CE-73001-23-31-000-2010-00685-01(AP)-2014

ACCION POPULAR - Naturaleza y finalidad Las acciones populares previstas en el artículo 88 de la Constitución Política, y desarrolladas por la Ley 472 de 1998, son definidas en el artículo 2 de dicha norma como medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos y se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible… estas acciones, proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, es de naturaleza principal y autónoma, de manera que su ejercicio no está sujeto a la inexistencia de otro mecanismo de defensa, de un trámite administrativo independiente, o de lo que pueda decidirse en otro proceso judicial de carácter ordinario. En cuanto a sus características generales, encontramos que las acciones populares son públicas, pueden ser ejercidas por cualquier persona y también por organizaciones no gubernamentales, organismos de control, el Procurador General, el Defensor del Pueblo, los Personeros y los servidores públicos; en su trámite se rige por la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y debe darse plena aplicación al principio iura novit curia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 88 / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 2

MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Naturaleza dual / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Concepto y alcance La moralidad administrativa tiene naturaleza dual ya que se presenta como principio de la función administrativa y también como derecho colectivo,

susceptible de ser protegido a través de las acciones populares. En términos generales, este derecho tiene relación con el adecuado ejercicio de la función administrativa, con apego al ordenamiento jurídico y orientado al cumplimiento de las mismas, con prevalencia del interés general y no por intereses privados y particulares.

NOTA DE RELATORIA: Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera,

exp. 25000-23-24-000-2004-00932-01(AP), M.P. Ruth Stella Correa Palacio. MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Ausencia de vulneración / CONCURSO DE MERITOS - Convocatoria No. 01 de 2005 Se analiza en el sub judice, la presunta vulneración del derecho colectivo de moralidad administrativa, por parte del Congreso de la República y la Comisión Nacional del Servicio Civil, por la demora en el trámite de la convocatoria 01 de 2005 para proveer a través de un concurso de méritos los diferentes cargos existentes en las entidades estatales. Es importante resaltar que para establecer si existió vulneración de la moralidad administrativa por parte de las autoridades aquí señaladas sus actuaciones deben analizarse teniendo en cuenta no solo la legalidad de las mismas, sino también que su actividad haya estado orientada a la satisfacción del interés general y no al servicio de intereses particulares, es decir, debe establecerse si con sus acciones u omisiones se produjo la amenaza o afectación de un bien jurídico o el desconocimiento de un deber funcional. A juicio de la Sala, la valoración conjunta de las pruebas permite concluir que con las actuaciones de las autoridades vinculadas a la presente acción no se ha

vulnerado, ni amenazado la moralidad administrativa, ya que ellas han sido realizadas con apego a la ley, sin que se observen actos de corrupción, violación de principios éticos o se evidencie que su actividad ha estado al servicio de intereses particulares y no del interés general. Corolario de lo anterior resulta que al no comprobarse la vulneración del derecho colectivo que dio origen a esta acción, lo procedente es confirmar el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones del actor.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejera ponente: OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ

Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 73001-23-31-000-2010-00685-01(AP)

Actor: GUILLERMO ENRIQUE ARELLANO CASTILLO Y OTRO

Demandado: CONGRESO DE LA REPUBLICA, COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Resuelve la Sub-Sección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, el día 23 de abril de 2012, mediante la cual negó las pretensiones del actor.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda El día 26 de noviembre de 2010, los señores Guillermo Enrique Arellano Castillo y Diego Luis Valencia Guevara quienes actúan en nombre propio, instauraron acción popular contra el Congreso de la República y la Comisión Nacional del Servicio Civil, por presunta amenaza o violación del derecho a la moralidad administrativa,

por lo cual solicitaron que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “1. Se siente precedente judicial y se dignifique el sistema meritocrático declarando la vulneración por faltas a la moralidad administrativa por parte de los accionados al cometer abuso sobre los ciudadanos inscritos al concurso de méritos 001 de 2005; en primer lugar por exigir el pago para el ejercicio de derechos inalienables de la persona y en segundo lugar por faltar a la ética al pretender burlar a los miles de ciudadanos que una vez inscritos soportaron arbitrariedades en el proceso y la intención dolosa del Congreso de finiquitar injustamente el concurso meritocrático en aras de favorecer a unas minorías, por medio de la expedición de normas violatorias de la legislación nacional e internacional en materia de función pública. 2, Se declare al Estado responsable por el hecho del legislador, la desviación del poder, así como por las omisiones y fallas de la Comisión Nacional del Servicio Civil en el caso que nos ocupa.

