CE-73001-23-31-000-2003-00589-01(AP)-2006

CONSTRUCCIONES SISMO RESISTENTES - Sujeción a Ley 400 de 1997; plazos de evaluación, intervención y refuerzo; reglamentación El Congreso de la República expidió la Ley 400 del 19 de agosto de 1997 por la cual se adoptan normas sobre construcciones sismos resistentes. A través de ella se establecen criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones nuevas, así como de aquellas indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo, que puedan verse sometidas a fuerzas sísmicas y otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, con el fin de que sean capaces de resistirlas, incrementar su resistencia a los efectos que éstas producen, reducir a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos. En este orden de ideas y de conformidad con lo establecido en el artículo 2, ibídem, las construcciones que se adelanten en el territorio de la República deberán sujetarse a las normas establecidas en la referida ley y en las disposiciones que la reglamenten. Sin embargo a las construcciones existentes cuyo uso las clasifique como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, se les debe evaluar su vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los procedimientos que habrá de incluir el Título A de la reglamentación, en un lapso no mayor de tres (3) años contados a partir de la vigencia de la presente ley. Estas edificaciones deben ser intervenidas o

reforzadas para llevarlas a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida de acuerdo con los requisitos de la presente ley y sus reglamentos, en un lapso no mayor de seis (6) años contados a partir de la vigencia de la presente ley. (Artículo 54). En virtud de lo anterior se expidió el Decreto Reglamentario 33 de 1988 y la norma sismo resistente NRS-98. CONSTRUCCIONES SISMO RESISTENTES - Edificio de la Alcaldía del municipio de Flandes: protección de derechos colectivos / MUNICIPIO DE FLANDES - Adecuación construcción sismo resistente del edificio de la alcaldía De lo expuesto resulta evidente que el edificio en el cual funciona la alcaldía de Flandes (Tolima) no cumple con lo dispuesto en la normativa antes enunciada mediante la cual se adoptan normas para construcciones sismos resistentes. De una u otra forma así lo acepta el ente territorial al recordar que se trata de una edificación de 40 años atrás a la cual le resulta absurdo aplicar las nuevas disposiciones, a partir de lo cual descarta tácitamente su observancia. Además en modo alguno controvirtió los conceptos técnicos allegados por el actor al trámite de la acción, limitándose a sostener en su escrito de apelación que no se efectuó un estudio de muros y columnas. Pero la misma norma es quien manda que a las edificaciones preexistentes a su vigencia, clasificadas como indispensables o de atención a la comunidad, localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, se les debe evaluar su vulnerabilidad sísmica en un lapso no mayor de

tres (3) años contados a partir de la vigencia de la presente ley, y ser intervenidas o reforzadas para llevarlas a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida de acuerdo con los requisitos de la presente ley y sus reglamentos, en un lapso no mayor de seis (6) años contados a partir de la vigencia de la presente ley 400/1997. Tal proceder le es exigible a la Alcaldía de Flandes (Tolima) respecto de la edificación donde funciona su sede, porque además el informe del Departamento Administrativo de Planeación y Sistemas de la Gobernación del Tolima la tiene como edificación de servicios a la comunidad ubicada en riesgo sísmico intermedio, de donde se infiere un eventual peligro amenazador de los derechos colectivos cuyo amparo se persigue, frente a lo cual se encuentra en mora de adelantar los estudios exigidos por la normativa antes señalada y si es el caso las actualizaciones previstas en la misma.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil seis (2006) Radicación número: 73001-23-31-000-2003-00589-01(AP)

Actor: FELIX ANTONIO CAMPOS CRUZ

Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES Referencia: APELACION SENTENCIA Procede la Sala a decidir la apelación presentada por el MUNICIPIO DE FLANDES (TOLIMA), mediante apoderado, contra la sentencia proferida el 13 de

diciembre de 2004 por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual concedió el amparo de los derechos colectivos vulnerados y fijó la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales a favor del actor por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. I – ANTECEDENTES I.1. FELIX ANTONIO CAMPOS CRUZ, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima, con el objeto de que se protejan los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la defensa del patrimonio público; a la seguridad y salubridad pública; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, que estima vulnerados por el MUNICIPIO DE FLANDES (TOLIMA). Los hechos en que se fundamenta la demanda son, en resumen, los siguientes:

1. Mediante visita técnica realizada por ingenieros, arquitectos y topógrafos, a la sede de la alcaldía municipal de Flandes (Tolima) se estableció que dicha construcción no se acoge a ningún sistema estructural de resistencia sísmica, poniendo en riesgo la vida de quienes laboran en ella al igual que la de los residente y transeúntes del lugar.

2. La construcción se considera deficiente en cuanto a los efectos de la carga

vertical, no existen columnas de confinamiento ni de carga hacia las culatas verticales, situación que representa un mayor peligro para la comunidad.

3. La parte secundaria de la estructura, especialmente los antepechos, dinteles, mochetas, machones y demás similares, no están amarrados y vinculados al resto de la edificación por medio de elementos de conexión cuya resistencia, como mínimo, debe ser de 0.4Aa g veces la masa de la parte o porción. Además toda escalera debe disponer de una altura libre mínima de 2.00 metros, medida verticalmente desde un plano paralelo y tangente a las proyecciones de los peldaños hasta las líneas del cielorraso, y la construida en la edificación donde funciona la alcaldía de Flandes no la tiene.

I.2. PRETENSIONES. Para el restablecimiento de los derechos colectivos que estima vulnerados, el actor solicita que “1. Se acceda a la presente ACCION POPULAR, para proteger los derechos fundamentales a la vida, integridad personal y Colectivos consagrados en la Constitución Política de Colombia en su artículo 88 y el artículo 4° numerales d (El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público), e (la defensa del patrimonio público), g (la seguridad y salubridad pública), l (El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente), y m (La realización de construcciones edificadas y desarrolladas urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, de la Ley 472 de 1998.

2. Se ordene a la ALCALDIA MUNICIPAL DE FLANDES TOLIMA

representada por su Alcalde o quien haga sus veces en el momento de la notificación para que se realicen las obras que sean necesarias y demás donde funciona la ALCALDIA MUNICIPAL DE FLANDES TOLIMA, con la finalidad que se proteja la vida, integridad física y los derechos colectivos de todos los trabajadores de dichas dependencias, al igual que de todas las personas que acceden a las mismas ya sean residentes o transeúntes.

3. Se condene a LA ALCALDIA MUNICIPAL DE FLANDES TOLIMA, representada por su ALCALDE, al pago de los incentivos consagrados en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 a favor de FELIX ANTONIO CAMPOS CRUZ, al igual que al pago de las costas de la presente acción, sin perjuicio de la remuneración que ordena la ley para estos casos específicos en concordancia con los artículos 1005, 2359 y 2360

del Código Civil.”

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA.

II.1. EL MUNICIPIO DE FLANDES (TOLIMA), debidamente notificado, no se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la demanda. Sin embargo su apoderado asistió a la audiencia especial de pacto de cumplimiento y manifestó que la conciliación sería imposible en razón del estado financiero del ente territorial lo cual no le permitiría reconstruir o reforzar el edificio donde funciona la alcaldía, cuya construcción data de 40 años atrás, época en la cual cumplió con las exigencias del momento, sin perjuicio del mantenimiento que se le ha dado y las adecuaciones para tener un despacho que atienda cómodamente a los ciudadanos. La audiencia especial fue declarada fallida al no proponerse fórmula

de arreglo alguna. En los alegatos de conclusión el apoderado del municipio pidió despachar desfavorablemente las súplicas del actor al no existir dentro del proceso dictamen alguno mediante el cual se cree la certeza de que el edificio donde funciona la alcaldía carezca de la estructura adecuada o que su situación sea tan precaria que pueda afectar a quienes laboran en él. De otra parte considera absurdo aplicar las actuales normas reguladoras de la materia a una estructura construida hace cuarenta años atrás.

III. – LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 13 de diciembre de 2004 el Tribunal Administrativo del Tolima amparó los derechos colectivos cuya protección demandó el actor y en guarda de ellos ordenó al Municipio de Flandes “…iniciar las gestiones necesarias para la evaluación de vulnerabilidad sísmica de éste municipio y proceder a la revisión donde actualmente funciona el palacio municipal siguiendo los parámetros y criterios de reforzamiento estructural en condiciones de sismo resistencia, para llevarlo a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida de acuerdo con los requisitos de la Ley 400/97 y decreto 33 de 1998, de acuerdo con sus obligaciones y presupuesto en un plazo máximo de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de este fallo.” También fijo la suma de diez salarios mínimos mensuales, a favor del accionante, por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

Para adoptar tales decisiones tuvo en cuenta la existencia en el expediente de un informe rendido por la ingeniera civil Ana Faride Romero Salazar donde se pone de

manifiesto que el edificio donde funciona la alcaldía de Flandes (Tolima) no maneja ningún sistema de sismoresistencia, siendo una construcción considerada deficiente para los efectos de la carga vertical, carente de columnas de confinamiento y de carga hacia las culatas laterales, con antepechos, dinteles, mochetas, machones y demás elementos similares sin amarras ni vinculación al resto de la edificación, y con una escalera que no reúne las medidas técnicas dispuestas en la NSR-98. Concluyó de lo anterior que la referida edificación acusa falencias estructurales que ponen en peligro la seguridad pública, más aún cuando en ella se atiende a diario a una gran cantidad de personas y se encuentra ubicado en una zona de actividad sísmica intermedia de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 33 de

1998. También advierte que las obras de adecuación realizadas son meramente decorativas pero en ningún momento estructurales, debiéndose acometer su actualización atendiendo a lo ordenado por la Ley 400 de 1997 que fija para ello un plazo de seis años contados a partir de febrero 19 de 1998.

IVFUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION IV.1. LA ALCALDIA MUNICIPAL DE FLANDES (TOLIMA), mediante apoderado, apela la sentencia de primera instancia para que se revoque y se denieguen las pretensiones de la demanda. Sostiene que se arrimó al informativo el concepto de una perito en el cual se aprecia que no contó con el estudio necesario ni destapó vigas y columnas para analizar la calidad del mortero y el hierro utilizado en ellas, determinado por un anterior perito, cuya labor no se llevó a efecto por el

desistimiento de la prueba inicial por parte del demandante. Denota en el fallo el inconveniente presupuestal con el cual debe contar el ente territorial para la realización de los estudios y las reparaciones o la nueva construcción de la Casa Municipal, poniéndole reparos al plazo de un año concedido por el a-quo al no venir siquiera incorporado dicho gasto en el presupuesto vigente. Plantea igualmente que dicho gasto truncaría una serie de necesidades prioritarias incluidas en el presupuesto, por lo que pide un plazo más amplio con el fin de terminar las obras. VCONSIDERACIONES DE LA SALA El actor le atribuye al Municipio de Flandes (Tolima) la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la defensa del patrimonio público; a la seguridad y salubridad pública; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por cuanto el edificio donde funciona la alcaldía de ese ente territorial no reúne las condiciones o requisitos de sismo resistencia previstos en la normativa reguladora de la materia, arriesgando además la vida e integridad física de las personas que laboran en él o que a diario ingresan al mismo o transitan por sus alrededores. El Municipio de Flandes aduce que se trata de un edificio cuya construcción data de más de 40 años atrás, que no cuenta con recursos para adelantar los estudios de actualización o de sismo resistencia ni mucho menos para ejecutar las

eventuales recomendaciones efectuadas en ese sentido. El Congreso de la República expidió la Ley 400 del 19 de agosto de 1997 por la cual se adoptan normas sobre construcciones sismos resistentes. A través de ella se establecen criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones nuevas, así como de aquellas indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo, que puedan verse sometidas a fuerzas sísmicas y otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, con el fin de que sean capaces de resistirlas, incrementar su resistencia a los efectos que éstas producen, reducir a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos. En este orden de ideas y de conformidad con lo establecido en el artículo 2, ibídem, las construcciones que se adelanten en el territorio de la República deberán sujetarse a las normas establecidas en la referida ley y en las disposiciones que la reglamenten. Sin embargo a las construcciones existentes cuyo uso las clasifique como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, se les debe evaluar su vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los procedimientos que habrá de incluir el Título A de la reglamentación, en un lapso no mayor de tres (3) años contados a partir de la vigencia de la presente ley. Estas edificaciones deben ser intervenidas o reforzadas para llevarlas a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida de acuerdo con los requisitos de la

