CE-73001-23-31-000-2009-00466-01(18559)-2012

ENTIDADES TERRITORIALES – Autonomía tributaria. Tienen facultad para determinar los elementos del tributo En relación con la autonomía tributaria de las entidades territoriales, la Sala mediante sentencia de 9 de julio de 2009 modificó su criterio jurisprudencial para reafirmar que los Concejos Municipales, a la luz de la Constitución Política de 1991, tienen plenas facultades para determinar los elementos de los tributos creados por el Legislador. Esta Sala ha considerado que con la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991, se mantuvieron los principios de legalidad tributaria y de autonomía de las entidades municipales consagrados en la anterior Constitución, al disponer en el artículo 338. La norma constitucional transcrita introduce como modificación que sean la Ley, las ordenanzas o los acuerdos las que determinen los elementos del tributo, en clara concordancia y desarrollo de los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1°, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Carta, al conferirles a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria. Con base en los anteriores argumentos, la Sala cambió su jurisprudencia para reconocer la facultad que tienen los Concejos Municipales para establecer, a partir de la Ley 97 de 1913, los elementos del impuesto sobre teléfonos, consideraciones que son igualmente aplicables al impuesto de alumbrado público que tiene su fundamento en la misma Ley.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA – ARTICULO 338 / LEY 97 DE 1913

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 016 DE 2005 (5 de septiembre) CONCEJO MUNICIPAL DE COELLO – (No anulado) IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO – Hecho generador. Ser usuario potencial / ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO – Puede fijarlos los entes territoriales. Municipio de Coello Sobre la afirmación de que existe indefinición o indeterminación del hecho generador del impuesto de alumbrado en la Ley que lo creó, la Sala ha indicado sobre este aspecto, que “el servicio de alumbrado público es un derecho colectivo que los municipios tienen el deber de suministrar de manera eficiente y oportuna y, a su vez, la colectividad tiene el deber de contribuir a financiar para garantizar su sostenibilidad y expansión”.En ese contexto, la Sección ha precisado que “el objeto imponible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es el ser usuario potencial receptor de ese servicio”, lo cual si bien no es evidente, dada la dificultad de la determinación del sujeto pasivo, del momento en que nace la obligación y la determinación de la magnitud cuantitativa del hecho generador, corresponde a los Municipios adoptar fórmulas que permitan establecer los elementos del tributo. Precisamente, en el sub examine, se advierte que en el Acuerdo demandado el ente territorial eligió como parámetro el “consumo facturado mensualmente de energía eléctrica que utiliza cada usuario clasificado en las zonas urbanas en los sectores residencial, comercial e industrial y minero (…)”, aspectos respecto de los cuales el demandante no precisó cargos concretos que permitan abordar su estudio de fondo, pues su alegato se limitó a

cuestionar la facultad del Municipio para establecer los elementos del tributo. De manera que para la Sala, el establecimiento de la base gravable, las tarifas e implícitamente el hecho generador del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, no deviene inconstitucional e ilegal, como lo alega el actor, pues como se explicó, la fijación de los presupuestos del tributo se ajusta a los mandatos constitucionales que regulan la creación de los tributos e igualmente el acto acusado deriva su existencia de la creación y autorización que señaló la Ley 97 de 1913.

FUENTE FORMAL: LEY 97 DE 1913

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 016 DE 2005 (5 de septiembre) CONCEJO MUNICIPAL DE COELLO – (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D. C., nueve (9) de agosto de dos mil doce (2012) Radicación número: 73001-23-31-000-2009-00466-01(18559)

Actor: ISRAEL OTÁLORA ARIAS

Demandado: MUNICIPIO DE COELLO (TOLIMA) FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra la sentencia del 3 de septiembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

DEMANDA Israel Otálora Arias, en ejercicio de la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó que se anule el Acuerdo