3. Se declare la nulidad parcial del acto administrativo convocatoria 01 de 2005 en lo referente al cobro para adquirir el derecho de participar en el concurso público, por ser dicho cobro contrario a derecho.

4. Se proteja los derechos vulnerados, ordenando a los accionados que de manera inmediata inicien la gestión para la devolución de los dineros que se recaudaron ilegalmente como producto de la venta de inscripciones a la

convocatoria 01-2005 para acceder a cargos de carrera administrativa.

5. Se aplique los intereses e indexaciones correspondientes a los valores a recuperar a la fecha.

6. Ordenar el pago del incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en favor de la parte actora, el cual al tenor del artículo en mención solicito se fije en 15% del valor que por concepto de inscripciones al concurso público se recaudó ilegalmente, el cual debe restituirse.

7. Se ordene al Congreso de la República tramitar proyecto de ley mediante el cual se penalice la obstaculización y defraudación al principio de la meritocracia, con acompañamiento por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Consejo de Estado.

8. Se remitan copias al Ministerio Público”. 1.2. Los hechos Como hechos que sustentan su pretensión, el actor señaló los siguientes:

1. En el mes de diciembre de 2005, la Comisión Nacional del Servicio Civil abrió la convocatoria 01 de 2005 dirigida a los ciudadanos interesados en ocupar cargos

de carrera administrativa, siendo ésta la convocatoria de mayor magnitud realizada en Colombia ya que incluyó por primera vez los cargos de civiles no uniformados de las fuerzas militares.

2. Para inscribirse y participar en el proceso de selección quienes aspiraban a cargos de nivel profesional y asesor debían pagar el valor de veinte mil pesos ($20.000), mientras que para el nivel técnico-asistencial el valor a pagar era de quince mil pesos ($15.000), lo cual resulta violatorio del derecho a la igualdad económica, afecta al ciudadano de escasos recursos y no es compatible con el concepto de meritocracia, además de vulnerar la Constitución Política y los principios rectores de la Carta Iberoamericana de la Función Pública, contenidos

en su artículo 8, al exigir factores diferentes del mérito y la capacidad.

3. Más de 620.000 personas, compraron su derecho a participar en la citada convocatoria para lo cual compraron un PIN (Personal Identification Number) y luego, arbitrariamente fueron retirados de la oferta de empleos los cargos de civiles pertenecientes al sector defensa, con lo cual no solo se desconoció la convocatoria sino además la Ley 909 de 2004, se evidenció la falta a la moralidad administrativa y fueron defraudados quienes aspiraban ocupar esos cargos.

4. Expresaron que una vez inscritos los participantes tenían un derecho adquirido consistente en que el concurso se desarrolle sin alteración o modificación de las condiciones de la convocatoria, por lo que las entidades convocantes debían acogerse al debido proceso y a los parámetros de la Ley 909 de 2004.

5. En el año 2007, mediante proyecto de ley 117/07 (Senado) y 171/07 (Cámara), se pretendía dejar sin efectos el concurso de méritos y nombrar en propiedad a quienes venían siendo vinculados en provisionalidad, proyecto que era incompatible con el principio del mérito y violatorio de la cosa juzgada

constitucional ya que reproducía la inscripción extraordinaria en carrera que había sido declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-30 de 1997. En ejercicio del control de constitucionalidad previo, el proyecto antes citado fue declarado inconstitucional mediante sentencia C-901 de 2008.

6. Pese a lo anterior el Congreso inició el trámite del acto legislativo 01 de 2008,

para darle vida a la figura de la inscripción extraordinaria en carrera, con lo cual

fueron suspendidos todos los procesos meritocráticos que se estaban tramitando en ese momento, con lo cual dicha entidad vulneró abiertamente la moralidad administrativa y permitió ver intenciones dañosas al pretender beneficiar a unos cuantos con la inscripción extraordinaria en carrera.