presente ley y sus reglamentos, en un lapso no mayor de seis (6) años contados a partir de la vigencia de la presente ley. (Artículo 54). Por mandato del artículo 56, ibídem, La presente ley rige a partir de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su sanción, y de conformidad con el artículo 45, ibídem, el Gobierno Nacional deberá expedir los decretos reglamentarios que establezcan los requisitos de carácter técnico y científico que resulten pertinentes para cumplir con el objeto de dicha ley, de acuerdo con el alcance y temario señalado en el capítulo segundo del presente título. En virtud de lo anterior se expidió el Decreto Reglamentario 33 de 1988 y la norma sismo resistente NRS-98. Para acreditar las condiciones estructurales del edificio de la alcaldía municipal de Flandes (Tolima) el actor acompañó a la demanda el concepto rendido por la ingeniera civil Ana Faride Romero Salazar quien, fundamentada en la norma NRS98 establecida de acuerdo con la Ley 400 de 1987 y su Decreto Reglamentario 33 de 1998, sostiene: “Es así que partiendo de las premisas anteriores se puede concluir que el edificio donde actualmente funciona la sede de la Alcaldía del Municipio de Flandes carece en gran medida de dichos requerimientos. De igual forma no es argumento que independientemente de que se haya construido antes de la expedición de la norma, este no cumpla con los requerimientos siquiera del decreto 1400 de 1984, y por lo tanto no se le hayan realizado las actualizaciones estructurales pertinentes. Entre las diversas fallas estructurales detectadas se describen las

siguientes:

1. No se acoge a ningún sistema estructural de resistencia sísmica.

2. La construcción considera deficientemente los efectos de carga vertical, no existen columnas de confinamiento ni de carga hacia las culatas laterales.

3. Las partes secundarias de la estructura tales como antepechos, dinteles, mochetas, machones y demás similares no están amarrados y vinculados al resto de la edificación por medio de elementos de conexión cuya resistencia, como mínimo, debe ser 0.40 Aa g veces la masa de la parte o porción.” Dentro del trámite de la acción popular el actor aportó una reiteración del anterior concepto estructural que le fue rendido a él por la misma ingeniera ROMERO SALAZAR y al cual se acompañó una fotografía del edificio de la alcaldía de Flandes (Tolima) (Ver folios 48 al 52).

El actor acompañó igualmente a la demanda otro concepto rendido por el arquitecto Rodrigo Naranjo Luna sobre la escalera del edificio donde funciona la alcaldía de Flandes (Tolima) en los siguientes términos: “De acuerdo a la Normas NSR-98 establecida de acuerdo con la Ley 400 de 1997 y su decreto reglamentario 33 de 1988, Título K, inciso k.3.8.3.7 Altura Libre mínima: Toda escalera debe disponer de una altura libre mínima de 2.00 metros, medida verticalmente desde un plano paralelo y tangente a las proyecciones de los peldaños hasta las líneas del cielo raso. Como es evidente que no cumple con los anteriores requerimientos, puesto que la altura de dicha escalera es de 1.87 m, se está poniendo

en peligro la integridad de las personas que laboran en esas instalaciones así como los usuarios.” (Folio 3). A pesar de haberse ordenado una prueba pericial en reemplazo de la inspección solicitada por el actor, ante el hecho de no consignarse por éste los gastos de la misma, el a-quo entendió que el demandante desistía de la misma. Empero a petición oficiosa del juzgador de primera instancia el Departamento Administrativo de Planeación y Sistemas de la Gobernación del Tolima informó lo siguiente: “En cuanto al cumplimiento de las especificaciones técnicas exigidas en la Ley 400 de 1997 y decreto 33 de 1998 de la edificación, se hace claridad en varios aspectos:

1. La construcción es anterior a la expedición de dicha normatividad, razón por la cual no debía acogerse a ella en ese momento.

