CE-73001-23-31-000-2004-00475-01(AP)-2010

DESACATO EN ACCION POPULAR - Presupuestos. Trámite. Finalidad / DESACATO - Ejercicio del poder disciplinario. Responsabilidad subjetiva De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una

de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTICULO 41

NOTA DE RELATORIA: Sobre el desacato: Corte Constitucional, sentencias T421 de 2003 y T-763 de 1998.

SANCION POR DESACATO A MUNICIPIO DEL GUAMO - Incumplimiento de órdenes de acción popular frente a planta de sacrificio Al revisar los elementos de juicio obrantes en la actuación, se encuentran diferentes informes de las visitas practicadas a la planta de sacrificio del Guamo por la Secretaria de Salud de la Gobernación del Tolima, la Universidad del Tolima, el proceso administrativo iniciado por Cortolima a través del cual se abre un proceso sancionatorio al citado municipio. De los citados documentos se advierte que el Municipio no ha acatado los requerimientos expuestos por las autoridades ambientales ni sanitarias practicadas en diferentes momentos del proceso. También se desprende de la intervención de la Secretaria de Salud Departamental la necesidad de suspender provisionalmente el funcionamiento de la planta de sacrificio, debido al mal manejo de los residuos y al consecuente peligro al que se exponen los habitantes del Municipio del Guamo y el ambiente en dicho territorio. Ahora bien, ciertamente dicho ente no ha demostrado que haya

realizado actuaciones eficaces dirigidas a acatar la decisión del Tribunal, es más, ni siquiera en el trámite incidental demostró haber cumplido alguna de las recomendaciones planteadas por las autoridades que intervinieron. Contrario a ello, lo que se observa en el expediente, es una actitud omisiva y negligente de esa entidad, quien limitó su intervención a lo largo de todo el proceso, a interponer recurso de apelación en contra de la decisión sancionatoria arguyendo que la responsabilidad no debía recaer sobre el municipio, sino que debería situarse en cabeza del contratista concesionario Carnes y Ganado Ltda., (15 de diciembre de 2003). Advierte esta Sala que tal aseveración no es suficiente para precaver la responsabilidad que tiene el Municipio del Guamo en la protección de los derechos e intereses colectivos que se señalaron como vulnerados por el Tribunal Administrativo del Tolima, en la medida en que dicho ente no demostró haber efectuado ninguna gestión tendiente a conminar al ente contratista al cumplimiento de las obligaciones de las que era titular, cuando tenía como atribuciones las de terminar el contrato unilateralmente o modificarlo o utilizar cualquiera de las cláusulas exorbitantes en materia de contratación estatal. Así las cosas, al ser claro el desacato a la sentencia del 10 de octubre de 2005 por parte Municipio del Guamo, es procedente la imposición de una sanción por esa conducta, tal como lo ordena la Ley 472 de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010)

Radicación número: 73001-23-31-000-2004-00475-01(AP)

Actor: PROCURADURIA JUDICIAL, AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL

DEPARTAMENTO DEL TOLIMA

Demandado: MUNICIPIO DEL GUAMO Referencia: CONSULTA INCIDENTE DE DESACATO La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la decisión proferida el 19 de octubre de 2007, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima, sancionó al Municipio del Guamo con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacatar la orden judicial impartida por esa misma Corporación en el fallo del 10 de octubre de 2005, proferido en la acción popular de la referencia.

I.- Antecedentes 1.- Mediante la sentencia del 10 de octubre de 2005 el Tribunal Administrativo del Tolima aprobó el pacto de cumplimiento logrado dentro de la acción popular. Dentro de la parte considerativa de la citada providencia se acordó lo siguiente: “En este sentido, el compromiso del señor Alcalde va dirigido a implementar el manejo ambiental de dicho afluente hídrico para que sus aguas puedan discurrir sin la contaminación de la cual era objeto en épocas anteriores, cuya posición es avalada por la autoridad ambiental al reseñar que el sistema de tratamiento ya se encuentra en funcionamiento de acuerdo a los requerimientos hechos por CORTOLIMA, relievando (sic) que conforme a la última visita ambiental realizada el 13 de septiembre del presente año, no sólo se verificó la terminación de la obra sino su consecuente estado de funcionamiento, circunstancia que permite concluir que la protección de los derechos