7. Esta conducta fue apoyada por la Comisión Nacional del Servicio Civil porque no cumplió con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 909 de 2004, es decir, no

denunció la violación de las normas de carrera ante las autoridades competentes.

8. Este acto legislativo también fue declarado inconstitucional por la Corte Constitucional mediante sentencia C-588 de 2009 y ordenó proseguir con los concursos, pero ante la mala fe, por la falla en el servicio y la intención dolosa y deshonesta del Congreso, aproximadamente 89.165 aspirantes que habían pagado su inscripción abandonaron el proceso.

9. En febrero de 2010 la Central Unitaria de Trabajadores CUT y el Senado de la República realizaron una reunión para concretar un nuevo proyecto de ley contra el concurso de méritos.

10. A la fecha de presentación de la demanda, el concurso 01 de 2005 no había culminado en su totalidad, debido a todos los contratiempos que se han presentado para su finalización.

2. Actuación procesal en primera instancia El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto del 14 de enero de 2011 admitió la demanda, dispuso la notificación a las partes y ordenó a la parte actora poner en conocimiento de la comunidad, la existencia de la acción popular para que los interesados pudieran coadyuvarla en los términos del artículo 24 de la Ley

472 de 1998, trámite que cumplieron los accionantes, con la publicación en el periódico El Nuevo Siglo, el cual fue allegado al proceso1. El Congreso de la República contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones del actor, por considerar que la actuación del Congreso al tramitar y aprobar el proyecto de Ley 117/07 y el acto Legislativo No. 01 de 2008, se hizo en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, con absoluta transparencia y buena fe, atendiendo el interés general y no el particular, no obstante su posterior declaratoria de inexequibilidad por la Corte Constitucional. Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que el Congreso es totalmente ajeno a la realización de la convocatoria realizada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, ya que ello no está relacionado con sus funciones constitucionales o legales2. A su vez, la Comisión Nacional del Servicio Civil contestó la demanda solicitando declarar su improcedencia porque tanto el costo del PIN como la exclusión de los cargos del grupo 2 del sector defensa no fueron fijados por la Comisión sino por la Ley 1033 de 2006 y esa norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional 1 Fls. 45 a 46 y 122. 2 Fls. 66 a 72. mediante sentencia C-666 del 2006 y allí se permitió a los aspirantes a dichos cargos escoger entre cualquiera de los otros cargos ofertados. De igual manera manifestó que la convocatoria 01 de 2005 sufrió una serie de cambios y modificaciones como consecuencia de la actividad desarrollada por

actores externos a la institución ya que la ley introdujo algunas variaciones y obligó a algunos ajustes y posteriormente éstas fueron declaradas inconstitucionales por la Corte Constitucional, generándose novedades que afectaron el desarrollo de la misma, concluyéndose que la Comisión no había vulnerado derechos colectivos y su actuación se había ajustado a las normas jurídicas vigentes y a las decisiones judiciales pertinentes3. Mediante escrito del 7 de marzo de 2011, Los accionantes dieron contestación a las excepciones propuestas por las entidades demandadas indicando que el debate se contrae no al trámite dado al concurso sino al comportamiento de los demandados, reiterando la obligatoriedad de los vínculos entre entidades e inscritos y el cobro ilegal de la inscripción en la convocatoria. De otro lado rechazó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Congreso, al considerar que esta entidad ha causado obstrucciones y tropiezos al sistema meritocrático al punto de iniciar el trámite de un nuevo acto legislativo 015 de 2010 para la inscripción extraordinaria en carrera4. Por medio de auto del 27 de mayo de 2011, el Tribunal Administrativo del Tolima negó la petición de medidas previas por haberse presentado de manera extemporánea, ya que la misma se impetró el 5 de abril de 2011, cuando el término de traslado a las demandadas ya se había superado ampliamente, puesto que éste venció el 28 de febrero del 20115. Contra la anterior providencia los actores interpusieron recurso de apelación que fue rechazado por improcedente6.

