criterio de la entidad demandada, la acción popular objeto de estudio caducó, por cuanto los hechos que se describen como causas de la violación de los derechos colectivos cuya protección pretende la demanda sucedieron hace más de 15 años. Entra, pues, la Sala a estudiar ese argumento. Sin embargo, en sentencia C-215 de 1999, la Corte Constitucional resolvió declarar inexequibles las expresiones “cuando dicha acción esté dirigida a volver las cosas a su estado anterior, el término para interponerla será de cinco (5) años, contados a partir de la acción u omisión que produjo la alteración”, contenidas en el artículo 11 de la Ley 472 de 1994. Eso significa que la caducidad de la acción popular no está sometida a un término, sino a la condición de que exista actualidad en la amenaza o peligro del derecho e interés colectivo que se busca proteger. Así las cosas, se tiene que el demandante pretende la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, por cuanto a la fecha de la presentación de la demanda se presenta una ocupación material y visual de las vías públicas y de los andenes del municipio de Melgar. Ello muestra que, al margen de si

efectivamente se presenta la violación de los derechos colectivos que invoca el demandante, lo cierto es que el hecho que describe como causa de la afectación de aquellos subsistía en el momento en que se instauró la acción popular. Luego, el argumento no prospera. LEGITIMACIÓN POR ACTIVA - En ejercicio de la acción popular y por su naturaleza cualquier persona puede demandar la protección / ACCIÓN POPULAR - Legitimación por activa: por la naturaleza de la acción su ejercicio no está restringido La apoderada del Municipio de Melgar manifestó que no existe legitimación en la causa por activa, comoquiera que los demandantes no residen en el municipio donde supuestamente se violan los derechos e intereses colectivos que pretenden proteger. En cuanto a la legitimación activa en las acciones populares se tiene que el artículo 12 de la Ley 472 de 1994 señala quienes podrán ejercitar esta acción. Esa norma muestra que el carácter público de la acción popular autoriza a cualquier persona, sin necesidad de demostrar un interés particular y concreto, a presentar esta acción constitucional. De hecho, la regulación legal del tema no es casual, puesto que es lógico inferir que la violación o amenaza de los derechos e intereses colectivos no afecta derechos individuales sino, por el contrario, involucra la protección de intereses de toda la colectividad que no se radican ni se predican de una persona en concreto. Ahora bien, aunque es cierto que en sentencia C-215 de 1999 la Corte Constitucional señaló que el carácter público de las acciones populares supone la protección de “un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos”, por lo que “cualquier persona

perteneciente a esa comunidad pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada”, no es menos cierto que el contexto en el que se afirmó lo anterior no permite llegar a la misma conclusión de la entidad demandada. La lectura completa de lo expresado por la Corte permite inferir una premisa contraria a la expresada por la entidad demandada. En efecto, precisamente dicha Corporación indica que la naturaleza jurídica de los derechos colectivos implica la existencia de intereses que no se radican en determinados individuos sino que tienen incidencia colectiva o grupal, por lo que las explicaciones y motivaciones subjetivas no pueden considerarse en esta acción constitucional. Ahora bien, lo anterior no significa que un derecho colectivo no afecte concretamente a algunos individuos, pues el hecho de ser miembro de una colectividad cuyos derechos le son violados o amenazados implica también una afectación concreta de los mismos. Sin embargo, los argumentos concretos e individuales de afectación de los derechos no son relevantes en la acción popular, por cuanto este instrumento procesal pretende proteger y garantizar derechos con incidencia colectiva. Luego, la afectación concreta e individual del derecho no es relevante en esta acción. ACCIÓN POPULAR - Derechos colectivos protegidos / DERECHOS DIFUSOS - Su titularidad no se predica de una persona identificable / DERECHOS COLECTIVOS - Protección. Acción popular El artículo 88 de la Constitución dispuso que el ambiente, el espacio público y el patrimonio público, son derechos e intereses colectivos que pueden protegerse por medio de la acción popular. De igual manera, el artículo 4º de la Ley 472

