CE-73001-23-31-000-2003-00589-02(AP)-2008

INCIDENTE DE DESACATO CONTRA ALCALDE DEL MUNICIPIO DE FLANDES - Confirma sanción por vencimiento del plazo sin gestión alguna En el presente asunto resulta palmario que ha transcurrido el plazo de un (1) año concedido por el a-quo para la ejecución de la obra sin que el Municipio de Flandes la haya acometido. Ello que se deduce de la intervención realizada por el actor, el Personero Municipal, el apoderado del ente territorial, y el Procurador Delegado, en la reunión del Comité de Verificación del Cumplimiento de la sentencia, celebrada el 23 de enero de 2008 en donde se dispuso la apertura del incidente de desacato. Por todo lo anterior, el Comité de Verificación del Cumplimiento del fallo, presidido por el Magistrado Sustanciador, concluyó lo siguiente: “(…) es evidente que el señor Alcalde del Municipio de Flandes, incumplió los fallos proferidos por esta jurisdicción, en los que se amparó el derecho colectivo solicitado por el señor Félix Antonio Campos Cruz.” No se debe pasar por alto que en el expediente figuran diversos informes sobre el incumplimiento del fallo, así como varios requerimientos al Alcalde del Municipio de Flandes para que se pronunciara sobre la realización de las gestiones pertinentes para el cabal cumplimiento del fallo, sin que procediera de conformidad. En el presente caso no solo se ha superado el plazo para el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia, sino que resulta evidente que el ex alcalde de Flandes no fue diligente en adelantar las mínimas diligencias para ello,

en abierto compromiso de los principios de eficacia y celeridad que, por mandato constitucional, caracterizan la función administrativa. Por tales razones ha incurrido en el desacato previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil ocho (2008) Radicación número: 73001-23-31-000-2003-00589-02(AP)

Actor: FELIX ANTONIO CAMPOS CRUZ

Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA Referencia: CONSULTA AUTO Se decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de catorce (14) de marzo de dos mil ocho (2008), proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante el cual se sancionó al Alcalde del Municipio de Flandes (Tolima), con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por haber incurrido en desacato a la sentencia calendada el trece (13) de diciembre de dos mil cuatro (2004), confirmada por el Consejo de Estado mediante fallo del dos (2) de junio de dos mil seis (2006).

I-. ANTECEDENTES FELIX ANTONIO CAMPOS CRUZ promovió acción popular contra el MUNICIPIO DE FLANDES (TOLIMA), con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la defensa del patrimonio público, a la

seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, a su juicio vulnerados porque el edificio donde funciona la alcaldía de ese ente territorial no reúne las condiciones o requisitos de sismo resistencia, arriesgando la vida e integridad física de las personas que laboran en él, de las que a diario ingresan al mismo o de quienes transitan por sus alrededores. Mediante sentencia del 13 de diciembre de 2004 el Tribunal Administrativo del Tolima amparó los referidos derechos colectivos, impartió las órdenes de restablecimiento que estimó pertinentes, y fijó a favor de la parte actora un incentivo equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales. Previa apelación interpuesta por el ente territorial, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia; lo hizo en sentencia del 2 de junio de 2006. Con motivo de lo establecido en la reunión del Comité de Verificación del cumplimiento del fallo, celebrada el 23 de enero de 2008, el a-quo dispuso oficiosamente la apertura de incidente de desacato y ordenó notificar personalmente tal decisión al ex alcalde renuente a quien le concedió un término de tres días para el ejercicio de su derecho de defensa. Por auto del 14 de marzo de 2008 el Tribunal Administrativo del Tolima declaró que el señor CESAR HERRERA DIAZ, ex alcalde de Flandes, desacató la

sentencia del 13 de diciembre de 2004 y, como consecuencia de ello, lo sancionó con multa de cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes. Dicha sanción ahora se consulta.

II. LA CONTESTACION DEL INCIDENTE DE DESACATO II.1. EL EX ALCALDE DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO (META), señor César Herrera Díaz, notificado personalmente de la apertura del incidente de desacato, no hizo uso del término concedido para el ejercicio de su derecho de defensa.

II-. LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal Administrativo del Tolima recordó en sus consideraciones que mediante sentencia del 13 de diciembre de 2004, confirmada por el Consejo de Estado el 2 de julio de 2006, ordenó al Municipio de Flandes iniciar las gestiones necesarias para la evaluación de vulnerabilidad sísmica de ese ente territorial y proceder a la revisión de la alcaldía municipal para llevarla a un nivel de seguridad en esta materia, de acuerdo a los requisitos previstos en la Ley 400 de 1997 y decreto 33 de 1998, e igualmente constituyó el Comité de Verificación y Cumplimiento de la sentencia, a quien le impuso la obligación de rendir informes mensuales al respecto. Con fundamento en el acta de reunión de dicho comité, en una serie de informes rendidos por empleados del Tribunal, y en requerimientos a la parte demandada para se pronunciara sobre el acatamiento de la sentencia, aseveró que el señor César Herrera Díaz, ex alcalde del Municipio de Flandes durante el período anterior, era el responsable de dar cumplimiento a las obligaciones contraídas en el fallo, por cuanto ostentaba la representación legal del ente territorial.

Estableció que no obstante haber transcurrido más de tres años desde la fecha de la sentencia de primera instancia, y un año desde su confirmación mediante providencia del Consejo de Estado, el alcalde de la época y hasta que venció su período, no realizó ninguna actividad a partir de la cual se pueda siquiera inferir su voluntad de cumplir con las órdenes que se le impartieron en guarda de los derechos colectivos conculcados, al punto que debidamente notificado del inicio del incidente de desacato guardó absoluto silencio. Le reprochó al ex alcalde de Flandes su conducta tanto omisiva como negligente y el absoluto irrespeto al deber de acatar los fallos judiciales que lo hace merecedor a una sanción por desacato. También consideró pertinente exhortar a la nueva administración para que procediera al cumplimiento de lo ordenado. En consecuencia, mediante auto del 14 de marzo de 2008, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR probado el desacato en que incurrió el señor CESAR HERRERA DIAZ, Ex Alcalde del Municipio de Flandes, respecto del cumplimiento de la sentencia proferida por esta Corporación el 13 de diciembre de 2004.

SEGUNDO: Sancionar al señor CESAR HERRERA DIAZ, con multa de cinco (05) salarios mínimos legales mensuales vigentes, pagaderos a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, como consecuencia del incumplimiento a la sentencia proferida por esta Corporación el 13 de diciembre de 2004.

TERCERO: EXHORTAR al actual Alcalde del municipio de Flandes

Tolima, para que, sin más dilaciones adopte y promueva las gestiones necesarias a fin de dar cumplimiento el referido fallo.

CUARTO: CONSÚLTESE la presente decisión en el efecto devolutivo ante el H. Consejo de Estado.”

III-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

III.1. COMPETENCIA.

De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación resulta competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta al ex alcalde del Municipio de Flandes por el Tribunal Administrativo del Tolima, de quien el Consejo de Estado es su superior jerárquico. En consecuencia y por contemplarlo así la norma antes citada corresponde determinar si debe revocarse o no la aludida sanción.

III.2. EL INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCION POPULAR.

El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 dispone: “Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo.”

El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero incumplimiento de cualquier orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye la declaratoria de responsabilidad por el mero incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Para el desacato el legislador tiene previsto un trámite incidental especial, porque se trata de resolver un aspecto principal de la acción popular como lo es el relacionado con el acatamiento del fallo, distinto de aquel donde de ordinario se ventilan cuestiones accesorias al proceso. De la solicitud de sanción por desacato se correrá traslado a la autoridad o el particular contra quien se dirija para que la conteste, aporte y pida la práctica de las pruebas que pretenda hacer valer, en caso de no reposar en el expediente, relacionadas con el cumplimiento de la orden impartida. Luego de ello se resolverá sobre las pruebas solicitadas,

abriendo el correspondiente período probatorio para su práctica, donde el juzgador está llamado también a decretar pruebas de oficio para establecer la responsabilidad subjetiva de los demandados, vencido el cual se decidirá de fondo. En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Solo la sanción será consultada con el superior jerárquico, sin que en su contra o respecto del auto que decida no sancionar proceda ningún recurso.

III.3. EL CASO BAJO ESTUDIO.

Mediante sentencia del 13 de diciembre de 2004 el Tribunal Administrativo del Tolima amparó los derechos colectivos al goce del espacio público, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de la comunidad de Flandes. Con miras a lograr su protección y restablecimiento impartió las siguientes órdenes: “SEGUNDO: ORDENAR al Municipio de Flandes Tolima, iniciar las gestiones necesarias para la evaluación de vulnerabilidad sísmica de éste municipio y proceder a la revisión donde actualmente funciona el palacio municipal siguiendo los parámetros y criterios de reforzamiento estructural en condiciones de sismo resistencia para llevarlo a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida de acuerdo con los requisitos de la Ley 400/97 y decreto

33 de 1998, de acuerdo con sus obligaciones y presupuesto en un plazo máximo de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de este fallo.

TERCERO: Para la verificación y cumplimiento de esta sentencia, se constituye un Comité que integrarán las partes, un delegado de la Sociedad Tolimense de Ingenieros, el señor Personero del municipio de Flandes, la señora Procuradora Judicial 27 en lo Administrativo ante esta Corporación y el Magistrado conductor de este proceso, debiéndose rendir informes mensuales sobre el cumplimiento de esta sentencia. (…).” Dicha sentencia fue confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante fallo del 2 de junio de 2006, notificada a las partes por edicto número 507 fijado el día 14 y desfijado el 16 de ese mismo mes y año. Quedó ejecutoriada, entonces, en el mes de junio de 2006. En consecuencia, el Municipio de Flandes (Tolima) disponía hasta el mes de junio de 2007, época en que venció el término de un (1) año concedido por al a-quo, para cumplir con lo que le fue ordenado.

En el presente asunto resulta palmario que ha transcurrido el plazo de un (1) año concedido por el a-quo para la ejecución de la obra sin que el Municipio de Flandes la haya acometido. Ello que se deduce de la intervención realizada por el actor, el Personero Municipal, el apoderado del ente territorial, y el Procurador Delegado, en la reunión del Comité de Verificación del Cumplimiento de la

sentencia, celebrada el 23 de enero de 2008 en donde se dispuso la apertura del incidente de desacato. En efecto, en dicha reunión el actor expresó: “(…) mediante varios derechos de petición radicados en la Alcaldía Municipal de Flandes solicité que se me informaran las gestiones realizadas tendientes a dar cumplimiento al fallo emanado de este Tribunal, no habiendo sido respondidos sino mediante acción de tutela, por medio de la cual informaban que se estaban haciendo los estudios correspondientes para dar cumplimiento al mismo, el día de ayer es decir veintidós de enero de dos mil ocho, me desplacé a la alcaldía de Flandes en hora de la mañana para verificar si se había dado cumplimiento al fallo respecto a la aplicación de las normas del código de sismoresistencia, al igual que del cumplimiento del fallo, para lo cual observé que no se ha empezado ninguna obra ni gestión alguna tendiente a dar cumplimiento del asunto, por lo anterior solicito a este despacho respetuosamente se tomen las acciones pertinentes establecidas en la ley tendientes a requerir a la entidad correspondiente Municipio de Flandes Tolima, para que de cumplimiento al mismo, como quiera que en el término dado en el correspondiente fallo feneció hace cinco meses aproximadamente. A su turno, el Personero de Flandes manifestó: “El cinco de septiembre del año 2006 recibí de la secretaría de este Tribunal Administrativos los fallos de primera y segunda instancia de la acción popular instaurada por el señor Campos contra el municipio de Flandes, observé que la decisión de segunda instancia fue confirmar el fallo del actor, inmediatamente bajo los principios de celeridad y

eficacia y funciones de control y vigilancia que ostento como agente del Ministerio Público de la localidad, oficié al Señor Alcalde Municipal de Flandes para ese entonces, cuyo período terminó el treinta y uno de diciembre de 2007, con el fin de dar cumplimiento a la decisión ya ejecutoriada y entre otras a la conformación del comité para el seguimiento que se debería hacer. La respuesta del Secretario de Gobierno de ese entonces, para el nuevo de diciembre de 2006, fue que presupuestalmente el municipio no contaba con los dineros suficientes para adelantar los estudios, pero que tenía el interés en solucionar la problemática, y que los recursos quedarían incluidos para la vigencia del 2007, de esa misma manera, oficié al Honorable magistrado Ruiz Castro, con el fin de que se convocara y se creara el comité de seguimiento y vigilancia a la decisión en comento, y no tengo conocimiento y no se me ha comunicado por parte de la Administración Municipal de que estos estudios e inversiones ya se hallan empezado a realizar, es de anotar igualmente, que en la actualidad nos encontramos con un Alcalde de Turno que tan solo lleva veintidós días de posesionado y convencido de que hará cumplimiento a las decisiones que le imparte, el fallo confirmado y debidamente ejecutoriado.” El apoderado del Municipio de Flandes dijo: “Dado que el señor Alcalde Cesar Herrera Díaz, entregó el cargo el pasado treinta y uno de diciembre consideraba que no estaba obligado a hacer empalme con el Alcalde electo el pasado 28 de octubre, no realizó dicha actividad pública, e igual instrucción dio a sus