3 Fls. 74 a 83. 4 Fls. 86 a 93. 5 Fls. 129 a 132. 6 Fls. 133 a 137. De acuerdo con el trámite previsto en la Ley 472 de 1998, el 26 de julio de 2011 se adelantó audiencia especial de Pacto de Cumplimiento, la cual se declaró fallida por no existir ánimo conciliatorio de las entidades demandadas, de acuerdo con lo consignado en las actas de los respectivos comités de conciliación7. Posteriormente, mediante auto de Agosto 10 de 2011, se prescindió del periodo probatorio y se dispuso tener como pruebas las allegadas con la demanda y la contestación de la demanda, teniendo en cuenta que las pruebas solicitadas por las partes en esas oportunidades ya obraban en el proceso. Contra esta providencia los actores interpusieron recurso de reposición y en subsidio apelación, solicitando se tuvieran como pruebas los documentos allegados con posterioridad a la presentación de la demanda y mediante auto de 5 de septiembre de 2011, el Tribunal decidió confirmar la providencia y dispuso tener como prueba los documentos allegados con la demanda y su contestación8. Con auto calendado el 15 de septiembre de 2011 se ordenó correr traslado para alegar de conclusión9. La parte demandante presentó alegatos de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la demanda y anotó que la sentencia C-588 de 2009 “…es tan solo una de las muchas sentencias de constitucionalidad en donde con antelación se ha protegido el concurso de méritos, lamentablemente y de manera desafiante, valga decirlo, el Congreso hace caso omiso y de forma burlesca insiste una y otra

vez en el mismo sentido, olvidando la Cosa Juzgada Constitucional. Es decir se evidencia un dolo al legislar”10. Por otra parte, el apoderado del Congreso al descorrer el traslado para alegar, insistió en que dicha entidad debía ser desvinculada de la acción popular por no 7 Fls.146 a 156. 8 Fls.173 a 176. 9 Fls. 177. 10 Fls 182 a 186. tener sus funciones ninguna relación con la actividad de la Comisión Nacional del Servicio Civil o que en subsidio, se declare que esa corporación no ha vulnerado la moralidad administrativa11.

3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia de fecha 23 de abril de 2012, negó el amparo solicitado en la acción popular por considerar que no se vulneró la moralidad administrativa ni en el cobro de las inscripciones al concurso de méritos, ni tampoco por la expedición o el trámite de diversos proyectos de ley que han obstaculizado la culminación del proceso de convocatoria.

En cuanto al cobro de una suma por concepto de inscripción a la convocatoria, recordó el Tribunal de primera instancia que la Corte Constitucional a través de la sentencia C-666 de 2006, analizó este tema y se concluyó que dicha tarifa constituía realmente una tasa y que su creación e imposición estaban totalmente ajustados al ordenamiento jurídico, de manera que no puede predicarse la existencia de una violación al principio de moralidad administrativa en este punto. Por otra parte en relación con los impases presentados en desarrollo de la convocatoria 01 de 2005, en especial por la expedición del acto legislativo 01 de 2008, que pretendía la inscripción extraordinaria de quienes estuvieran vinculados

a la administración en calidad de provisionales o encargados sin necesidad de concurso público, señaló la providencia que la Corte Constitucional mediante sentencia C-588 de 2009 declaró inexequible esa reforma, porque introducía una excepción que producía un quebrantamiento insalvable de los principios del mérito y concurso público como elementos del sistema de provisión de empleos públicos previsto en el artículo 125 de la Constitución y de contera el trato concedido a quienes ocupaban los cargos en provisionalidad afectaba el principio de igualdad de oportunidades, pero dicha decisión no puede tomarse como determinante en la vulneración de la moralidad administrativa, pues lo relevante es la finalidad de la actuación. 11 Fls. 190 a 192. Al respecto manifestó el Tribunal: “Quiere decir lo anterior, que si bien es cierto el trámite surtido durante el Acto legislativo 001 de 2008 supuso la inscripción extraordinaria de personas en carrera administrativa y su posterior declaratoria de inexequibilidad determinó que la convocatoria 001 de 2005 tuviese un retraso en su desarrollo, el hecho de que se garantizara tanto a los participantes como a los empleados provisionales el acceso al concurso de méritos, responde al cumplimiento de las normas y la constitución (sic) advirtiéndose de esta manera que tanto la finalidad de la reforma constitucional declarada inexequible como las decisiones adoptadas en la sentencia 588 de 2009, contrario a lo manifestado por el demandante dejan entrever el afán de la administración por garantizar el ejercicio de derechos a los ciudadanos. En efecto, la expedición del acto legislativo 001 de 2008 estaba dirigido