señaló que son derechos e intereses colectivos, entre otros, el “goce de un ambiente sano” (literal a), el “goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público” (literal d) y “la defensa del patrimonio público” (literal e). En este sentido, es claro que esos derechos constituyen intereses de toda la colectividad y, al mismo tiempo, son derechos difusos porque su titularidad no se predica de una persona identificable. En consecuencia, la acción popular procede para proteger, preservar y restituir el espacio público y los demás derechos que invoca el demandante. DERECHO AL ESPACIO PÚBLICO - Núcleo de protección / ESPACIO PÚBLICO - Marco legal. Protección / ANDEN - Utilización y uso adecuado del mismo: protección del derecho al espacio público / VENDEDOR AMBULANTE - Ocupación privada del espacio público. Protección del derecho al espacio público Para entender el significado y el núcleo de protección de interés colectivo de protección al espacio público y el derecho al goce del mismo, es necesario referirse al artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 que define el concepto. Con base en lo anterior, se deduce que el concepto de espacio público involucra una serie de elementos que definen el uso colectivo de los bienes, por lo que su destinación al uso colectivo obedece a una decisión legal o normativa que los señale. Así, hacen parte del espacio público aquellas áreas que se construyen para el uso peatonal, de tal manera que pueden separar las vías públicas y los inmuebles de uso privado y particular. De igual manera, estas zonas permiten la libre locomoción de

las personas, favorecen su seguridad personal y comunican las vías en una ciudad planificada. En efecto, el artículo 2º del Decreto 1344 de 1970, tal y como fue modificado por el artículo 1º del Decreto 1809 de 1990, dispone que los andenes o aceras hacen parte del espacio público, en tanto que se definen como la “parte de la vía destinada exclusivamente al tránsito de peatones”. En este mismo sentido, el parágrafo del artículo 130 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, modificado por el artículo 109 del Decreto 1809 de 1990, señala que “las bicicletas, motocicletas, motociclos, mototriciclos y vehículos de tracción animal e impulsión humana, transitarán de acuerdo con las reglas que en cada caso dicte la autoridad municipal de tránsito. En todo caso estará prohibido transitar por los andenes”. Lo anterior muestra que el uso común del espacio público es un derecho protegido por el Estado que no solamente comprende la utilización por parte de la comunidad sino también el goce adecuado del mismo. De hecho, los bienes de uso público deben tener la destinación acorde con la finalidad propia de su naturaleza, pues el carácter común de aquellos no autoriza el uso indiscriminado de tales espacios. En este orden de ideas se tiene que la utilización de los andenes y las vías públicas para comercializar productos y servicios o para extender las fronteras de los establecimientos de comercio autorizados por la administración constituye uso indebido del espacio público y, además, su perturbación puede afectar derechos fundamentales de amplia protección constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil dos (2002).

Radicación número: 73001-23-31-000-2002-135101(AP-641)

Actor: ÁNGEL ENRIQUE GODOY TRIANA Y OTRO Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE MELGAR Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 5 de julio de 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima accedió a las pretensiones de la demanda presentada por los señores Ángel Enrique Godoy Triana, mediante apoderado, y José William Díaz Morales, a nombre propio, en ejercicio de la acción popular.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD A.- PRETENSIONES Se promovió la acción popular contra la Alcaldía de Melgar, con el objeto de que se protejan los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos que de prevalencia a la calidad de vida de los habitantes. Para ese efecto se formularon las siguientes pretensiones: 1ª. Declarar a la Alcaldía de Melgar responsable administrativa y extracontractualmente por la violación de los derechos al uso, goce y usufructo del espacio público y el medio ambiente visual sano. 2ª. Ordenar a la demandada que restituya el uso, goce y usufructo de los derechos