colectivos al ambiente sano, a la salud y salubridad pública y la protección de los recursos naturales se encuentra garantizada correspondiendo a la autoridad ambiental hacer el seguimiento, control y monitoreo a las obras ejecutadas por el municipio a través del plan de manejo ambiental, que como tal, es el instrumento orientado a prevenir, mitigar o corregir o compensar los impactos o efectos ambientales que se causen por el desarrollo de las obras ejecutadas por el municipio para dar solución ambiental al matadero municipal; el cual incluye planes de seguimiento, monitoreo, contingencia y eventual abandono de las actividades inherentes a la operatividad de dicha planta de sacrificio, según los términos del artículo 1º del decreto No. 1220 de 2005, reglamentario del Título VII de la Ley 99 de 1993.”1 2.- Mediante Oficio No. PJAAT-T-766 del 6 de octubre de 2006 el demandante le solicitó al Tribunal convocar al Comité de Verificación conformado en el numeral 2º de la parte resolutiva del fallo. Mediante auto del 3 de noviembre de 2006 el Tribunal Administrativo del Tolima no accedió a dicha solicitud, habida cuenta de que se había proferido auto de archivo del expediente el 18 de abril de ese año. En atención a tal decisión, el Agente del Ministerio Público reiteró su petición aduciendo que en la practica de una visita efectuada por el actor a la planta de sacrificio del Guamo, en compañía de la Secretaría de Salud Departamental y de la Universidad del Tolima, se encontraron fallas administrativas, operacionales y estructurales que se traducen en la deficiente calidad del producto que se

suministra a la comunidad sin cumplir con los estándares establecidos por el Ministerio de Salud, originándose un riesgo sanitario para la población. Aprobando la reiteración de la solicitud, mediante proveído del 6 de diciembre de 2006 el Magistrado Sustanciador del proceso fijó hora y fecha para llevar a cabo el Comité de Verificación sobre el cumplimiento del fallo proferido dentro del 1 Folio 102 del Cuaderno número uno. presente proceso, luego del cual se practicaron algunas pruebas por parte de Cortolima. 3.- El 3 de septiembre de 2007, una vez reunidos los miembros del Comité de Verificación, se dispuso la apertura del incidente de desacato, en los términos dispuestos en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 y del artículo 137 del C.P.C. (fl. 2002 de este cuaderno) II.- La posición de las entidades demandadas Actuando a través de apoderado, la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, manifestando que las actuaciones desplegadas han obedecido al cumplimiento de sus funciones como autoridad ambiental del Departamento, más no por que en el fallo al que se ha venido aludiendo se haya ordenado o condenado a ejecutar alguna de ellas por haber desconocido derechos e intereses colectivos. La Secretaria de Salud de la Gobernación del Tolima arguyó que ha efectuado las visitas de inspección sanitaria a la planta de sacrificio del Municipio del Guamo, como consta en las actas del 8 de febrero, 2 de abril de 2005, 21 de febrero, julio 14 octubre 18, noviembre 26 y diciembre 6 de 2006 y marzo y junio 27 de 2007.

Señaló que ha desarrollado medidas de seguridad tales como la suspensión parcial de actividades de sacrificio de animales de abasto público, documentos todos estos que adjuntaron al escrito de intervención. También indicó que oficiaron a la Policía Nacional para que de acuerdo con su competencia adoptaran las medidas correspondientes. Advirtió que según la normativa vigente la competencia de la Secretaria de Salud en esta materia es de carácter sanitario y no ambiental, ya que ésta corresponde efectuarla a Cortolima. Aunado a lo anterior, expresó su inconformidad en relación con el criterio del Procurador Judicial 27 ante el Tribunal, según el cual algunos informes de la Secretaria de Salud Departamental no corresponden a la realidad, solicitando la apertura de investigaciones por presunta falsedad en documentos públicos. Sustenta su desconcierto en el hecho de que las calificaciones y los consiguientes conceptos que se describieron en las actas de visitas de inspección sanitaria no son perpetuas, sino que están sujetas a una verificación continua que con la dinámica diaria del ejercicio de sacrificio y faenado de animales de abasto público pueden cambiar. En tal sentido, no puede endilgársele falsedad de tales documentos, pues como ya se dijo lo que fue calificado de favorable un día, al otro día pudo convertirse en desfavorable, y viceversa. Puntualizó que las actas de visita no tienen vigencia futura, sólo verifican la situación actual es decir al momento de efectuarse. El Municipio del Guamo guardó silencio. - Mediante auto calendado el 14 de septiembre de 2007 se abrió a pruebas el trámite incidental. III.- La decisión sancionatoria