a inscribir en carrera a todas aquellas personas que encontrándose en provisionalidad o en encargo en un empleo público y que cumplieran requisitos para acceder al cargo que desempeñaban, fueron inscritos en carrera administrativa, circunstancias que permiten advertir el afán del legislador por garantizar los derechos del trabajador, por lo cual no es dable inferir que lo que se pretendía era salvaguardar los derechos de unos pocos cuando la norma regía para todas aquellas personas que cumpliendo los requisitos legales se encontraran en tal circunstancia. (…) Ahora, si bien es cierto que la expedición de tal acto legislativo trajo como consecuencia el retardo en el trámite normal de la convocatoria No. 001 de 2005, tal circunstancia sólo respondió al desarrollo de la función constitucional dada al Congreso de la República, tal como se estudió con anterioridad” 12.

4. El recurso de apelación y el trámite procesal de segunda instancia. 12 Fls. 193 a 224.

Mediante memorial del 24 de mayo de 2012, el actor interpuso recurso de apelación, el cual fue admitido por auto del 15 de agosto de 201213. Consideró el impugnante que el Congreso actuó a sabiendas de la ilegitimidad de sus actos ya que después de haberse declarado la inexequibilidad del acto legislativo 01 de 2008, trató de reproducir las mismas normas mediante acto legislativo 04 de 2011, también declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia 249 de 2012. Es decir que es evidente el tono desafiante del

legislador al pretender sobrepasar sus atribuciones irrespetando las decisiones judiciales y desconociendo la cosa juzgada, para manipular los procesos meritocráticos. Señaló el impugnante que la convocatoria 01 de 2005 después de casi siete años en trámite, aún no termina por causa de las múltiples suspensiones ocasionadas por el Congreso, con lo cual se afecta la confianza legítima de quienes se inscribieron y pagaron, pero ninguno de estos argumentos fueron tenidos en cuenta en el proceso que pretende que se declare la existencia de una falta a la moralidad administrativa por considerar que el Congreso obra con conocimiento del perjuicio que genera. Por otra parte, el apelante se mostró inconforme con el hecho de que el Tribunal no tuviera en cuenta la totalidad de las pruebas aportadas al proceso subestimando el expediente e incurriendo en un defecto fáctico por la omisión en el decreto y práctica de pruebas, porque esos elementos probatorios permiten concluir que el legislativo actuó de manera perversa y obstinada, con pleno conocimiento de la lesividad de su gestión, afectando de manera grave a los participantes en su derecho fundamental de acceso a los cargos públicos como lo reconoce la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Para el impugnante, el Congreso ha impedido el desarrollo de los concursos con la expedición de leyes, aún sabiendo que se estaba extralimitando y actuando en desacato a los mandatos judiciales, en un acto desafiante en donde se evidencia 13 Fls. 227 a 239 y 245. la prevalencia del interés particular, razón por la cual, la convocatoria No. 01 de

2005 y los otros procesos de selección fueron objeto de suspensiones y graves alteraciones como consecuencia de las intenciones del Congreso. De igual forma los actores solicitaron tener como prueba documental la sentencia C-249 de 2012, proferida por la Corte Constitucional14. Admitido el recurso, mediante auto fechado el 3 de diciembre de 2012, se decidió abstenerse de considerar la sentencia C-249 de 2012 como prueba documental y dispuso tenerla como criterio auxiliar con posibilidad de aplicarlo en el momento procesal adecuado, en uso de su autonomía funcional15. Posteriormente, con providencia del 16 de enero de 2013, se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia, del cual hizo uso el apoderado del Congreso reiterando lo expuesto en anterior oportunidad sobre la falta de legitimación por pasiva respecto de esa entidad16. El Ministerio Público emitió concepto en el cual solicitó confirmar el fallo apelado, por considerar que las incidencias que ha sufrido el concurso de méritos no han sido causadas por el quebrantamiento del principio de legalidad, ni determinadas por fenómenos de corrupción o mala fe, por tanto no puede decirse que la demora en el trámite del concurso haya afectado el derecho colectivo como alegan los demandantes17.