al espacio público y a un medio ambiente visual sano. 3ª. Se ordene el pago del incentivo a favor de los demandantes, de conformidad con lo señalado en la Ley 472 de 1998. 4ª. Se ordene la inscripción de la sentencia en el registro público de acciones populares y de grupo. B.- HECHOS Como fundamento de la solicitud se tienen, en resumen, los siguientes hechos: 1°. El espacio público urbano del municipio de Melgar está sometido a perturbaciones permanentes y al uso de vallas, publicidad, avisos, y parasoles, entre otros, que lo contaminan visualmente. De tal forma que la utilización indebida del espacio público “hace prácticamente imposible el tránsito por andenes y vías peatonales del municipio de Melgar” 2°. Los establecimientos de comercio y predios urbanos que identifica en la demanda utilizan asaderos en la vía pública, mesas, sillas, materas, cadenas y cerramientos que desconocen las normas urbanísticas. 3º. En el municipio de Melgar se autoriza la construcción de escaleras e impactos urbanísticos urbanos privados en los antejardines, con lo cual se contamina visualmente la ciudad. 4º. De acuerdo con las Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y 140 de 1994 y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las vías públicas y los andenes son foros de acceso colectivo de las ciudades, los cuales deben ser protegidos de su uso indebido y de su contaminación por los Alcaldes. Pese a ello, el Alcalde de Melgar ha olvidado por completo sus facultades de policía para la recuperación

del espacio público y el ordenamiento urbanístico.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Mediante apoderada, el Alcalde de Melgar intervino en el proceso para contestar la demanda y oponerse a las pretensiones de la misma. Al efecto, sostuvo, en resumen, los siguientes aspectos: 1º. La administración municipal no ha consentido en forma deliberada e indiferente la ocupación del espacio público por parte de comerciantes informales y formales, pues ha emprendido estrategias para erradicar esa ocupación. De hecho, en varias oportunidades ha solicitado a la Policía Nacional que, mediante operativos, impida la invasión del espacio público. De igual manera, la Secretaría de Obras y Planeación municipal ha expedido diversos comunicados para que los comerciantes retiren vallas, avisos y demás elementos que ocupan el espacio público. Esos comunicados han sido publicados en el periódico de amplia circulación local. También, se han reubicado vendedores estacionarios en distintas zonas del municipio. Incluso, se está “explorando la posibilidad de adquirir” inmuebles para reubicar a esos comerciantes informales. 2°. La ocupación del espacio público que muestran las fotografías anexas a la demanda no puede considerarse en forma aislada, en tanto que “no hacen justicia a los logros y avances que hemos alcanzado con relación a la ocupación del espacio público”. 3º. Por las repercusiones sociales y económicas que acarrea la recuperación del espacio público, las disposiciones policivas no son suficientemente receptivas, pues los establecimientos de comercio multiplican su capacidad de exhibición para ofrecer sus servicios pese a la supervisión que efectúan las autoridades “casi

de manera diaria”. Por ello, la recuperación del espacio público debe integrar estrategias conjuntas y concertadas entre las autoridades, los comerciantes y la ciudadanía en general. 4º. Aunque si bien es cierto que el municipio de Melgar ha soportado un crecimiento y desarrollo acelerado y desprovisto de una adecuada planeación, no lo es menos que la Alcaldía actualmente adelanta proyectos para rediseñar y ampliar las vías y los andenes. Sin embargo, para el éxito de los proyectos se requiere la aprobación por parte del Concejo del Plan de Ordenamiento Territorial. De consiguiente, la total recuperación del espacio público en la actualidad no puede operar “ipso ipso o ipso jure” 5º. Los demandantes no acreditaron un interés en el resultado del proceso, en tanto que no se encuentran afectados con la acción u omisión de la administración que reprochan. En efecto, los demandantes no residen en el municipio de Melgar.

3. PACTO DE CUMPLIMIENTO El 14 de noviembre de 2001 se llevó cabo la Audiencia de Pacto de Cumplimiento ordenada por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. Sin embargo, en razón a que la apoderada de la Alcaldía de Melgar manifestó que no tiene interés conciliatorio, se declaró fallida la audiencia.

4. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del 5 de julio de este año, accedió a las pretensiones de la demanda y resolvió conceder el amparo al derecho colectivo al espacio público. En consecuencia, ordenó a la Alcaldía de Melgar que en

el plazo de 2 meses “restituya las cosas a un estado tal que las vías y andenes queden totalmente libres y dispuestos para la circulación”. Al mismo tiempo, ordenó que el Alcalde rinda al Tribunal informes quincenales sobre las gestiones dirigidas a cumplir con el fallo y le advirtió que “mantiene competencia permanente para verificar su cumplimiento y tomar las medidas necesarias para su debida y oportuna ejecución”. Finalmente, reconoce como incentivo el valor equivalente a 10 salarios mínimos legales. Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación: 1º. De acuerdo con la jurisprudencia mayoritaria del Consejo de Estado, toda persona está legitimada para instaurar la acción popular, por lo que no requiere demostrar un interés concreto. 2º. Con los documentos fotográficos que se aportaron al expediente por el demandante se demuestra la violación de los derechos colectivos que él invoca. Advierte que aquellos deben tenerse como auténticos porque no recibieron reparo por parte de la entidad demandada. 3º. En el proceso obran documentos mediante los cuales el Alcalde pretende demostrar que ha realizado gestiones para hacer cesar la contaminación visual y para recuperar el espacio público. Sin embargo, como se aportaron en copia simple y no cumplen con las condiciones exigidas por el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, no se les puede atribuir ningún valor probatorio. Pero, incluso, si se les da valor probatorio a esos documentos se tiene que para evitar la violación de derechos colectivos “es necesario ver resultados y no simples trámites” 4º. El hecho de que el municipio de Melgar tenga una condición turística en donde

hace parte de su idiosincrasia y de sus costumbres que los miembros de la comunidad utilicen el espacio público para el diálogo y la tertulia, no autoriza a las autoridades a tolerar el uso indebido de las calles y andenes. Por lo tanto, debe existir conciencia sobre el respeto de los bienes públicos.

5. LA IMPUGNACION La sentencia del Tribunal fue impugnada por la apoderada del Municipio de Melgar.

Los argumentos centrales que sustentan el recurso se resumen a continuación: 1º. De acuerdo con lo expuesto en las sentencias C-215 de 1999 y SU-067 de 1993 de la Corte Constitucional y en otras sentencias del Consejo de Estado, tales como la del 14 de mayo de 2002, y del propio Tribunal Administrativo del Tolima, el demandante en la acción popular debe acreditar, de alguna forma, que pertenece a la colectividad cuyo derecho se afecta o pone en peligro. Por lo tanto, los demandantes carecen de interés sustancial para impetrar la acción objeto de estudio y, en consecuencia, no debieron prosperar las pretensiones de la demanda. 2º. La acción popular objeto de estudio caducó, en tanto que el artículo 11 de la Ley 472 de 1998 dispone que cuando esa acción esté dirigida a volver las cosas a su estado anterior, el término para interponerla será de 5 años contados a partir de la acción u omisión que reprocha. Ahora bien, como a la fecha de la ocurrencia de los hechos y a la presentación de la acción popular han transcurrido más de 15 años, la acción caducó.

II. CONSIDERACIONES

Caducidad de la acción popular Según criterio de la entidad demandada, la acción popular objeto de estudio caducó, por cuanto los hechos que se describen como causas de la violación de los derechos colectivos cuya protección pretende la demanda sucedieron hace más de 15 años. Entra, pues, la Sala a estudiar ese argumento. Efectivamente el artículo 11 de la Ley 472 de 1994 disponía lo siguiente: “Caducidad. La acción popular podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo. Cuando dicha acción esté dirigida a volver las cosas a su estado anterior, el término para interponerla será de cinco (5) años, contados a partir de la acción u omisión que produjo la alteración” Sin embargo, en sentencia C-215 de 1999, la Corte Constitucional resolvió declarar inexequibles las expresiones “cuando dicha acción esté dirigida a volver las cosas a su estado anterior, el término para interponerla será de cinco (5) años, contados a partir de la acción u omisión que produjo la alteración”. Eso significa que la caducidad de la acción popular no está sometida a un término, sino a la condición de que exista actualidad en la amenaza o peligro del derecho e interés colectivo que se busca proteger. Así las cosas, se tiene que el demandante pretende la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, por cuanto a la fecha de la presentación de la demanda se presenta una ocupación material y visual de las vías públicas y de los andenes del municipio de Melgar. Ello muestra que, al margen de si