016 de 2005 expedido por el Concejo Municipal de Coello (Tolima). El texto de la norma demandada es el siguiente: ACUERDO NÚMERO 016 de 2005 (septiembre 5) “Por el cual se modifican las tarifas de cobro del Impuesto de servicio de Alumbrado Público en el Municipio de COELLO Tolima y se dictan otras disposiciones tendientes a su recaudo” EL CONCEJO MUNICIPAL DE COELLO TOLIMA En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales A C U E R D A: ARTÍCULO PRIMERO. Modifíquese la tarifa del Impuesto sobre el alumbrado público que se cobrará sobre el consumo facturado mensualmente de energía eléctrica que utiliza cada usuario clasificado en las zonas urbanas en los sectores residencial, comercial e industrial y minero, se fijan en los siguientes porcentajes: SECTOR ESTRATO VALOR MENSUAL (% sobre consumo) Residencial Estrato 1 y 2 12% Residencial Estrato 3, 4, 5 y 6 14% Comercial 14% Industrial y Minero 25% Rural 10% Tope máximo mensual por usuario 10 S.M.M.LV. PARÁGRAFO. Los lotes urbanos no construídos pagarán por concepto del impuesto de alumbrado público una suma equivalente al 10% del Impuesto Predial, valor que se facturará y recaudará simultáneamente con el mismo. ARTÍCULO SEGUNDO. Exhórtese a la tesorería del Municipio de Coello para realizar los ajustes financieros, presupuestales y de sistemas necesarios para el cumplimiento del presente Acuerdo.

ARTÍCULO TERCERO. El presente acuerdo rige a partir de su sanción y promulgación y deroga las demás normas que le sean contrarias.

ADOPCIÓN: Expedido en el recinto del Honorable Concejo Municipal de Coello (Tolima) a los treinta (30) días del mes de Agosto de Dos Mil Cinco

(2005).

ARMANDO MURILLO LOZANO EDNA MILENA MONTAÑA C.

Presidente Concejo Municipal Secretaria Concejo Municipal El demandante invocó como normas violadas las siguientes: - El preámbulo y los artículos 1, 4, 6, 13, 29, 121, 150 numerales 1, 2 y 12, 287-3, 300-4, 313-4 y 338 de la Constitución Política. - Artículo 1° literal d) de la Ley 97 de 1913. - La Ley 84 de 1915. Como concepto de violación expuso, en síntesis, lo siguiente: El Concejo del Municipio de Coello con la expedición del acuerdo demandado, se excedió en el ejercicio de sus funciones toda vez que no es competente para crear los elementos del tributo para el servicio de alumbrado público. En materia tributaria, la autonomía local no es plena sino limitada y derivada de los preceptos constitucionales y legales, entonces no debe confundirse la autonomía de las entidades territoriales con la soberanía fiscal del Estado. La falta de claridad, sobre los elementos del tributo, en la Ley 97 de 1913, ha hecho que directamente el Concejo del Municipio de Coello haya procedido a crear el tributo de alumbrado, prácticamente sin ningún límite legal, lo cual es manifiestamente contrario a los artículos de la Constitución Política invocados

como violados. El ente demandado creó directamente los elementos del impuesto de alumbrado público, los cuales sólo pueden ser creados por la Ley, por tanto, con el acto administrativo impugnado se suplantó al Congreso de Colombia. El acuerdo acusado viola los artículos 287 numeral 3°, 300 numeral 4 y 313 numeral 4 de la Constitución Política, por cuanto las potestades de los Concejos Municipales no son ilimitadas. En dicho acuerdo, el Concejo Municipal de Coello, se atribuyó unas facultades tributarias que por expreso y perentorio mandato constitucional y legal están limitadas. El Municipio en uso de la potestad derivada, no podía invocar la aplicabilidad de las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 para los efectos del impuesto del servicio de alumbrado público, por cuanto no contienen los elementos del tributo y, por tanto, no cumplen con los requerimientos que en materia de impuestos consagra el artículo 338 de la Constitución. Lo anterior significa que al ser inaplicables las citadas leyes, el Concejo de Coello no podía crear el impuesto de alumbrado público y, por ende, este acto administrativo demandado es nulo por ser contrario a la Constitución y la ley. También se violaron los preceptos constitucionales invocados así: - El artículo 1° por realizarse por fuera de la organización unitaria del Estado ya que corresponde al legislador fijar un régimen procedimental único, aplicable tanto a nivel nacional como a los tributos del orden local. - El artículo 4° porque hay incompatibilidad entre el acto administrativo impugnado y la Constitución Política y se desconoció la obligación política de obedecerla. - El artículo 6° toda vez que hubo una extralimitación en el ejercicio de las