II CONSIDERACIONES

5. Competencia 14 Fls. 225 a 226. 15 Fls. 256 a 259. 16 Fls. 261. 17 Fls. 282 a 295.

Esta Sala es competente de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 57 de la Ley 1395 del 12 de julio de

2010 y el artículo 1 del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de esta Corporación, para decidir el recurso de apelación formulado por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, el 23 de abril de 2012.

6. Las Acciones Populares Las acciones populares previstas en el artículo 88 de la Constitución Política, y desarrolladas por la Ley 472 de 1998, son definidas en el artículo 2 de dicha norma como “medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos y se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible” Al referirse a estas acciones para explicar su consagración en el texto superior, la Corte Constitucional en sentencia C - 215 de 1999, expresó: “La constitucionalización de estas acciones obedeció entonces, a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad mas o menos extensa de individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad”.

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 9 ibídem, estas acciones, proceden contra

toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, es de naturaleza principal y autónoma, de manera que su ejercicio no está sujeto a la inexistencia de otro mecanismo de defensa, de un trámite administrativo independiente, o de lo que pueda decidirse en otro proceso judicial de carácter ordinario. Por otra parte, dada la importancia de los derechos que protege, la ley ha establecido que su trámite es preferente, salvo las excepciones consagradas en el artículo 6º de la Ley 472 de 1998, a saber, el recurso de Habeas Corpus, la Acción de Tutela y la Acción de Cumplimiento. En cuanto a sus características generales, encontramos que las acciones populares son públicas, pueden ser ejercidas por cualquier persona y también por organizaciones no gubernamentales, organismos de control, el Procurador General, el Defensor del Pueblo, los Personeros y los servidores públicos; en su trámite se rige por la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y debe darse plena aplicación al principio iura novit curia.

7. La Moralidad Administrativa En el sub judice, el derecho colectivo que los actores señalan como vulnerado es el de moralidad administrativa, de modo que antes de abordar el estudio del caso concreto es necesario precisar y delimitar su concepto y alcance ya que la Ley 472 de 1998 no trae una definición de este derecho, labor que se ha cumplido por la jurisprudencia, que atendiendo a la dificultad de definir en abstracto la noción de moralidad administrativa, ha considerado que éste debe ser determinado por el

Juez “de conformidad con las condiciones fácticas, probatorias y jurídicas que rodean la supuesta vulneración o amenaza endilgada”18. Para esta labor, el juez debe analizar no sólo lo relacionado con la legalidad de la actuación de los funcionarios sino además “una relación de todos aquellos valores, principios y reglas que, teleológicamente, forman parte del propio ordenamiento vigente, en cuanto determinaron y justificaron la expedición de las normas en cuestión, al tiempo que sirven de complemento insustituible para alcanzar la recta inteligencia de las mismas y su verdadero alcance”.19 Al respecto, esta Corporación ha precisado que la moralidad administrativa tiene naturaleza dual ya que se presenta como principio de la función administrativa y 18 Véase, entre otras sentencias, CONSEJO DE ESTADO. Sala de los Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 16 de mayo de 2007, Exp. AP 2002-2943, C.P.: Ramiro Saavedra Becerra y CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 2 de septiembre de 2009. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2007, rad 25000-23-25-0002004-00413-01(AP); C.P. Mauricio Fajardo Gómez. también como derecho colectivo, susceptible de ser protegido a través de las acciones populares. En términos generales, este derecho tiene relación con el adecuado ejercicio de la función administrativa, con apego al ordenamiento jurídico y orientado al cumplimiento de las mismas, con prevalencia del interés general y no por intereses privados y particulares.

“Frente a lo que se entiende por moralidad administrativa, la Sala precisó, en tesis que ha sido constantemente reiterada, que en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibídem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta. Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder20. Ahora bien, en cuanto a su relación con el principio de legalidad ha dicho la Sala: “En efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el ejercicio de la fu