efectivamente se presenta la violación de los derechos colectivos que invoca el demandante, lo cierto es que el hecho que describe como causa de la afectación de aquellos subsistía en el momento en que se instauró la acción popular. Luego, el argumento no prospera. Legitimación por activa para ejercer la acción popular La apoderada del Municipio de Melgar manifestó que no existe legitimación en la causa por activa, comoquiera que los demandantes no residen en el municipio donde supuestamente se violan los derechos e intereses colectivos que pretenden proteger. En cuanto a la legitimación activa en las acciones populares se tiene que el artículo 12 de la Ley 472 de 1994 señala que podrán ejercitar esta acción: “1. Toda persona natural o jurídica

2. Las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar.

3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se hayan originado en su acción u omisión.

4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y Municipales, en lo relacionado con su competencia” Esa norma muestra que el carácter público de la acción popular autoriza a cualquier persona, sin necesidad de demostrar un interés particular y concreto, a presentar esta acción constitucional. De hecho, la regulación legal del tema no es casual, puesto que es lógico inferir que la violación o amenaza de los derechos e intereses colectivos no afecta derechos individuales sino, por el contrario, involucra la protección de intereses de toda la colectividad que no se radican ni se predican de

una persona en concreto. Ahora bien, aunque es cierto que en sentencia C-215 de 1999 la Corte Constitucional señaló que el carácter público de las acciones populares supone la protección de “un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos”, por lo que “cualquier persona perteneciente a esa comunidad pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada”, no es menos cierto que el contexto en el que se afirmó lo anterior no permite llegar a la misma conclusión de la entidad demandada. En efecto, en lo pertinente, el texto completo de lo afirmado por la Corte es el siguiente: “Debe destacarse, que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente hubo claridad en cuanto tiene que ver con el carácter público de las acciones populares en defensa de intereses colectivos, en cuanto “... se justifica que se dote a los particulares de una acción pública que sirva de instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión, bien de dirimir los conflictos que pudieren presentarse, bien de evitar los perjuicios que el patrimonio común pueda sufrir”.1 Ese carácter público, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés. Ahora bien, otra característica esencial de las acciones populares es su

naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran. Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño. La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo. Solamente, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que actúa en defensa del interés público o de una recompensa, que de todas maneras no puede convertirse en el único incentivo que debe tener en mira quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte” Así, pues, la lectura completa de lo expresado por la Corte permite inferir una premisa contraria a la expresada por la entidad demandada. En efecto, precisamente dicha Corporación indica que la naturaleza jurídica de los derechos colectivos implica la existencia de intereses que no se radican en determinados individuos sino que tienen incidencia colectiva o grupal, por lo que las explicaciones y motivaciones subjetivas no pueden considerarse en esta acción constitucional. 1 Proyecto de Acto Reformatorio No. 23. Delegatario Alvaro Gómez Hurtado. Gaceta Constitucional No. 19. Marzo 11 de 1991,