subalternos, por ello no se encontró ninguna referencia a la acción popular que nos tiene reunidos hoy, lo que nos obligó a acudir al señor personero, para que nos suministrara copia de los documentos que tuviera que ver con el fallo de la acción popular del proceso de la referencia, y de esa manera encontramos que ninguna gestión se hizo para el cumplimiento de dicho fallo, al menos lo que se pudo verificar en estos 22 días de gestión del nuevo Alcalde, lo cual implica informarle a la Magistratura que bajo la anterior premisa, es política del señor Alcalde cumplir los fallos de los señores Jueces de la República por el respeto a la institucionalidad que profesan y que rogando la comprensión de la Magistratura se permita un tiempo prudencial y corto, para que el señor Alcalde Suárez Montaño, pueda hacer las gestiones presupuestales y de hacienda pública necesarias para realizar la contratación, de los estudios ordenados por el despacho y las eventuales construcciones que del estudio se deriven en un plazo (…) que no superará quince días a partir de la fecha.” Por último, el Procurador Delegado resaltó: “Como resulta evidente que el burgomaestre del municipio accionado no cumplió con el fallo que fuera confirmado por el Honorable Consejo de Estado, en el plazo que se reporta en dichas providencias y que en esta audiencia se ha corroborado la desidia del mentado funcionario, de manera comedida y respetuosa haciendo parte de este comité de verificación se solicita aplicar los correctivos dispuestos por la ley, por el desacato que informa el expediente, petición esta que en manera alguna se opone a la voluntad de quien actualmente regenta los destinos de dicho

municipio, para que se acceda a conceder el término solicitado por el abogado que representa al ente territorial en esta diligencia, para darle cabal cumplimiento a la Sentencia(…).” Por todo lo anterior, el Comité de Verificación del Cumplimiento del fallo, presidido por el Magistrado Sustanciador, concluyó lo siguiente: “(…) es evidente que el señor Alcalde del Municipio de Flandes, incumplió los fallos proferidos por esta jurisdicción, en los que se amparó el derecho colectivo solicitado por el señor Félix Antonio Campos Cruz.” No se debe pasar por alto que en el expediente figuran diversos informes sobre el incumplimiento del fallo, así como varios requerimientos al Alcalde del Municipio de Flandes para que se pronunciara sobre la realización de las gestiones pertinentes para el cabal cumplimiento del fallo, sin que procediera de conformidad. Al respecto, Con oficio JARC-01763 del 23 de octubre de 20061 se le solicitó que dentro de los cinco días siguientes detallara las gestiones realizadas para el 1 Folio 136 cuaderno principal. cumplimiento del fallo del 13 de diciembre de 2004. Mediante auto del 9 de noviembre de 20062 se reiteró dicha solicitud y se le ordenó que presentara informes bimensuales. Con auto del 26 de junio de 2007 se insistió en tales pedimentos. De otra parte, a folios 141 y 144 del informativo reposan informes del relator del Tribunal Administrativo del Tolima en el sentido de que el Alcalde Municipal de Flandes no ha dado cumplimiento a lo solicitado.

De lo antes expuesto se desprende que en junio de 2007 venció el término de un (1) año concedido al Alcalde de Flandes para que cumpliera con lo ordenado por el a-quo sin que durante todo ese lapso, Cesar Herrera Díaz quien fungía como tal, hubiese adelantado las mínimas gestiones para siquiera inferir de ello su ánimo de acatar el fallo, pese a que periódicamente se le venía exigiendo la presentación de los informes sobre su cumplimiento, lo cual evidencia su renuencia y negligencia en atender el deber legal de acatar las sentencias de los jueces, más aún cuando a través de ellas se amparan derechos de rango constitucional como los colectivos. En el presente caso no solo se ha superado el plazo para el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia, sino que resulta evidente que el ex alcalde de Flandes no fue diligente en adelantar las mínimas diligencias para ello, en abierto compromiso de los principios de eficacia y celeridad que, por mandato constitucional, caracterizan la función administrativa. Por tales razones ha incurrido en el desacato previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, y se debe confirmar tanto la declaración realizada por el a-quo en tal sentido como la sanción impuesta, y la exhortación que se le hace a la nueva administración municipal para que sin más dilaciones adopte y promueva las gestiones necesarias a fin de dar cumplimiento al fallo. 2 Folio 139 cuaderno principal. Conviene resaltar que esta última exhortación no tiene un carácter puramente retórico sino que constituye una orden perentoria de obligado inmediato

acatamiento cuya desatención injustificada resulta objeto de sanción de conformidad con lo previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E Primero: CONFÍRMASE el proveído consultado.

Segundo: Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de mayo de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN Ausente con excusa