Mediante proveído del 19 de octubre de 2007 el Tribunal Administrativo del Tolima sancionó al Alcalde del Municipio del Guamo con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en arresto, por desacatar la orden judicial impartida por esa misma Corporación en el fallo del 10 de octubre de 2005, proferido en la acción popular de la referencia. Después de hacer un recuento sobre los antecedentes del proceso y las pruebas allegadas al plenario, el Tribunal afirmó que el Alcalde del Municipio del Guamo no cumplió con los compromisos adquiridos durante la audiencia de pacto de cumplimiento, pues no efectuó el proceso de mantenimiento y mejoramiento de la planta de sacrificio de ganados bovinos y porcinos, sino que omitió adelantar cualquier acción tendiente a erradicar los vertimientos puntuales sobre el río Luisa, a cuyo afluente son arrojados, sin ningún tratamiento la totalidad de los residuos sólidos y líquidos generados en la planta de abasto. Tuvo como cierto el hecho de que la planta en mención fue concesionada por el ente territorial al señor Jorge Hernán López por el término de seis años; sin embargo, el Alcalde no demostró haber realizado ningún tipo de gestión frente al concesionario. En efecto, revisado el contrato de concesión por parte del Tribunal, se observó que se previó la posibilidad de aplicar cláusulas de modificación, terminación e interpretación unilateral del contrato, así como multas. No obstante, consciente de las condiciones en las que se estaba prestando el servicio de abasto de los semovientes, el Burgomaestre no tomó iniciativa alguna para sancionar al

concesionario. IV.- Contestación a la Sanción La entidad sancionada presentó escrito de apelación el 7 de octubre de 2007 solicitando la revocatoria de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Tolima, aduciendo que la responsabilidad en la violación de los derechos e intereses colectivos de la comunidad del Guamo es del concesionario Carnes y Ganado Ltda., representada por el señor Jorge Hernán López Uribe. Adjuntó al escrito dos oficios de requerimiento a la citada sociedad dirigidos al cumplimiento de los términos establecidos en el pacto de cumplimiento y en los requerimientos previstos durante el transcurso del trámite incidental. V.- Consideraciones de la Sala 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional2, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada

de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. (sentencia T-421 de 2003) 2.- Como quedó señalado, mediante el auto consultado, el Tribunal Administrativo del Tolima sancionó al Alcalde del Municipio de El Guamo con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacatar la orden judicial impartida por esa misma Corporación en el fallo del 10 de octubre de 2005, proferido en la acción popular de la referencia. Dicha orden se dirigía a lo siguiente: “En este sentido, el compromiso del señor Alcalde va dirigido a implementar el manejo ambiental de dicho afluente hídrico para que sus aguas puedan discurrir sin la contaminación de la cual era objeto en

épocas anteriores, cuya posición es avalada por la autoridad ambiental al reseñar que el sistema de tratamiento ya se encuentra en funcionamiento de acuerdo a los requerimientos hechos por CORTOLIMA, relievando (sic) que conforme a la última visita ambiental realizada el 13 de septiembre del presente año, no sólo se verificó la terminación de la obra sino su consecuente estado de funcionamiento, circunstancia que permite concluir que la protección de los derechos colectivos al ambiente sano, a la salud y salubridad pública y la protección de los recursos naturales se encuentra garantizada correspondiendo a la autoridad ambiental hacer el seguimiento, control y 2 Corte Constitucional, sentencia T-763 de 1998. Aunque en esta providencia la Corte se refiere al desacato en la acción de tutela, establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sus consideraciones son plenamente aplicables en materia de acciones populares, pues la naturaleza de dicha institución es la misma. monitoreo a las obras ejecutadas por el municipio a través del plan de manejo ambiental, que como tal, es el instrumento orientado a prevenir, mitigar o corregir o compensar los impactos o efectos ambientales que se causen por el desarrollo de las obras ejecutadas por el municipio para dar solución ambiental al matadero municipal; el cual incluye planes de seguimiento, monitoreo, contingencia y eventual abandono de las actividades inherentes a la operatividad de dicha planta de sacrificio, según los términos del artículo 1º del decreto No. 1220 de 2005, reglamentario del Título VII de la Ley 99 de 1993.”3