2. La Ley 400 establece que las edificaciones existentes clasificadas como uso indispensable y de atención a la comunidad, localizadas en zona de amenaza sísmica alta e intermedia, deben evaluar su vulnerabilidad sísmica de acuerdo con los procedimientos del Título A, especificado en el capítulo A-10 de la reglamentación, fijando inicialmente como máximo plazo hasta tres años contados a partir de la vigencia de la ley, modificado mediante la ley 715 de 2001, otorgando plazo por cuatro años más (hasta el 2005). (Respecto de este plazo la gobernación del Tolima anexa información en el sentido de que consultado telefónicamente con la Curaduría Dos de Ibagué se informó que la ampliación de término para la aplicación de la norma NRS-98

para edificaciones indispensables solamente acoge al sector salud). Estando la Alcaldía como edificación de servicio a la comunidad ubicada en riesgo sísmico intermedio deberá contratar la elaboración de dichos estudios y realizar el reforzamiento acorde con la Ley 400/98. En cuanto a si la edificación amenaza ruina, solamente los estudios podrán soportar un concepto en tal Sentido. Se realizó la consulta a la Asociación Colombiana de Ingeniería Sísmica, entidad asesora permanente de acuerdo con la ley, sobre la ampliación de plazos o modificaciones al respecto, sin embargo no se ha obtenido respuesta a la fecha.” (Negrillas fuera del texto). De lo expuesto resulta evidente que el edificio en el cual funciona la alcaldía de Flandes (Tolima) no cumple con lo dispuesto en la normativa antes enunciada mediante la cual se adoptan normas para construcciones sismos resistentes. De una u otra forma así lo acepta el ente territorial al recordar que se trata de una edificación de 40 años atrás a la cual le resulta absurdo aplicar las nuevas disposiciones, a partir de lo cual descarta tácitamente su observancia. Además en modo alguno controvirtió los conceptos técnicos allegados por el actor al trámite de la acción, limitándose a sostener en su escrito de apelación que no se efectuó un estudio de muros y columnas. Pero la misma norma es quien manda que a las edificaciones preexistentes a su vigencia, clasificadas como indispensables o de atención a la comunidad, localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, se les debe evaluar su vulnerabilidad sísmica en un lapso no mayor de tres (3) años contados a partir de la

vigencia de la presente ley, y ser intervenidas o reforzadas para llevarlas a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida de acuerdo con los requisitos de la presente ley y sus reglamentos, en un lapso no mayor de seis (6) años contados a partir de la vigencia de la presente ley 400/1997. Tal proceder le es exigible a la Alcaldía de Flandes (Tolima) respecto de la edificación donde funciona su sede, porque además el informe del Departamento Administrativo de Planeación y Sistemas de la Gobernación del Tolima la tiene como edificación de servicios a la comunidad ubicada en riesgo sísmico intermedio, de donde se infiere un eventual peligro amenazador de los derechos colectivos cuyo amparo se persigue, frente a lo cual se encuentra en mora de adelantar los estudios exigidos por la normativa antes señalada y si es el caso las actualizaciones previstas en la misma. Una obligación así no se puede soslayar con el argumento de carecer de recursos económicos, pues la autoridad tiene el deber de prever tales situaciones y procurarlos mediante el adelantamiento previo de gestiones de todo orden, atendiendo además a que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (Carta Política art. 209), en pro del cumplimiento de los fines esenciales del Estado (art. 2 ibídem). Por supuesto que dentro de las aludidas gestiones de todo orden están las de naturaleza presupuestal y la de procura e inclusión oportuna de las partidas en los rubros pertinentes del presupuesto. En atención a lo anterior y al tiempo

transcurrido desde el fallo de primera instancia, el plazo de un año otorgado por el a-quo para el cumplimiento de la orden de restablecimiento de los derechos colectivos vulnerado resulta adecuado. Las precedentes consideraciones resultan suficientes para confirmar la sentencia apelada, tal como se dispondrá en la parte motiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A Primero: CONFÍRMASE la providencia impugnada.

Segundo: Envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 25 de mayo de 2006.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBON