CE-73001-23-31-000-2008-00262-01(17819)-2012

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA – Alcance / PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD – Alcance. Consagración constitucional. No se vulnera cuando en el proceso de determinación se adelanta por el mismo funcionario La Sala precisa que el artículo 305 del C.P.C., que regula el principio de congruencia, dispone que el juez, en la sentencia, deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda. Dado que en el caso concreto, de los cargos formulados en la demanda, el Tribunal omitió referirse al cargo de nulidad por violación del principio de imparcialidad y a los hechos alegados para fundamentarlo, es evidente que se violó el principio de congruencia, razón, por la que, pasa la Sala a analizar si ese cargo se configuró o no. La parte actora alegó que el municipio de Ibagué, mediante los actos acusados, violó los artículos 3 y 160 del C.C.A., en concreto, que violó el principio de imparcialidad y, de contera, el derecho de defensa, porque la funcionaria que revisó el requerimiento especial también revisó la liquidación oficial. La Sala considera que no se configuró esa violación y, para el efecto, reitera el criterio expuesto en la sentencia del 10 de mayo de 2012, en la que, al referirse al principio de imparcialidad. En esa medida, para la Sala es claro que no se dan los presupuestos para que se configure la violación del principio de imparcialidad, puesto que, si bien la actuación administrativa de determinación de impuestos se surte en dos instancias, en el caso concreto, la causal de impedimento se le endilga a una funcionaria que conoció del proceso en la

primera instancia, más no en la etapa de los recursos, como lo exige el numeral 2º del C.P.C.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 305

NOTA DE RELATORIA: Sobre el principio de imparcialidad se reitera sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 10 de mayo de 2012, Rad. 17450, C.P.

Hugo Fernando Bastidas Bárcenas ACTIVIDAD INDUSTRIAL – Se causa el impuesto de industria y comercio en la sede fabril / COMERCIALIZACION – Hace parte del proceso industrial. No es una actividad diferente. No se causa un doble gravamen. Debe pagarse en el municipio de la sede fabril La antedicha posición se encuentra avalada por abundante jurisprudencia de la Sala, que además aclara que cuando el mismo industrial comercializa lo que produce, esa comercialización hace parte del proceso industrial y, por tanto, no se puede considerar que con ello se esté realizando “otra” actividad gravada cuando vende los productos y explica la forma en que debe probarse tal circunstancia. En materia tributaria, por principio, no es dable la imposición de un “doble gravamen” sobre el mismo ingreso, luego es obvio que si, como se desprende de todo lo anterior, una partida pertenece a la actividad industrial, no puede a su vez estar incluida en la actividad comercial. Dado lo anterior se podría pensar que es válido pagarla como una u otra actividad, interrogante que en primer lugar absuelve la normativa transcrita al definir que una actividad solo puede calificarse de comercial “siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por esta Ley, como actividades industriales o de servicios”, luego, al ser ubicada la

comercialización de bienes producidos por la misma actora dentro de la “actividad industrial” la excluye automáticamente de poder incluirla dentro de la “actividad comercial”. Termina de dilucidar el tema la jurisprudencia citada al aclarar que independiente del municipio donde se comercialice la producción, ésta pertenece a la actividad industrial y su gravamen por ICA debe pagarse “en el municipio de la sede fabril”.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la causación del impuesto de industria y comercio por la actividad industrial se reitera sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 8 de marzo de 2002, Rad.12159, C.P. Juan Ángel Palacio, entre otras.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Magistrado ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil doce (2012) Radicación número: 73001-23-31-000-2008-00262-01(17819)

Actor: PAPELES NACIONALES S.A. DE IBAGUE

Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUE FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 12 de junio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las súplicas de la demanda.

1. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS

1. El 31 de marzo de 2006, Papeles Nacionales S.a. presentó, en el municipio de Ibagué, la declaración del impuesto de industria y comercio por el año

2006.

2. El 16 de julio de 2007, la alcaldía municipal de Ibagué notificó el oficio persuasivo No. 071-1932, en el que solicitó a Papeles Nacionales que liquidara el impuesto de ICA por la comercialización de los productos en ese municipio

3. El 4 de septiembre de 2007, la alcaldía formuló requerimiento especial en el que propuso modificar el impuesto, para adicionar ingresos por comercialización.

4. El 27 de diciembre de 2007, previa respuesta al requerimiento especial, la Alcaldía de Ibagué formuló la Liquidación Oficial de Revisión No. 094.

2. ANTECEDENTES PROCESALES La demanda La empresa PAPELES NACIONALES S.A formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO. Que se declare la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión N° 094 de febrero 1 de 20081 (sic) proferida por la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Municipal de

Ibagué. SEGUNDO. Que como consecuencia de lo anterior, se declare la firmeza de la declaración privada del Impuesto de Industria y Comercio presentada en el municipio de Ibagué, correspondiente al año gravable 2005 por la sociedad Papeles Nacionales S.A. TERCERO. Que de manera subsidiaria y únicamente en el evento en que no prosperen las anteriores peticiones, se levante la sanción de inexactitud por presentarse una clara diferencia de criterios respecto de la interpretación de las normas aplicables al caso, teniendo en cuenta los reiterados pronunciamientos jurisprudenciales y la remisión expresa

que hace el artículo 59 de la ley 788 de 2002 a las normas del Estatuto Tributario Nacional”. Invocó como disposiciones violadas las siguientes:  Constitución Política de Colombia: artículos 29, 95,287-3, 313,338 y 363.  Código Contencioso Administrativo: artículos 3 y 160.  Estatuto Tributario Nacional: artículo 683.  Ley 49 de 1990, artículo 77.  Ley 14 de 1983, artículo 32.  Decreto 23 de 1999, artículo 75. En el concepto de violación, alegó que el municipio de Ibagué violó los artículos 3 y 160 del C.C.A., que regulan el principio de imparcialidad y las causales de recusación e impedimento de los funcionarios judiciales, norma que a su juicio es aplicable al caso concreto, porque la misma funcionaria de la alcaldía de Ibagué, que revisó el proyecto del requerimiento especial, revisó el proyecto de la liquidación oficial. Que, de contera, el municipio violó el artículo 29 de la C.P. y el artículo 683 del E.T. que regulan, respectivamente, el derecho al debido proceso y 1El acto administrativo demandado data del 27 de diciembre del 2007, según consta en el folio 9 del c.a. el espíritu de justicia que debe tener en cuenta la autoridad tributaria cuando determina oficialmente el impuesto. Explicó que tiene su sede fabril en el Paraje La Marina Corregimiento Puerto Caldas Departamento de Risaralda, lugar en el que, según dijo, paga el impuesto de industria y comercio. Que, en el municipio de Ibagué tiene una agencia en la

que comercializa su producido. Adujo que el municipio de Ibagué violó el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 y el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, toda vez que, conforme con dichas disposiciones, el impuesto de industria y comercio se causa, por el desarrollo de actividades industriales, en el municipio en donde se encuentre ubicada la fábrica o planta industrial, mas no las agencias. Citó copiosa doctrina judicial de la Sección Cuarta para respaldar su argumento. Manifestó que, por las mimas razones, el municipio violó los artículos 287 [3] y 313 [4] y 338 de la Constitución Política, porque la facultad impositiva de los municipios está limitada a la Constitución y a la ley. Que, así mismo, se viola el artículo 363 idem, porque el municipio desconoce que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, puesto que mediante los actos administrativos demandados está propiciando la doble tributación, situación a su juicio proscrita por el artículo 363. Señaló que el municipio demandado violó el numeral 9 del artículo 95 de la Carta Política, el artículo 683 del E.T. y el Decreto municipal 523 de 1999 que regulan el principio de justicia. Por último, adujo que el municipio violó los artículos 29 de la Carta Política y 742 del E.T., referidos al derecho al debido proceso, de defensa y de contradicción, porque el municipio se negó a practicar las pruebas que le permitieran verificar que Papeles Nacionales producía los bienes en la jurisdicción territorial del municipio de Pereira.

En cuanto a la sanción por inexactitud, dijo que en el caso concreto no se configuró el hecho sancionable. Que, en todo caso, como argumento subsidiario, en el hipotético evento de que se confirmara la liquidación oficial, alegó que la sanción es inaplicable por diferencias de criterio de interpretación de las normas aplicables al caso. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Ibagué se opuso a todas las pretensiones de la demanda. En cuanto al cargo de nulidad por violación de los artículos 3 y 160 del C.C.A., concretamente, por violación del principio de imparcialidad, explicó que de conformidad con el Acuerdo municipal 031 (no precisó la fecha), contentivo del Estatuto municipal de rentas del Municipio de Ibagué, el proceso de determinación de impuestos se surte en dos etapas: el de fiscalización y liquidación, y el de discusión. Que la competencia para adelantar la etapa de fiscalización y liquidación le corresponde al Grupo de Gestión de Ingresos de la Secretaría Municipal, conforme lo prevé el artículo 162 del estatuto de rentas del municipio. Que, en esa medida, el jefe de ese grupo, como los funcionarios que le revisan las decisiones proyectadas para su firma, es el competente para suscribir tanto el requerimiento especial como la liquidación oficial. Que, el derecho de defensa se garantiza en la etapa de discusión del recurso de reconsideración. Que, por tanto, la funcionaria que revisó el requerimiento especial y la liquidación oficial no tenía porqué declararse impedida. Respecto del cargo de nulidad por violación del artículo 77 de la Ley 49 de 1990,

dijo que siguió la doctrina judicial que expuso la sala constitucional de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 17 de octubre de 1991, que declaró exequible esa norma, así como la doctrina judicial del Consejo de Estado que interpretó que las empresas que fabrican productos, pero que montan toda una infraestructura en las jurisdicciones de las entidades territoriales para ejecutar el mercadeo de lo producido, son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio en esos municipios, por el mero hecho de ejecutar la actividad comercial y servirse, para el efecto, de la infraestructura de tales entidades territoriales. Añadió que, por lo mismo, el municipio no violó los artículos de la Constitución que aluden a la facultad impositiva de las entidades territoriales. En cuanto a la violación del artículo 683 E.T. alegó que, precisamente en virtud del principio de equidad, los municipios pueden exigir de los contribuyentes del impuesto de industria y comercio, que utilizan la infraestructura y servicios de las entidades territoriales, el pago del impuesto. Que, por lo mismo, no se violó el derecho de defensa y de contradicción, puesto que no era un hecho discutido, sino admitido por el municipio, que la parte actora desarrollaba la actividad industrial en el municipio de Pereira. Que la discusión se centró en si el impuesto se causaba en el municipio de Ibagué, por las razones antedichas. En cuanto a la sanción de inexactitud, dijo que se configuró por cuanto la demandante omitió ingresos gravados con el impuesto de industria y comercio. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda con

fundamento en las siguientes consideraciones: Se refirió al artículo 32 de la ley 14 de 1983 que dice que el impuesto de industria y comercio se causa por la ejecución de actividades comerciales, industriales y de servicio en las distintas jurisdicciones municipales. Puso de presente que PAPELES NACIONALES S.A, tenía una agencia en la ciudad de Ibagué, desde la que distribuía los productos fabricados en la sede fabril ubicada en Pereira. Que, en esa medida, estaba probado que la parte actora tenía en el municipio de Ibagué una infraestructura empresarial para la comercialización de lo producido. Que, en esa medida, estaba demostrada la causación del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros. Respaldó la decisión en la sentencia del 15 de marzo de 2002 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado que habría dicho que si bien el impuesto de industria y comercio se causaba en la sede fabril, también se causaba en la jurisdicción territorial en la que se ejecutaran actividades mercantiles con establecimientos de comercio. En cuanto a la sanción por inexactitud, decidió mantenerla, porque la parte actora no aportó la copia del Acuerdo 031 de 2004, en el que se regula esa sanción. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte actora recurrió la decisión del Tribunal. En concreto, las razones de su inconformidad fueron las siguientes:

1. Tildó de incongruente el fallo recurrido, por desconocer el artículo 305 del C.P.C. Alegó que conforme con esa norma, debe existir correlación entre las pretensiones, las alegaciones de las partes y el fallo. Que, sin embargo,

el Tribunal guardó silencio respecto de los cargos de violación al debido proceso, derecho de defensa y principio de imparcialidad. Que, adicionalmente, concluyó que era procedente la adición de ingresos, con fundamento en cierta sentencia que no se refería al impuesto de industria y comercio, sino al impuesto de avisos y tableros. Que también fue incongruente la sentencia, porque cuando analizó la sanción por inexactitud, rechazó la petición subsidiaria porque el Acuerdo municipal que consagraba la sanción no se había aportado al proceso, siendo que en la demanda, lo que se pidió, fue la aplicación del inciso final del artículo 647 del E.T. referido a la exención de la sanción por discrepancia de criterios.

2. En lo de fondo, insistió en que Papeles Nacionales debe tributar en el municipio de Pereira y no en el de Ibagué, por la ejecución de la actividad industrial. Puso de presente que el Tribunal no tuvo en cuenta las pruebas aportadas y recaudadas en el curso del proceso, a saber: el certificado de existencia y representación legal de la empresa en el que consta el objeto social de Papeles Nacionales; las declaraciones tributarias del impuesto de ICA que presentó en el municipio de Pereira; las certificaciones del representante legal de Papeles Nacionales que dan cuenta del impuesto que pagó en otras jurisdicciones territoriales, por el año 2005, y de la forma como operaba en el municipio de Ibagué; y el dictamen pericial que se practicó en Pereira.

Alegó que con fundamento en estas pruebas y de conformidad con los artículos 77 de la Ley 49 de 1990 y 32 de la Ley 14 de 1983, la actividad

industrial que desarrolla Papeles Nacionales se encuentra gravada en la sede fabril y no en la jurisdicción territorial en la que posteriormente comercializa su producido. Para el efecto, pidió que se reiterara el criterio de la doctrina judicial de la Sala.

3. En cuanto a la sanción de inexactitud, puso de presente que en la demanda se hizo hincapié en que la sanción no era procedente, como argumento adicional y subsidiario, con fundamento en el artículo 647 del E.T. Que, por tanto, la sentencia impugnada no debió rechazar el cargo por no haber aportado el Acuerdo 031 de 2004. En todo caso, insistió en que la sanción no se configura, porque Papeles Nacionales no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio en el Municipio de ibagué.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante reiteró lo dicho en la demanda y en el recurso de apelación. Específicamente, recabó en que el municipio de Ibagué violó la imparcialidad de que gozan los actos de la administración, por cuanto los funcionarios deben declararse impedidos cuando se encuentran incursos en una de las causales de recusación, según lo dispone el artículo 150 del CPC y el artículo 160 del CCA. En este sentido dijo que la liquidación oficial de revisión debió ser declarada nula por violar las garantías constitucionales como el debido proceso, derecho de defensa y el principio de imparcialidad. El demandante insistió en que el municipio de Ibagué no debió gravar a la empresa Papeles Nacionales S.A por la comercialización de sus productos, porque, respecto de esa actividad, ya había pagado el impuesto de industria y

comercio en la ciudad de Pereira por ser la sede fabril. Aseveró que si bien las entidades territoriales gozan de autonomía, ese hecho no significa que dos o más jurisdicciones puedan atribuirse la facultad de gravar el mismo hecho generador, con el efecto de configurar una doble tributación respecto del impuesto de industria y comercio como ocurrió en el caso concreto. Que las normas exigen supuestos de hecho para que se cause el impuesto de industria y comercio en cabeza de las personas naturales y jurídicas que en el caso bajo examen no se concretaron, por ende la liquidación oficial de revisión era nula. En último lugar, el demandante advirtió que el municipio de Ibagué no se encontraba facultado para gravar la comercialización como quiera que el artículo 77 de la ley 49 de 1990 dispuso que la base gravable del impuesto de industria y comercio es el monto de los ingresos brutos provenientes de la comercialización de la producción. Frente a este punto, el demandante puso de presente que los pronunciamientos del Consejo de Estado confirman el fundamento de la demanda, en el sentido de afirmar asiduamente que la actividad industrial necesariamente requiere la comercialización de la producción por tratarse de una de las etapas del proceso industrial. Solicitó fuese resuelto el caso objeto de examen teniendo en cuenta la tesis del Consejo de EstadoSección Cuarta que dijo que la actividad industrial se grava exclusivamente en el municipio donde está ubicada la sede fabril. El municipio demandado no presentó alegatos de conclusión. El Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, le

corresponde a la Sala analizar: (i) si la sentencia recurrida es incongruente y (ii) si es nula la Liquidación Oficial de Revisión No. 094 del 1 de febrero de 2008 que expidió el Municipio de Ibagué, por violación de las normas en que debió fundarse. De la violación del principio de congruencia. Sobre lo primero, la Sala precisa que el artículo 305 del C.P.C., que regula el principio de congruencia, dispone que el juez, en la sentencia, deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda. Dado que en el caso concreto, de los cargos formulados en la demanda, el Tribunal omitió referirse al cargo de nulidad por violación del principio de imparcialidad y a los hechos alegados para fundamentarlo, es evidente que se violó el principio de congruencia, razón, por la que, pasa la Sala a analizar si ese cargo se configuró o no. De la nulidad por violación del principio de imparcialidad. La parte actora alegó que el municipio de Ibagué, mediante los actos acusados, violó los artículos 3 y 160 del C.C.A., en concreto, que violó el principio de imparcialidad y, de contera, el derecho de defensa, porque la funcionaria que revisó el requerimiento especial también revisó la liquidación oficial. La Sala considera que no se configuró esa violación y, para el efecto, reitera el criterio expuesto en la sentencia del 10 de mayo de 20122, en la que, al referirse al principio de imparcialidad, dijo lo siguiente:

“(…) este principio tiene consagración constitucional en el artículo 209 y en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo que prevé los principios orientadores de las actuaciones administrativas. Dispone la norma: “En virtud del principio de imparcialidad las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin ningún género de discriminación, por consiguiente, deberán darles igualdad de tratamiento, respetando el orden en que actúen en ellos” El artículo 30 del C.C.A. regula este principio y, para el efecto, dispone: “ARTÍCULO 30. GARANTÍA DE IMPARCIALIDAD. A los funcionarios que deban realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas, se aplicarán además de las causales de recusación previstas para los jueces en el Código de Procedimiento Civil, las siguientes: (…)”3 El Código de Procedimiento Civil consagra como causales de recusación, entre otras, la siguiente: Artículo 150. Son causales de recusación las siguientes: …

2. Haber conocido del proceso en instancia anterior, el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente. (…) Se entiende que el juez conoció de un proceso cuando participó en el debate y emitió su opinión en la decisión que se adoptó frente al caso debatido o sobre aspectos parciales pero esenciales de un proceso. Y, se entiende por instancia anterior, la etapa procesal previa a la etapa de

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CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero Ponente:

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Bogotá, D.C., diez de mayo de dos mil doce (2012). Radicación: 250002327000200700256-01. No. Interno: 17450. Demandante: MACROFINANCIERA S.A. C.F.C. Demandado: U.A.E. DIAN. 3 En el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que entra a regir a partir del 2 de julio del año 2012, regula el conflicto de interés y las causales de impedimento y de recusación de los servidores públicos. En el numeral 2 del citado artículo se consagra la causal de nulidad a que alude el numeral 2 del artículo 150 del C.P.C. en el siguiente sentido: “2. Haber conocido del asunto, en oportunidad anterior, el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente”. revisión que inicia, a instancia del recurso de apelación o de cualquier otro mecanismo judicial que implique abordar asuntos esenciales de los hechos que fueron discutidos en el proceso objeto de revisión, o de la forma en que se abordó y se tramitó ese proceso. La causal a que alude el numeral 2 del artículo 150 del C.P.C. se fundamenta en el respeto al principio de la doble instancia, cuando ésta procede, el que por demás forma parte del debido proceso y tiene por finalidad impedir que el mismo juez que ha conocido en la primera instancia intervenga en la segunda, juzgando su propia actuación. Para el efecto, debe tenerse en cuenta que la labor de la segunda instancia

consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del a-quo en el juicio realizado; en otras palabras, en establecer si el material fáctico y jurídico incorporado al proceso ha sido correctamente valorado y la decisión ajustada a derecho. De donde se colige, que el conocimiento que inhabilita legalmente al juez para un pronunciamiento dentro del proceso está referido a la manifestación de un criterio concreto sobre el asunto de fondo, o el sentido en el que debe resolverse lo que es materia de debate 4. Ahora bien, en garantía del principio de imparcialidad, el artículo 30 del C.C.A. reguló el trámite del impedimento. Para el efecto dispuso que, el funcionario sobre el que recae el impedimento debe manifestarlo por escrito motivado y entregar el expediente a su inmediato superior dentro de los 5 días siguientes a aquel en que comenzó a conocer del asunto o en que sobrevino la causal. La autoridad ante quien se manifieste el impedimento debe decidir en el término de diez (10) días y en forma motivada. Contra esa decisión no procede ningún recurso. Al decidir, el funcionario que resolvió el impedimento también debe señalar el funcionario competente que debe continuar con el trámite. Para el efecto, está facultado para nombrar un funcionario ad hoc. En caso de que el funcionario no se declare impedido, el inmediato superior puede declarar de oficio que se configuró la causal de recusación. Así mismo, los interesados pueden alegar tales causales, en cualquier tiempo 4 Se reitera el criterio expuesto en auto del 25 de septiembre de 2003 Exp. 14092 C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.

del curso de la actuación administrativa. Para decidir la recusación, el inmediato superior del funcionario público recusado debe adelantar el mismo trámite previsto para cuando el funcionario manifiesta estar impedido. Conforme con lo expuesto, para que se configure la causal de recusación prevista en el numeral 2º del artículo 150 del C.P.C., pero aplicada a los funcionarios públicos que adelantan actuaciones administrativas, se requiere que se cumplan los siguientes presupuestos: - Que la actuación administrativa deba surtirse en dos instancias. - Que el funcionario público que conoce de la segunda instancia deba realizar la investigación, practicar las pruebas o pronunciar decisiones definitivas. - Que ese funcionario público haya conocido de la actuación administrativa en instancia anterior. Para el efecto, debe tenerse en cuenta que se entiende que el funcionario público conoció de la actuación administrativa cuando participó en el debate y emitió su opinión para tomar la decisión que se adoptó frente al caso debatido o sobre aspectos parciales pero esenciales de la actuación administrativa. Se entiende por instancia anterior, la etapa procesal previa a la etapa de revisión que inicia, a instancia del recurso de apelación o de cualquier otro mecanismo judicial que implique abordar asuntos esenciales de los hechos que fueron discutidos en el proceso objeto de revisión, o de la forma en que se abordó y se tramitó ese proceso. (…)” En el caso concreto, el municipio de Ibagué explicó que la funcionaria que revisó el requerimiento especial y la liquidación oficial pertenece al Grupo de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Municipal, pero que fue su superior el que

suscribió los actos administrativos. Que, además, ese grupo se encarga de fiscalizar y determinar el impuesto, actividades que se ejecutan como una sola etapa del proceso revisión, con fundamento en el artículo 162 del Estatuto de Rentas del municipio de Ibagué, argumento que no refutó la parte actora en el recurso de apelación. En esa medida, para la Sala es claro que no se dan los presupuestos para que se configure la violación del principio de imparcialidad, puesto que, si bien la actuación administrativa de determinación de impuestos se surte en dos instancias, en el caso concreto, la causal de impedimento se le endilga a una funcionaria que conoció del proceso en la primera instancia, más no en la etapa de los recursos, como lo exige el numeral 2º del C.P.C. No prospera el cargo. De la nulidad por violación de norma superior La parte actora insiste en que de conformidad con el artículo 77 de la Ley 49 de 1990, el impuesto de industria y comercio, por la actividad industrial, se causa en la sede fabril de la empresa y no en la jurisdicción territorial en la que se comercializa el producido. La Sala considera que la parte actora tiene la razón y, para el efecto, reitera la doctrina judicial expuesta por la Sala que ha dicho lo siguiente: “(…) respecto del lugar donde debe ser declarado y pagado el ICA, es claro el artículo 77 de la Ley 49 de 1990, cuando ordena: “Para el pago del impuesto de Industria y Comercio sobre las actividades industriales, el gravamen sobre la actividad industrial se pagará en el municipio donde se encuentre ubicada la fábrica o planta industrial, teniendo como base gravable los ingresos provenientes de la comercialización

de la producción”. La antedicha posición se encuentra avalada por abundante jurisprudencia de la Sala5, que además aclara que cuando el mismo industrial comercializa lo que produce, esa comercialización hace parte del proceso industrial y, por tanto, no se puede considerar que con ello se esté realizando “otra” 5 CONSEJO DE ESTADOSentencias del 3 de diciembre de 1999; C.P. Dr Delio Gómez Leyva; 8 de marzo de 2002, exp. 12300, M.P. Juán Ángel Palacio H y del 8 de marzo de 2002, expediente 12159, M.P. María Inés Ortiz B. la cual expone: “La Sala de manera expresa unifica su jurisprudencia y precisa como criterio sobre el tema que el Impuestode Industria y Comercio por la actividad industrial debe ser pagado en el municipio de la sede fabril tomando como base la totalidad de los ingresos brutos originados por la comercialización de la producción, cualquiera que sea el municipio donde esta se realice, en atención a que la actividad industrial necesariamente envuelve la comercialización de la producción, por lo que, independientemente de la forma en que se lleve a cabo esa comercialización y sea la modalidad de venta, la actividad industrial no deja por ello de tener tal carácter, pues se repite, no puede considerarse actividad comercial la que legalmente se conoce como industrial”. actividad gravada cuando vende los productos y explica la forma en que debe probarse tal circunstancia. En materia tributaria, por principio, no es dable la imposición de un “doble gravamen” sobre el mismo ingreso, luego es obvio que si, como se desprende de todo lo anterior, una partida pertenece a la activ