funciones por parte del Concejo Municipal de Coello. - El artículo 121 por cuanto ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley y, a través del acuerdo impugnado, el Municipio usurpó facultades fuera de la Constitución y la Ley. - El artículo 13 porque es inaceptable permitir que cada municipio pueda ejercer su competencia dentro de los límites que quiera trazarse. - El artículo 29 pues conforme a jurisprudencia de la Corte Constitucional este se extiende a todo ejercicio que deba desarrollar la administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos. En la sentencia del Consejo de Estado (Exp. 16170 del 17 de julio de 2008 C.P. doctora Ligia López Díaz) se rectificaron los criterios sobre el hecho generador del impuesto de alumbrado, para indicar que de la definición del “servicio de alumbrado público” no es posible determinar con certeza el hecho generador del tributo, entendido como el presupuesto previsto en la ley de contenido económico y revelador de capacidad contributiva que da nacimiento a la obligación tributaria. Tampoco puede identificarse el vínculo que puede unir el sujeto pasivo con el objeto del tributo para que resulte obligado a sufragar el impuesto. En la sentencia en comento, también se señaló que, aunque la Corte Constitucional declaró exequibles los literales d) e i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913 sin referirse de manera expresa al “impuesto sobre el servicio de alumbrado público”, lo cierto es que el tributo carece de identidad en la forma como se creó

hace más de un siglo. Esa indeterminación del hecho generador implica que los concejos municipales o distritales creen el tributo y los hechos económicos reveladores de capacidad contributiva para el impuesto de alumbrado público, lo cual resulta inadmisible en el ordenamiento constitucional actual porque significaría que cada ente territorial pueda crear bajo la misma denominación, gravámenes totalmente diferentes sin ningún límite legal y cuyos elementos esenciales no se identifiquen entre sí. CONTESTACION DE LA DEMANDA El Municipio demandado se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos. El Concejo Municipal de Coello, en ejercicio de sus facultades y competencias derivadas del artículo 313 de la Constitución, modificó y estableció las tarifas de cobro del impuesto de servicio de alumbrado público, “máxime si se tiene en cuenta, que hasta la fecha no existe una norma originaria que se refiera directamente al tema”. La facultad inicialmente conferida al Concejo de Bogotá para crear el tributo, se hizo extensiva por la Ley 84 de 1915 a las demás entidades territoriales del nivel municipal. Además, conforme al artículo 338 de la Constitución, la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables y las tarifas de los impuestos, razón por la cual, los concejos pueden establecer el impuesto que es materia de debate. La entrada en vigencia de las Leyes 97 de 1913, 84 de 1915 y 94 de 1931, junto con la inseguridad jurídica y la falta de claridad sobre los elementos esenciales del impuesto sobre alumbrado público, ha permitido que a lo largo de los años, los