3.- Pues bien, al revisar los elementos de juicio obrantes en la actuación, se encuentran diferentes informes de las visitas practicadas a la planta de sacrificio del Guamo por la Secretaria de Salud de la Gobernación del Tolima (folios 10 a 91), la Universidad del Tolima (96 a 109), el proceso administrativo iniciado por Cortolima a través del cual se abre un proceso sancionatorio al citado municipio (113 a 147). De los citados documentos se advierte que el Municipio no ha acatado los requerimientos expuestos por las autoridades ambientales ni sanitarias practicadas en diferentes momentos del proceso. De ello da cuenta un informe final presentado por Cortolima en el que se concluye lo siguiente: “(…) 2.- El sistema de tratamiento de aguas residuales no opera correctamente ya que las aguas residuales son evacuadas mediante By pass, llegando directamente a las aguas del Río Luisa, sin ningún tratamiento. 3.- Se está incumpliendo la Resolución No. 1311 del 24 de octubre de 2005, en su artículo 1 numeral 1, dado que a la fecha no se ha tramitado el permiso de vertimientos, para lo cual se dio un plazo de 60 días que se encuentra vencido. 4.- Se está incumpliendo la Resolución No. 1311 del 24 de octubre de 2005, en su artículo primero numeral 2, dado que a la fecha no se han presentado los análisis físico químicos y bacteriológicos del vertimiento, los cuales se debían presentar cada tres meses. 5.- El almacenamiento de pieles presenta inadecuado manejo, dado que su funcionamiento genera lixiviados, olores ofensivos y proliferación de vectores. 6.- El manejo y disposición final de los residuos sólidos que genera el

funcionamiento de la planta, se está realzando por terceros, situación no acorde con el plan de manejo aprobado. 3 Folio 102 del Cuaderno número uno. 7.- Se encontraron tres (3) vertimientos diferentes de la planta sobre el Río Luisa. 8.- Se constató la presencia de una caldera para manejo de los decomisos, la cual para su funcionamiento necesita presentar ante la Corporación un análisis isocinético e igualmente la altura de la chimenea debe ser superior a 15 metros, condiciones no presentadas al momento de la visita.”4 También se desprende de la intervención de la Secretaria de Salud Departamental la necesidad de suspender provisionalmente el funcionamiento de la planta de sacrificio, debido al mal manejo de los residuos y al consecuente peligro al que se exponen los habitantes del Municipio del Guamo y el ambiente en dicho territorio. 4.- Ahora bien, ciertamente dicho ente no ha demostrado que haya realizado actuaciones eficaces dirigidas a acatar la decisión del Tribunal, es más, ni siquiera en el trámite incidental demostró haber cumplido alguna de las recomendaciones planteadas por las autoridades que intervinieron. Contrario a ello, lo que se observa en el expediente, es una actitud omisiva y negligente de esa entidad, quien limitó su intervención a lo largo de todo el proceso, a interponer recurso de apelación en contra de la decisión sancionatoria arguyendo que la responsabilidad no debía recaer sobre el municipio, sino que debería situarse en cabeza del contratista concesionario Carnes y Ganado Ltda., (15 de diciembre de 2003)5. Advierte esta Sala que tal aseveración no es suficiente para precaver la

responsabilidad que tiene el Municipio del Guamo en la protección de los derechos e intereses colectivos que se señalaron como vulnerados por el Tribunal Administrativo del Tolima, en la medida en que dicho ente no demostró haber efectuado ninguna gestión tendiente a conminar al ente contratista al cumplimiento de las obligaciones de las que era titular, cuando tenía como atribuciones las de terminar el contrato unilateralmente o modificarlo o utilizar cualquiera de las cláusulas exorbitantes en materia de contratación estatal. 5.- Así las cosas, al ser claro el desacato a la sentencia del 10 de octubre de 2005 por parte Municipio del Guamo, es procedente la imposición de una sanción por esa conducta, tal como lo ordena la Ley 472 de 1998. 4 Folios 163 y 164 de este Cuaderno. 5 Folios 163 a 171 del Cuaderno número uno. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 19 de octubre de 2007, en cuanto que sancionó por desacato del fallo proferido en este asunto al Municipio del Guamo, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Se reconoce personería al abogado Gregorio Enrique Guarnizo Araujo como apoderado de la Corporación Autónoma Regional del Tolima “CORTOLIMA” de conformidad con el poder que obra a folios 213 a 218, y se ordena que por Secretaria se expidan las copias simples del expediente solicitadas en el memorial que obra a folio 213 de este cuaderno.

TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 25 de marzo de 2010.

RAFAEL. E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO