CE-73001-23-31-000-2007-00455-01(AC)-2007

MEDIOS DE DEFENSA JUDICIAL - Su existencia torna improcedente la acción de tutela / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Al no interponerse no puede acudirse a la tutela como medio subsidiario En primer término, encuentra la Sala inevitable referirse al numeral 1° del artículo 6°, del Decreto 2591 de 1991, el cual señala como causal de improcedencia de la acción de tutela “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquellos se utilicen como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Frente a este tema advierte que, la accionante, para la época en que ocurrieron los hechos materia del presente pronunciamiento contaba con otros medios de defensa judicial como lo era, acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por medio de la cual eventualmente hubiese alcanzado su objetivo, por lo tanto, la acción de tutela no constituye el medio idóneo para entrar a resolver, pues éste mecanismo no sustituye la figura del juez natural. Ahora bien, en el expediente no se evidencia una justa causa que explique los motivos por los cuales la peticionaria no instauró la acción pertinente de manera oportuna y dentro del término de caducidad. Por ello, no puede acudir ahora a la acción de tutela como mecanismo subsidiario para iniciar un trámite que debió surtir en su oportunidad. DEMANDA DE TUTELA - Debe interponerse dentro de un periodo lógicamente razonable / PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN TUTELA - Concepto /

TERMINO PARA INTERPONER DEMANDA DE TUTELA - Factores para determinar su razonabilidad Para la Sala es claro que si bien la acción de tutela no tiene un término establecido de caducidad, también lo es, que éste no es indefinido para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, sino se debe estipular un período lógicamente razonable para su instauración. El plazo razonable se mide según la urgencia manifiesta de proteger el derecho, es decir, según el presupuesto de inmediatez. Al respecto en la Sentencia T-730 de 2003, dijo la Corte: “Por una parte, si la acción de tutela pudiera interponerse varios años después de ocurrido el agravio a los derechos fundamentales, carecería de sentido la regulación que el constituyente hizo de ella. De esa regulación se infiere que el suministro del amparo constitucional está ligado al principio de inmediatez, es decir, al transcurso de un prudencial lapso temporal entre la acción u omisión lesiva de los derechos y la interposición del mecanismo de protección. Nótese que el constituyente, para evitar dilaciones que prolonguen la vulneración de los derechos invocados y para propiciar una protección tan inmediata como el ejercicio de la acción, permite que se interponga directamente por el afectado, es decir, sin necesidad de otorgar poder a un profesional del derecho; orienta el mecanismo al suministro de protección inmediata; sujeta su trámite a un procedimiento preferente y sumario; dispone que la decisión se tome en el preclusivo término de diez días; ordena que el fallo que se emita es de inmediato

cumplimiento y, cuando se dispone de otro medio de defensa judicial, permite su ejercicio con carácter transitorio para evitar un perjuicio irremediable. ..”. Así pues, el plazo razonable no se ha establecido a priori, sino que serán las circunstancias del caso concreto las que lo determinen. Sin embargo, se ha indicado que deben tenerse en cuenta algunos factores para analizar la razonabilidad del término: 1) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y, 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre del año dos mil siete (2007) Radicación número: 73001-23-31-000-2007-00455-01(AC)

Actor: MARINA TRUJILLO RODRIGUEZ Demandado: COMISION NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Referencia: ASUNTOS CONSTITUCIONALES - ACCIÓN DE TUTELAFALLODecide la Sala la impugnación interpuesta por la accionante contra el fallo de fecha 24 de agosto de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, que rechazó por improcedente la acción de tutela iniciada contra la COMISION

NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL.

En sentir de la actora le vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad,

estabilidad en el empleo, protección especial a la mujer.

ANTECEDENTES

HECHOS Se sintetizan en los siguientes: Manifiesta que según el Decreto 1117 del 29 de julio de 1992 fue nombrada en propiedad en el cargo de bibliotecaria y en el año de 1993 fue expedido el manual de funciones el cual en su artículo segundo disponía su envío a la Comisión Seccional del Servicio Civil para lo pertinente. Relata que a finales del año 1996 se le informó que debía realizar la solicitud de inscripción en carrera ante el Gobernador y el Departamento Administrativo de la Función Pública, lo cual hizo el día 30 de enero de 1997 y que dicha solicitud logró respuesta hasta el día 12 de diciembre de 1997, cuando por medio de la Resolución N° 0042 se negó la inscripción a 154 funcionarios, entre los cuales se encontraba la actora. Manifiesta la accionante que contra la anterior decisión interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos mediante las Resoluciones N° 0041 del 1 de junio de 1998 y la N° 481 del 10 de noviembre de 1998, con las cuales se confirmó la decisión inicialmente adoptada, aduciendo que la solicitud de inscripción no había sido elevada oportunamente. PETICIÓN Solicita el amparo de sus derechos fundamentales a ”... la igualdad, igual (sic) de oportunidades para los trabajadores, estabilidad en el empleo situación más favorable al trabajador primacia de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, protección especial a la mujer ...”.

Solicita además: “1. Admitir las pruebas aportadas en su debido momento.

2. Ordenar la inclusión en el registro de carrera administrativa a la accionante de manera inmediata, sin más dilaciones ni negativas de carácter alguno, sin que con ello hubiere lugar a vulnerar los derechos de las personas que hasta ahora aspiran a ingresar a un cargo público, ya que por negligencia y omisión han venido vulnerando los derechos que me concede la constitución nacional.

3. Dar cumplimiento al derecho adquirido por haber hecho la solicitud antes de la fecha de aplicación de la sentencia C/30 del /97

4. La inscripción en carrera administrativa de manera inmediata sin mas dilaciones ni negativas de carácter alguno”.

TRÁMITE Fue admitida la acción por el Tribunal Administrativo del Tolima, se tramitó y se notificó a la Comisión Nacional del Servicio Civil. CONTESTACIÓN Mediante escrito presentado en fecha posterior a la expedición del fallo, el apoderado de la accionada solicita que la acción de tutela sea denegada, en consideración a que la accionante “...desconoce que puede acudir a las vías ordinarias en procura de discutir ... la negativa de su inscripción en el registro público de carrera” (fl. 118). EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo del Tolima en providencia del 24 de agosto de 2007, declaró improcedente la tutela propuesta, considerando que la accionante contaba con otros medios de defensa judicial (fls. 105-113). IMPUGNACIÓN La accionante en su escrito de impugnación manifiesta que desconocía las instancias ante las cuales podía acudir a ventilar el caso de la negativa de su inscripción en carrera administrativa y que los entes ante los cuales efectuó su reclamación tampoco ofrecieron una respuesta clara.

Señala que no consideró legal en ese entonces, contratar los servicios de un abogado, lo cual iba en detrimento de su salario, único medio de manutención propia y de su familia, para reclamar algo que por derecho le correspondía si contaba con las pruebas pertinentes. En su sentir, la acción de tutela es la única vía que le queda para lograr el reconocimiento de sus derechos, sin que se genere el pago de honorarios a un abogado que logre lo que la Comisión se niega a reconocer (fls. 119-120). CONSIDERACIONES DE LA SALA En esta instancia, procede la Sala a establecer si en efecto, se presenta vulneración a los derechos invocados por la parte actora. La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en casos que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede transitoriamente cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Ahora bien, la accionante pretende, en ejercicio de la acción de tutela, ser inscrita en el régimen de carrera administrativa, a lo cual considera se hizo acreedora en virtud de los derechos adquiridos en vigencia de la Ley 27 de 1992 y a pesar de que la Comisión Nacional del Servicio Civil le dio respuesta negativa a su solicitud por medio de las Resoluciones N° 0042 del 12 de diciembre de 1997, la N° 0041

del 1 de junio de 1998 y la N° 481 del 10 de noviembre de 1998, con las cuales quedó agotada la vía gubernativa. La Sala considera que el mecanismo excepcional de la acción de tutela fue instituida con el fin de brindar protección judicial efectiva e inmediata a los derechos constitucionales fundamentales y aunque puede promoverse en cualquier tiempo y lugar, en aplicación del principio de la inmediatez, el ejercicio de la misma debe darse dentro de un plazo razonable y oportuno de tal manera que permita garantizar el cumplimiento de su función, la cual es la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales. En primer término, encuentra la Sala inevitable referirse al numeral 1° del artículo 6°, del Decreto 2591 de 1991, el cual señala como causal de improcedencia de la acción de tutela “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquellos se utilicen como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Frente a este tema advierte que, la accionante, para la época en que ocurrieron los hechos materia del presente pronunciamiento contaba con otros medios de defensa judicial como lo era, acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por medio de la cual eventualmente hubiese alcanzado su objetivo, por lo tanto, la acción de tutela no constituye el medio idóneo para entrar a resolver, pues éste mecanismo no sustituye la figura del juez natural. Ahora bien, en el expediente no se evidencia una justa causa que explique los motivos por los cuales la peticionaria no instauró la acción pertinente de manera

oportuna y dentro del término de caducidad. Por ello, no puede acudir ahora a la acción de tutela como mecanismo subsidiario para iniciar un trámite que debió surtir en su oportunidad. De otro lado, considera la Sala, que es necesario hacer alusión a la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional acerca de la oportunidad e inmediatez para presentar una acción de tutela, como lo precisó en la sentencia SU-961 de 1999, M.P. doctor Vladimiro Naranjo Mesa, así: “5 Alcances del Artículo 86 de la Constitución en cuanto al término para interponer la tutela De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, y como lo sostuvo la Sentencia que declaró la inconstitucionalidad de los arts. 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991 (Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández), la acción de tutela se puede interponer en cualquier tiempo, y sería inconstitucional pretender darle un término de caducidad. La posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que no tiene término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo. Sin embargo, el problema jurídico que se plantea en este punto es ¿quiere decir esto que la protección deba concederse sin consideración al tiempo transcurrido desde el momento en que ha tenido lugar la violación del derecho fundamental? Las consecuencias de la premisa inicial, según la cual la tutela puede interponerse en cualquier tiempo, se limitan al aspecto procedimental de la acción, en particular a su admisibilidad, sin afectar en lo absoluto el sentido

que se deba dar a la sentencia. Todo fallo esta determinado por los hechos y dentro de estos puede ser fundamental el momento en el cual se interponga la acción, como puede que sea irrelevante. “La Corte ha señalado que dos de las características esenciales de esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez... La segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza. Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales. En otros términos, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la trasgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que por carencia de previsiones normativas específicas el afectado queda sujeto, de no ser

por la tutela a una clara indefensión”. Para la Sala es claro que si bien la acción de tutela no tiene un término establecido de caducidad, también lo es, que éste no es indefinido para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, sino se debe estipular un período lógicamente razonable para su instauración. El plazo razonable se mide según la urgencia manifiesta de proteger el derecho, es decir, según el presupuesto de inmediatez1. Al respecto en la Sentencia T-730 de 2003, dijo la Corte: “Por una parte, si la acción de tutela pudiera interponerse varios años después de ocurrido el agravio a los derechos fundamentales, carecería de sentido la regulación que el constituyente hizo de ella. De esa regulación se infiere que el suministro del amparo constitucional está ligado al principio de inmediatez, es decir, al transcurso de un prudencial lapso temporal entre la acción u omisión lesiva de los derechos y la interposición del mecanismo de protección. Nótese que el constituyente, para evitar dilaciones que prolonguen la vulneración de los derechos invocados y para propiciar una protección tan inmediata como el ejercicio de la acción, permite que se interponga directamente por el afectado, es decir, sin necesidad de otorgar poder a un profesional del derecho; orienta el mecanismo al suministro de protección inmediata; sujeta su trámite a un procedimiento preferente y sumario; dispone que la decisión se tome en el preclusivo término de diez días; ordena que el fallo que se emita es de inmediato cumplimiento y, cuando se dispone de otro medio de defensa judicial, permite su ejercicio con carácter transitorio para evitar un perjuicio

irremediable. 1 Ateniéndose a esa línea jurisprudencial, la Corte ha negado el amparo constitucional de los derechos fundamentales invocados por haberse interpuesto la tutela un año y once meses después de proferido un acto administrativo al que se le imputaba la vulneración (Sentencias T-344-00 y T575-02); un año después de proferida una sentencia de segunda instancia que se señalaba como constitutiva de vía de hecho (Sentencia T-1169-01); 7 meses después de haberse emitido un acto administrativo cuestionado por afectar el derecho a acceder a un cargo público (Sentencia T-03302); dos años después de acaecidos los actos patronales que se señalaban como lesivos de derechos fundamentales de varios trabajadores (Sentencia T-105-02); dos años después del inicio de la cesación del pago de las mesadas pensionales a que el actor decía tener derecho (Sentencia T-843-02); un año y siete meses después del fallo de segunda instancia proferido en un proceso laboral (Sentencia T-315-05), etc. De acuerdo con ello, el constituyente asume que la acción de tutela configura un mecanismo urgente de protección y lo regula como tal. De allí que choque con esa índole establecida por el constituyente, el proceder de quien sólo acude a la acción de tutela varios meses, y aún años, después de acaecida la conducta a la que imputa la vulneración de sus derechos. Quien así procede, no puede pretender ampararse en un instrumento normativo de trámite sumario y hacerlo con miras a la protección inmediata de una injerencia a sus derechos fundamentales que data de varios años”.

Así pues, el plazo razonable no se ha establecido a priori, sino que serán las circunstancias del caso concreto las que lo determinen. Sin embargo, se ha indicado que deben tenerse en cuenta algunos factores para analizar la razonabilidad del término2: 1) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y, 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados3. Frente al caso concreto, se tiene que la vulneración a los derechos constitucionales fundamentales de la actora, se causaron presuntamente en el año de 1998, cuando la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió la Resolución N° 0481 por medio de la cual quedó agotada la vía gubernativa y la acción de tutela se promovió en el año 2007, es decir 9 años después, motivo por el cual la Sala manifiesta que pretender acudir a la acción de tutela varios años después de que han ocurrido los hechos violatorios de los derechos fundamentales, rompe el principio de la inmediatez y desvirtúa el posible perjuicio irremediable que se hubiere causado. Ante estas circunstancias, la Sala confirmará la providencia impugnada. En mérito a lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 2 En sentencia T-1229 de 2000 se recoge esta línea de jurisprudencia. 3 Sentencia T-173 de 2002.

3 FALLA

1. CONFIRMASE EL FALLO PROFERIDO POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA EL 24 DE AGOSTO DE 2007, POR LAS

RAZONES EXPUESTAS.

Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