concejos municipales o distritales sean quienes establezcan el objeto del tributo y los hechos económicos reveladores de capacidad contributiva para el impuesto, amparados en la autorización legal establecida en las precitadas leyes y con fundamento en el artículo 313 numeral 4° de la Constitución Política. La jurisprudencia actualmente se ha orientado a reconocer que la autonomía tributaria de los entes territoriales exige al legislador reservar un espacio para el ejercicio de sus competencias impositivas, de manera que el Congreso no puede determinar todos los elementos de la obligación tributaria, porque produciría un vaciamiento de las facultades de las asambleas y concejos. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda con las siguientes consideraciones: Precisó que la solicitud de nulidad se fundamenta en que el acto demandado determinó los elementos del tributo sobre el servicio de alumbrado público, con lo cual, el ente territorial se atribuyó facultades que son exclusivas del Congreso, según la Constitución y la Ley. La Corte Constitucional, mediante de la sentencia C-987 de 1999, precisó que el principio de legalidad tributaria comprende al menos tres aspectos: a) Incorpora el principio de representación popular según el cual no puede haber impuesto sin representación de los eventuales afectados, por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista como el Congreso, las asambleas y los concejos a imponer contribuciones fiscales y parafiscales; b) El principio de predeterminación de los tributos ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para ser

válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los cinco elementos de la obligación tributaria; y c) La Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y la ley. Según lo anterior, mientras que la Corte Constitucional ha oscilado entre los tres tipos de tesis, la postura predominante en el Consejo de Estado había sido la negativa, fundamentada en la reserva de ley. Sin embargo, mediante sentencia del 9 de julio de 2009, la Sección Cuarta del Consejo de Estado modificó la jurisprudencia respecto de la facultad de los concejos municipales en materia impositiva, con motivo del análisis de legalidad de un acuerdo que, en desarrollo de la Ley 97 de 1913 estableció los elementos del impuesto “sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, gas y análogas”. En dicha providencia se determinó la legalidad del acuerdo demandado con fundamento en la sentencia C-504 de 2002 mediante la cual, la Corte Constitucional determinó la vigencia de los literales d) e i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913 y declaró la exequibilidad bajo el presupuesto de que corresponde a los concejos municipales determinar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada ley. Si bien el epígrafe del Acuerdo demandado no indica las disposiciones legales que facultan al Concejo Municipal de Coello para regular lo relativo a la tarifa del impuesto de alumbrado público, se infiere de su texto que se trata del ejercicio de las facultades constitucionales que le confieren los artículos 311, 313, 317, 338 y

365 de la Constitución Política, cuyo alcance fue fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 9 de julio de 2009, en el sentido de que compete a los concejos municipales, en desarrollo de la autonomía tributaria, fijar mediante acuerdo los elementos del impuesto de alumbrado público cuya creación autorizó el literal d) del artículo 1° de la ley 97 de 1913, Ley 84 de 1915 y la Ley 136 de 1994.

Salvamento de voto: La magistrada Susana Nelly Acosta Prada salvó el voto basada en providencias del Consejo de Estado y especialmente en la del 17 de julio de 2008 expediente 16170 M.P. Ligia López Díaz, donde se señaló que es evidente que hay una indeterminación del hecho generador que no es superable, aún siguiendo las reglas de interpretación admisibles en derecho. Agregó que en la definición del “servicio de alumbrado público” no es posible determinar con certeza el hecho generador del tributo, es decir, si el hecho generador es la iluminación de espacios de libre circulación, no hay claridad sobre lo que se pretende gravar.

Si se dijera que es el simple tránsito por dichos lugares, no hay certidumbre sobre cuál es el indicador de capacidad contributiva. Si es la propiedad de un bien inmueble o la realización de actividades dentro del municipio, no es evidente su relación con la iluminación de bienes de uso público. Teniendo en cuenta que el literal d) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913 carece de los requerimientos previstos en la Constitución Política (artículo 338), ha perdido aplicabilidad y no puede desarrollarse porque implicaría la violación de los

principios generales del derecho tributario, dado que no sería la ley la que crearía el tributo, sino cada acuerdo municipal, en ejercicio de una autonomía fiscal que no está prevista, pues las potestades impositivas de los concejos están limitadas por la Constitución y la ley. RECURSO DE APELACIÓN El demandante en el escrito de apelación manifestó lo siguiente: La solicitud de nulidad se fundamenta en que el acto demandado determinó los elementos del tributo sobre el servicio de alumbrado público, con lo cual excedió facultades que están limitadas en la ley y la Constitución y que son de ejercicio exclusivo del Congreso de la República. El acto demandado creó un régimen jurídico tributario sobre el servicio de alumbrado público que tuvo su origen en la Ley 97 de 1913 y que, al carecer de los elementos previstos en el artículo 338 de la Constitución Política, ha perdido uso o aplicabilidad y no puede desarrollarse porque ello implicaría la violación de los principios generales del derecho tributario. El vínculo obligacional que corresponde al concepto de tributo nace por fuerza de la ley, de la ocurrencia del hecho imponible o generador. La ausencia de estos elementos tributarios en la Ley 97 de 1913 hace que, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 37 del Código Tributario para América Latina y el artículo 338 de la Constitución Política, el impuesto de alumbrado público haya quedado solamente enunciado o indeterminado y, en consecuencia, el nacimiento de la obligación jurídica no es concreta. De conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política, es el Congreso quien tiene la competencia para complementar el nacimiento de la obligación

jurídico tributaria concreta y no el Concejo Municipal de Coello a través del acuerdo municipal acusado. Lo que no hizo la Ley en materia tributaria para el nacimiento total y completo de la obligación tributaria, lo hizo el acuerdo municipal demandado, lo cual es ilegal, pues un acuerdo municipal, no es ley, ni los concejales tienen facultades para expedirla. Las falencias, omisiones y errores en que haya incurrido el legislador con la Ley 97 de 1913, su indeterminación del hecho generador del tributo, para el caso concreto, no lo puede suplir un acto administrativo como el acusado. La citada Ley 97, en lo atinente al impuesto de alumbrado público, no contempla las condiciones básicas de los impuestos, porque como lo ha dicho el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia, el impuesto de alumbrado público hace más de un siglo carece de identidad. En el concepto de alumbrado público es imposible determinar con certeza el hecho generador del tributo, entendido como el presupuesto previsto en la ley, de contenido económico y revelador de capacidad contributiva que de producirse da lugar al nacimiento de la obligación tributaria. La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, aspecto que no prevé la Ley 97 de 1913 para el impuesto de alumbrado público. Por consiguiente, el Municipio de Coello no podía adoptar en su jurisdicción las tarifas del impuesto de alumbrado público, ni crear implícitamente los elementos de dicho tributo, como lo hizo en el mismo acto administrativo acusado.

Es evidente que el acto administrativo acusado, no goza de respaldo constitucional, ni legal y en consecuencia, es nulo de pleno derecho.

ALEGATOS DE CONCLUSION.

Las partes demandante y demandada guardaron silencio. El Ministerio Público solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, declarar parcialmente la nulidad del acto acusado, por las siguientes razones: Sobre la facultad impositiva de los Concejos Municipales en materia del impuesto de alumbrado público, el Consejo de Estado recogió la jurisprudencia que desconocía la potestad de los concejos para reglamentar los impuestos cuando sus elementos no estaban señalados expresamente en la ley y, por el contrario, concluyó en la sentencia del 9 de julio de 2009 expediente 16544, que los concejos municipales pueden establecer los elementos de los tributos a que se refiere la Ley 97 de 1913. Para sustentar lo anterior, la Sección indicó que a partir de la jurisprudencia constitucional no es posible argumentar que la indefinición de los tributos en la ley impida que puedan ser determinados por los acuerdos municipales. Dentro de ese contexto, a pesar de que la ley no fijó todos los elementos del impuesto de alumbrado público, es posible que la entidad territorial los determine a partir de la autorización expresa otorgada en la ley para su creación. El Acuerdo 016 de 2005 del Concejo Municipal de Coello tomó como elementos para el establecimiento de tarifas las diferentes condiciones de los contribuyentes del impuesto del servicio de alumbrado público en los sectores residencial, comercial, industrial y rural. Como el hecho generador se relaciona con el servicio