pág. 3. Ahora bien, lo anterior no significa que un derecho colectivo no afecte concretamente a algunos individuos, pues el hecho de ser miembro de una colectividad cuyos derechos le son violados o amenazados implica también una afectación concreta de los mismos. Sin embargo, los argumentos concretos e individuales de afectación de los derechos no son relevantes en la acción popular, por cuanto este instrumento procesal pretende proteger y garantizar derechos con incidencia colectiva. Luego, la afectación concreta e individual del derecho no es relevante en esta acción. En consecuencia, la ausencia de demostración de interés particular de los demandantes en la protección de los derechos que invocan como afectados no hace improcedente la acción, por lo que el argumento no prospera. Derechos colectivos cuya protección pretende la acción popular objeto de estudio La Constitución de 1991 consagró un conjunto de mecanismos procesales para asegurar la efectividad de los derechos, pues el Constituyente consideró que no basta con la declaración y reconocimiento superior de ellos sino que es indispensable diseñar instrumentos capaces de exigir su cumplimiento. Así, el artículo 88 de la Carta consagró la acción popular como un medio judicial destinado a la defensa de los derechos e intereses colectivos y dejó en manos del Legislador su desarrollo. En efecto, la Ley 472 de 1998 reglamentó la acción popular y señaló, de manera enunciativa, los derechos que se consideran colectivos, esto es, aquellos que interesan a toda la colectividad y no pueden radicarse bajo la titularidad exclusiva de algunos individuos. Así las cosas, en principio, la acción popular sólo procede para defender los derechos e intereses colectivos, por lo que la Sala debe estudiar si en el presente

asunto se involucran derechos de este tipo. El propio artículo 88 de la Constitución dispuso que el ambiente, el espacio público y el patrimonio público, son derechos e intereses colectivos que pueden protegerse por medio de la acción popular. De igual manera, el artículo 4º de la Ley 472 señaló que son derechos e intereses colectivos, entre otros, el “goce de un ambiente sano” (literal a), el “goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público” (literal d) y “la defensa del patrimonio público” (literal e). En este sentido, es claro que esos derechos constituyen intereses de toda la colectividad y, al mismo tiempo, son derechos difusos porque su titularidad no se predica de una persona identificable. En consecuencia, la acción popular procede para proteger, preservar y restituir el espacio público y los demás derechos que invoca el demandante. Ahora bien, para entender el significado y el núcleo de protección de interés colectivo de protección al espacio público y el derecho al goce del mismo, es necesario referirse al artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 que define el concepto así: “Entiéndense por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular ...”. Con base en lo anterior, se deduce que el concepto de espacio público involucra una

serie de elementos que definen el uso colectivo de los bienes, por lo que su destinación al uso colectivo obedece a una decisión legal o normativa que los señale2. Así, hacen parte del espacio público aquellas áreas que se construyen para el uso peatonal, de tal manera que pueden separar las vías públicas y los inmuebles de uso privado y particular. De igual manera, estas zonas permiten la libre locomoción de las personas, favorecen su seguridad personal y comunican las vías en una ciudad planificada. En efecto, el artículo 2º del Decreto 1344 de 1970, tal y como fue modificado por el artículo 1º del Decreto 1809 de 1990, dispone que los andenes o aceras hacen parte del espacio público, en tanto que se definen como la “parte de la vía destinada exclusivamente al tránsito de peatones”. En este mismo sentido, el parágrafo del artículo 130 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, modificado por el artículo 109 del Decreto 1809 de 1990, señala que “las bicicletas, motocicletas, motociclos, mototriciclos y vehículos de tracción animal e impulsión humana, transitarán de acuerdo con las reglas que en cada caso dicte la autoridad municipal de tránsito. En todo caso estará prohibido transitar por los andenes”. 2 El tratadista Miguel Marienhoff considera que el interés público de un bien no se establece por su naturaleza sino por su destinación. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo IV. Editorial AbeledoPerrot, Buenos Aires. 1980. Lo anterior muestra que el uso común del espacio público es un derecho protegido

por el Estado que no solamente comprende la utilización por parte de la comunidad sino también el goce adecuado del mismo. De hecho, los bienes de uso público deben tener la destinación acorde con la finalidad propia de su naturaleza, pues el carácter común de aquellos no autoriza el uso indiscriminado de tales espacios. En este orden de ideas se tiene que la utilización de los andenes y las vías públicas para comercializar productos y servicios o para extender las fronteras de los establecimientos de comercio autorizados por la administración constituye uso indebido del espacio público y, además, su perturbación puede afectar derechos fundamentales de amplia protección constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: “... una