de energía eléctrica, la utilización de elementos relacionados con el consumo de la misma sirve como parámetro y referencia para fijar las tarifas del impuesto. Adicionalmente, la Corte Constitucional en la sentencia C-504 de 2002 declaró la exequibilidad del literal d) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913, porque la autorización dada por el legislador en la citada Ley 97, no viola ni contraría la Carta Política, porque está en armonía con los artículos 313-4 y 338 de la misma Constitución y es compatible con la autonomía fiscal territorial. La sentencia apelada debe ser confirmada, excepto en lo relacionado con el parágrafo del artículo primero, ya que sobre éste último es procedente declarar su nulidad, porque al fijar como parámetro tarifario el 10% del impuesto predial para pagar el impuesto de alumbrado público, se viola la esencia de la base gravable y el hecho generador del impuesto de alumbrado. El impuesto predial tiene una base gravable y hecho generador totalmente distinto, además con esta tarifa se deja de gravar un hecho ínsito en el hecho imponible, pues la propiedad de los inmuebles no se deriva ni se relaciona del servicio de alumbrado público. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad del Acuerdo 016 del 5 de septiembre de 2005, expedido por el Concejo Municipal de Coello, que modifica las tarifas de cobro del impuesto de alumbrado público. En concreto, la inconformidad planteada por el demandante se contrae a señalar que el Acuerdo demandado vulneró principios constitucionales y legales, toda vez

que el Municipio no tiene facultades para establecer los elementos del impuesto de alumbrado público, si se tiene en cuenta que el hecho generador del tributo establecido en la Ley 97 de 1913 no está determinado y a partir de este no es posible establecer los demás elementos del impuesto. En primer término, en relación con la autonomía tributaria de las entidades territoriales, la Sala mediante sentencia de 9 de julio de 20091 modificó su criterio jurisprudencial para reafirmar que los Concejos Municipales, a la luz de la Constitución Política de 1991, tienen plenas facultades para determinar los elementos de los tributos creados por el Legislador. Esta Sala ha considerado que con la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991, se mantuvieron los principios de legalidad tributaria y de autonomía de las entidades municipales consagrados en la anterior Constitución, al disponer en el artículo 338, lo siguiente: ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. (…) (Subrayas fuera de texto) La norma constitucional transcrita introduce como modificación que sean la Ley, las ordenanzas o los acuerdos las que determinen los elementos del tributo, en clara concordancia y desarrollo de los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1°, 287-3, 300-4 y 3134 de la Carta, al conferirles a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria. En efecto, la Corte Constitucional, respecto del artículo 338 de la Carta, ha sostenido: “Ante lo afirmado en la demanda, es necesario destacar que el aludido precepto constitucional no tiene el sentido de concentrar en el Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo, incluidos los que establezcan las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios. (…) 1 Sentencia de 9 de julio de 2009, Exp. 16544, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. “Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar.

“Por eso, el mismo artículo 338 de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que consagrarán directamente los elementos de los tributos. Tal competencia está deferida, pues, según que el gravamen sea nacional, departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos. (…) “Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (artículos 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución. (Negrillas y subrayas fuera de texto). 2 De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que el artículo 338 de la Constitución

Política señala la competencia que tienen los entes territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos objetivos de los gravámenes de acuerdo con la ley, sin que tal facultad sea exclusiva del Congreso, pues de lo contrario se haría nugatoria la autorización que expresamente la Carta les ha conferido a los Departamentos y Municipios en tales aspectos. En efecto, resulta del caso resaltar el concepto de autonomía de las entidades territoriales, sobre el que la Corte Constitucional ha indicado: “La Constitución institucionalizó el concepto de autonomía, con el fin de acentuar y fortalecer la descentralización territorial, de modo que las entidades territoriales gocen de un ámbito de libertad e independencia política, administrativa y fiscal, para la gestión de sus propios intereses, aunque bajo las 2 C-413 de 1996. limitaciones que se derivan de la Constitución y las que el legislador puede imponer respetando el núcleo o la esencia de dicha autonomía. Conforme al art. 287 de la Constitución es expresión de la autonomía el reconocimien