CE-73001-23-31-000-2011-00071 01(AP)-2014

RECURSO DE APELACIÓN EN LA ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS / DIFERENCIA

ENTRE DERECHOS COLECTIVOS Y DERECHOS INDIVIDUALES COMUNES A UN GRUPO DE PERSONAS / DERECHOS PENSIONALES - Conciernen a derechos subjetivos / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN El actor alega la presunta violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa y el derecho de los consumidores y usuarios que atribuye al ISS (en Liquidación), porque según afirma, desde el año 1993 ha venido expidiendo en un formato, con las normas jurídicas equivocadas, resoluciones negando solicitudes de reconocimiento de la pensión de vejez, causando con ello un presunto daño patrimonial a los colombianos. Para ilustrar este aserto exhibe las Resoluciones No. 104129 y 031483 de 12 de agosto y 25 de octubre de 2010 que, en su orden le negaron a él y a otra usuaria la pensión de vejez, y su lugar, les reconocieron la indemnización sustitutiva con fundamento en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990, cuando lo correcto, a su juicio, es que se hubiese aplicado el artículo 14 ibídem. (…) No cabe duda que el debate planteado por el actor concierne propiamente a una cuestión de legalidad, habida cuenta de que alega aplicación errónea de normas jurídicas en la expedición de las Resoluciones No. 104129 y 031483 de 12 de agosto y 25 de octubre de 2010, mediante las cuales la

accionada negó a aquél y a otra usuaria la pensión de vejez, para en su lugar, concederles la indemnización sustitutiva, con fundamento en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990 cuando, según afirma el actor, debía haberse aplicado el artículo 14 ibídem. Es al juez contencioso administrativo a quien compete decidir cuáles eran las normas jurídicas correctas que el extinto ISS debió aplicar al estudiar y resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez del actor. Se reitera que, contra lo afirmado por el actor, la acción popular no resulta procedente para controvertir si los actos jurídicos que negaron solicitudes de reconocimiento de la pensión de vejez a ciertos sujetos individualmente considerados, aplicaron erróneamente unas determinadas normas jurídicas. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el medio judicial ordinario que, según lo dispuesto por el legislador, es el procedente cuando quiera que se pretenda discutir la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se decide una pretensión relacionada con el reconocimiento o nó de un derecho pensional. Es por ello, que como bien lo afirmó la defensa de COLPENSIONES el litigio ventilado por el actor, es un punto de puro derecho el cual debe resolvese mediante el ejercicio de la acción pertinente, en este caso, la de nulidad y restablecimiento del derecho. Se reitera que escapa a la competencia del juez popular dictaminar acerca de la validez jurídica de los actos administrativos que reconocen o no una indemnización sustitutiva, así se trate de un número plural de sujetos. Debe recalcar la Sala que la acción de popular no tiene dentro de su

objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno, por cuanto no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver respecto del reconocimiento de un determinado derecho. (…) Se insiste en que el reconocimiento a la pensión reclamada por el actor es un asunto que le corresponde resolver a la propia Administración, y si la decisión le es desfavorable este tiene la carga procesal de presentar los recursos procedentes en la vía gubernativa. Una vez agotada la vía gubernativa, si no hay reconocimiento del derecho, el actor tiene otro mecanismo de defensa judicial, como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., porque se subraya, la acción popular no tiene por objeto resolver conflictos, ni reconocer derechos subjetivos como este lo pretende. Significa lo anterior, que el actor cuenta con otro mecanismo judicial para procurar que se le reconozca el derecho que cree tener, lo cual significa que se configura la causal de improcedibilidad de la acción incoada

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación número: 73001-23-31-000-2011-00071 01(AP)

Actor: ALVARO AMAYA TAMAYO

Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES I.S.S.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 19 de febrero de 2013 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima,

declaró probada la excepción de “improcedencia de la acción” y negó las pretensiones de la demanda. I.

1. LA DEMANDA El 8 de noviembre de 2010 el señor ÁLVARO AMAYA TAMAYO, en calidad de abogado, ejerció acción popular contra la Nación - Instituto de Seguros Sociales – ISS (en Liquidación) para reclamar la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y los derechos de los consumidores y usuarios. 1.1. Hechos Los funcionarios del ISS (en Liquidación) Seccional de Ibagué, informaron a sus afiliados que solo actuaban como intermediarios de la Seccional de Pereira y que todas las solicitudes de información sobre el reconocimiento de pensiones, debían presentarse directamente ante esa Regional.

En razón de la anterior, aduce el actor solicitó al ISS (en Liquidación) Regional Pereira informar si tenía o no derecho al reconocimiento de su pensión de vejez, a lo cual el ISS respondió que no tenía las 500 semanas mínimas exigidas en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de la misma anualidad, comoquiera que solo contaba con 446 semanas cotizadas. Por tal motivo, manifiesta que el 21 de octubre de 20121 convocó al ISS (en liquidación) a conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial 106 de Asuntos Administrativos de Ibagué, al considerar que los actos administrativos, que el actor no los especifica y, por los cuales se negaron las solicitudes de reconocimiento de pensión de vejez y, a cambio se concedieron indemnizaciones sustitutivas, afectan los derechos colectivos de muchas personas.

Advierte que los funcionarios públicos en la toma de decisiones deben actuar de buena fe o de lo contrario serían responsables hasta por sus “omisiones”, por ello, en este caso no podían “fallar una indemnización sustitutiva a sabiendas de que la ley dice taxativamente que “cuando no se cumplen las condiciones para la pensión se concederá la indemnización sustitutiva””. 1.2. Pretensiones El actor solicitó la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y los derechos de los consumidores y usuarios. Pidió que se declare responsable al ISS (en Liquidación) por causar un daño a la sociedad. Finalmente, exigió a su favor y a cargo de la demandada pagar los daños emergentes, las costas del proceso y agencias en derecho.

2. LAS CONTESTACIONES 1 Folio 3. 2.1 El ISS (en Liquidación) por medio de su apoderado solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda, por cuanto no está obligado a resarcir ningún daño al actor popular.

Propuso las siguientes excepciones: 1. “Improcedencia de la acción”. Precisó que frente a la vulneración de un derecho o colectivo el legislador creó herramientas para su protección que proceden para cada caso. Señaló que la situación planteada en el caso concreto recae sobre una decisión de la administración de contenido particular, esto es, la Resolución No. 104129 de 2010 (agosto 12) y no general, y que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la popular. 2. “Excepción genérica” Solicitó se declarara en la sentencia de manera oficiosa

las excepciones que se encuentren probadas, conforme al artículo 306 del Código de Procedimiento Civil. Indicó que al revisar la demanda no encontró prueba que demostrara los daños causados a la población colombiana; como estadísticas de la población afectada o las acciones presentadas por los usuarios del ISS (en Liquidación), por las cuales se pueda determinar que se está causando dicho daño.

3. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el día 9 de agosto de 2011 con la asistencia del actor, el apoderado judicial del ISS (en liquidación) y la Procuradora Judicial 163 ante lo Contencioso Administrativo; sin embargo, se declaró fallida por falta de acuerdo conciliatorio entre las partes.

4. PRUEBAS

Se destacan las siguientes: 4.1. Aportadas por el actor:  Copia de la Resolución No. 104129 de 2010 (agosto 12)2 expedida por la Jefe del Departamento de Atención al Pensionado del ISS (en liquidación) mediante la cual resolvió negar la pensión de vejez solicitada por el actor y, a cambio le concedió la indemnización sustitutiva.  Copia de la Resolución No. 031483 de 2010 (octubre 25)3 expedida por la Jefe

(e) del Departamento de Atención al Pensionado del ISS, Seccional Cundinamarca, mediante cual confirmó la decisión recurrida respecto a la negación de la pensión de vejez de la señora Consuelo Morales de Pérez.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El actor, explicó que la presente acción tiene por objeto la protección de los ciudadanos de la tercera edad y el reconocimiento del incentivo económico

previsto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, y no en obtener un beneficio particular como se pretende establecer en el proceso. Indicó que el ISS (en liquidación) desde el año de 1993 causa un daño a todos los pensionados, al expedir actos administrativos mediante los cuales conceden indemnización sustitutiva de la pensión de vejez con fundamento en el Acuerdo 049 de 19904 (febrero 1°) y el artículo 12 del Decreto 7585 del mismo año y no en el artículo 14 ibídem.

II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 10 de febrero de 2013 el Tribunal Administrativo del Tolima, declaró probada la excepción de “improcedencia de la acción” y negó las pretensiones de la demanda.

Indicó, que el actor busca que se estudie la legalidad de un número indeterminado de actos administrativos que no especificó y que fueron expedidos por la demandada, mediante los cuales se han resuelto solicitudes de indemnización sustitutiva, que a su juicio vulneran diversas normas constitucionales y legales, las cuales no precisó. 2 Fol. 9 y 10 del expediente. 3 Fol. 24 y 25 del expediente. 4 “Por el cual se expide el régimen general de los Seguros Sociales obligatorios de invalide, vejez y muerte” 5“por el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1 de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios”. Consideró que el fundamento del menoscabo de los derechos colectivos invocados en la demanda es precario, toda vez que no se vislumbra en qué forma

se encuentran cercenados esos derechos y no precisa el acto administrativo sobre el cual debe realizarse el estudio. Mencionó que aunque es posible suspender actos administrativos a través de la acción popular, también debe demostrarse la amenaza o vulneración de los derechos o intereses colectivos invocados con ocasión de la ejecución o de los efectos de las decisiones de la administración. En su concepto, la argumentación de accionante no ilustra con suficiencia la vulneración de los derechos colectivos cuya protección pretende, desconociendo así el artículo 30 de la Ley 472 de 19986. A juicio del Tribunal, el actor pretende obtener un beneficio individual, toda vez que sus pretensiones se encaminan a obtener un pronunciamiento sobre su situación concreta, ya que el ISS (en liquidación) negó la pensión de vejez por él solicitada pero, en cambio, le concedió la indemnización sustitutiva, petición que desnaturaliza el objeto de la acción popular. Finalmente, recalca que la acción popular no es procedente para reclamar derechos subjetivos de contenido económico y, por ende, tampoco para reconocer el pago de expensas y agencias en derecho, comoquiera que este mecanismo constitucional solo esta instituido para salvaguardar los derechos e intereses colectivos.

III. LA IMPUGNACIÓN 3.1.- El Actor, insiste en que la acción popular es procedente para reclamar la protección de los derechos e intereses colectivos que considera vulnerados con ocasión de la expedición de las Resoluciones No. 104129 031483 de 12 de agosto y 25 de octubre de 2010, respectivamente, mediante las cuales la entidad

accionada negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez y, en cambio concedió la indemnización sustitutiva; por lo tanto, la presente acción no debe interpretarse de otra manera. 6 Carga de la prueba. La carga de la prueba corresponderá al demandante. (…). Considera desacertada la decisión el Tribunal, puesto que con la presente acción busca proteger los intereses colectivos de toda la sociedad colombiana afectada por el error en que según afirma, ha venido incurriendo la demandada desde 1993 hasta la fecha, al liquidar las indemnizaciones sustitutivas de pensión de vejez, a la luz del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 que no es la norma aplicable. Advierte, que la accionada pudo haber incurrido en fraude al Estado, comoquiera que reconoció y pagó a los ancianos de Colombia la indemnización sustitutiva, con fundamento en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, ratificado por el Decreto 758 de 1990. Afirma que no es necesario estudiar todos los actos administrativos mediante los cuales la demandada concedió indemnización sustitutiva de pensión de vejez a los pensionados de Colombia con fundamento en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990 y en el Acuerdo No. 049 de 1990, para probar que debieron ser liquidados conforme al artículo 14 del Decreto en mención. En su criterio, basta con analizar la copia de la Resolución No. 104129 de 2010 (8 de agosto)7 para demostrar que con la aplicación de las anteriores normas el ISS (en liquidación) está causando un daño a toda la sociedad. De otra parte, considera que el a quo no podía establecer en la sentencia la clase

de acción que debía interponerse, porque solo es posible decidirlo en el auto admisorio de la demanda y en el que resuelve las excepciones previas. Menciona que cuando la administración de los dineros de los pensionados son confiados al Estado, éste no puede equivocarse al aplicar erróneamente una norma para liquidar las pensiones, porque viola los artículos 6 y 209 de la Constitución Política y el derecho colectivo a la moralidad administrativa. 7 Folios 4 y 5. Alega, que no pueden desconocerse los gastos y honorarios en que incurrió en el proceso ni negarle el reconocimiento del incentivo económico previsto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

IV. SANEAMIENTO DEL PROCESO En providencia de 24 de julio de 2013 el Despacho sustanciador dispuso vincular al proceso a la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, COLPENSIONES) por tener interés directo en las resultas de la demanda, pues de no hacerlo daría lugar a la causal de nulidad prevista en el numeral 9° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil8. En consecuencia, le concedió cinco (5) días para comparecer al proceso.

En razón de lo anterior, el 12 de noviembre de 2013 el señor Elmer Jaime Caro Hernández radicó ante esta Corporación, poder debidamente otorgado por

COLPENSIONES.

V. ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA 5.1. El actor, mediante escrito de 10 de junio de 2014 reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

Alegó que en el presente caso sí es procedente la acción popular, toda vez que el

daño al pueblo colombiano se consuma desde 1993, fecha desde la cual la demandada viene liquidando la indemnización sustitutiva a través de un formato preestablecido que aplica una norma que no corresponde, esto es, el artículo 12 y no el 14 del Acuerdo 049 de 1990. Insiste que este error en la aplicación de la norma correcta pudo haber generado “fraude al Estado pagando menos indemnización sustitutiva a los pensionados 8 Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquéllas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público en los casos de ley. (…). con base en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 ratificado por el Decreto ley 758 de 1990.”. Pone de presente que desde el inicio de interposición de la presente demanda manifestó que la misma cumplió con lo establecido en los artículos 12 al 23 de la Ley 472 de 1998 en relación con la legitimación, competencia, presentación y requisitos de la demanda, admisión y traslado y, por tanto, el interés de esta acción es colectivo y no particular como lo quiere hacer ver la accionada. Afirma que no puede desconocerse el hecho de que incurrió en gastos con ocasión de la interposición de la demanda de la referencia, ni tampoco, que tiene derecho al reconocimiento del incentivo económico, independientemente de que los artículos que lo reconocían hayan sido derogados; solo porque el juzgador de primera instancia quiso darle una connotación de interés individual y no colectivo.

Finaliza explicando que aportó al sistema de seguridad social en pensión un número equivalente a 633 semanas y, por ello tiene derecho a la devolución de ese dinero, razón por la cual, dirigió reclamación laboral que terminó en sentencia a su favor. Se advierte que de estos hechos no obra prueba en el expediente, como tampoco, se constató éstos en el sistema de gestión judicial de la rama judicial. 5.2. COLPENSIONES, mediante escrito de 12 de junio de 2014 presentó sus alegaciones bajo las siguientes consideraciones: Manifestó que el problema planteado por el actor en la demanda, se circunscribe en obtener mediante el ejercicio de una acción que no es la indicada el restablecimiento individual de sus derechos. Afirmó que lo pretendido por el actor, sin indicarlo de manera concreta es que se revoquen unos actos administrativos que en su momento expidió el ISS con fundamento en las normas existentes y aplicables para cada caso en particular. Sostuvo que el actor debió acudir a la jurisdicción contencioso administrativa a controvertir los actos que a su juicio no se ajustan al ordenamiento jurídico o, bien acudir a la acción de grupo, la cual instituyó el legislador con miras a que un número plural de sujetos que estiman encontrarse en situaciones uniformes, reclamen una reparación o indemnización. Por último, solicitó confirmar la sentencia, pues el funcionario administrativo goza de autonomía al interpretar las normas jurídicas, siempre que al hacerlo no incurra en interpretación manifiestamente errónea o arbitraria. 5.3. El Procurador Delegado ante esta Corporación, guardó silencio.

VI. CONSIDERACIONES 6.1. Las acciones populares

Es sabido que en desarrollo del mandato contenido en el artículo 88 de la Constitución Política, el legislador expidió la Ley 472 de 1998, mediante la cual se regula el ejercicio de las acciones populares y de grupo. La citada ley define como derechos e intereses colectivos (art. 4°), los siguientes: (1) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; (2) La moralidad administrativa; (3) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; (4) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (5) La defensa del patrimonio público; (6) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; (7) La seguridad y salubridad públicas; (8) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (9) La libre competencia económica; (10) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; (11) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (12) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (13)

La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; (14) Los derechos de los consumidores y usuarios. Tal y como lo ha precisado esta Sección, la enumeración que la Ley 472 de 1998 hace de los derechos e intereses colectivos susceptibles de ser protegidos a través de las acciones populares, tampoco se entiende agotado en dicho texto, toda vez que la propia ley señala que, además de los enunciados en la misma, son derechos e intereses colectivos, los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. Dispone igualmente el ordenamiento citado que los derechos e intereses colectivos enunciados en el artículo 4°, estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley. Finalmente, se impone advertir que las acciones populares no plantean en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son un mecanismo de protección de los derechos colectivos preexistentes, radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial. En ese sentido, el proceso de acción popular tiene una estructura especial que lo diferencia de los demás procesos de contenido litigioso, pues no plantea una verdadera litis ya que lo que persigue es la efectividad y eficacia de un derecho colectivo haciendo cesar su lesión o

amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior.9 Cuestiones previas Lo primero que advierte la Sala es que los asuntos planteados por el actor obligan, como punto de partida, a esclarecer los yerros en que incurre, al estructurarlos sobre la base de premisas que no son correctas. 9 En este sentido pueden consultarse, entre otras, T058 de 1992, SU-067 de 1993, T-215 de 1999, T-466 de 2003, C-630 de 2011; Sentencia de 8 de mayo de 2008. C.P. Myriam Guerrero de Escobar. Rad. 2001-00395-03 (AP). Actor: María Consuelo Romero Millón; sentencia de 16 de marzo de 2012. C.P. María Elizabeth García González. Rad. 2010-00537-01 (AP). Actor: Corporación de Vivienda el Tejar y otro; sentencia de 5 de abril de 2013. C.P. Stella Conto Díaz. Rad. 2011-00047-01 (AP). Actor: Procuraduría Judicial Administrativa 172. Vale la pena advertir que el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto de 21 de febrero de 2011, inadmitió la demanda y concedió al actor cinco (5) días para subsanarla, so pena de rechazarla. En efecto, los errores que el Tribunal le puso de presente al actor se concretan a lo siguiente "porque aunque se acude ante ésta jurisdicción en acción popular, de los hechos de la demanda, se deduce que se trata de otro tipo de acción. En caso de insistir en impetrar acción popular, deberá indicarse con precisión los derechos e intereses colectivos vulnerados ... y si por el contrario, la acción instaurada es la

de nulidad y restablecimiento del derecho, deberá adecuarse la demanda con el lleno de los requisitos exigidos por la ley …" Empero, mediante escrito de 25 de febrero de 2011 al contestar los requerimientos del Tribunal, el actor insistió en que era una acción popular y mencionó los derechos colectivos ya alegados. El primero, es considerar que cuando una cierta situación hipotéticamente concierne a un número plural de sujetos, es dable plantearla como un derecho colectivo. Empero, es claro que una controversia sobre derechos subjetivos no puede encuadrarse como violación de derechos colectivos, por la sola circunstancia de que una pluralidad de sujetos, puedan hipotéticamente encontrarse en la misma situación. Vale la pena entonces, hacer la distinción entre derechos colectivos e individuales comunes a un grupo de personas, por ello, es pertinente anotar que la Sección Primera del Consejo de Estado precisó que los derechos particulares comunes a un grupo de personas no necesariamente constituyen derechos colectivos. Al respecto, mencionó que: “No deben confundirse los derechos colectivos con los individuales comunes a un grupo de personas determinadas o determinables. La distinción entre intereses subjetivos y colectivos de un grupo depende de la posibilidad de apropiación exclusiva de los objetos o bienes materiales o inmateriales involucrados en la relación jurídica. Así, de los derechos colectivos puede afirmarse que a pesar de pertenecer a todos los miembros de una comunidad ninguno puede apropiarse de ellos con exclusión de los demás; en tanto que en relación con los derechos individuales, cada uno de los sujetos que pertenecen al grupo puede obtener la satisfacción de su derecho de forma individual y en

momento diferente o puede ejercerlo con exclusión de los demás, y sólo por razones de orden práctico pueden reclamar conjuntamente la indemnización cuando han sufrido un daño por una causa común, sin perjuicio de las acciones individuales que cada uno pueda iniciar”.10 (negrilla fuera de texto). Siendo así, se resalta que los derechos individuales de personas que pertenecen a un mismo grupo pueden verse afectados por un motivo común y, en consecuencia, padecer un daño. En ese caso pueden acudir al juez en procura de obtener una indemnización conjunta ejerciendo la acción de grupo o de forma individual mediante los demás instrumentos jurídicos como lo es la nulidad simple o nulidad con restablecimiento del derecho, según cada situación en particular. El segundo, es asumir que el ciudadano puede escoger, según su criterio subjetivo, la acción por la cual pretende reclamar ante la administración de justicia una cierta pretensión. Sobre el particular, se precisa:  El hecho de que un número plural de sujetos se encuentre hipotéticamente en la misma situación fáctica y jurídica en torno a la indemnización sustitutiva, no hace que la discusión sobre las normas aplicables a su reconocimiento, sea ventilable a través de la interposición de la acción popular, ni menos, que sea dable al actor aducir una presunta violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa o de los consumidores o usuarios, porque en su parecer, el presunto error en la aplicación de una norma jurídica podría estar causando un detrimento patrimonial a los colombianos. Las controversias atinentes a la pensión de vejez y/o la indemnización sustitutiva conciernen a derechos subjetivos no a derechos

colectivos. De ahí que únicamente en sus titulares concurra el interés jurídico para proponerlas, requisito sine qua non para la configuración del presupuesto procesal de legitimación en la causa por activa. 10 CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, M.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad. N° 25000-2325-000-2002-02261-01(AP), veinte (20) de enero de dos mil cinco (2005), Bogotá.  La escogencia de la acción apropiada para ventilar ante la administración de justicia una cierta controversia no es potestativa, ni queda al arbitrio de los ciudadanos. Por el contrario, como corolario obligado de la garantía del debido proceso, para acceder a la administración de justicia éstos tienen que cumplir la carga procesal de adecuar su conducta a las acciones que el legislador decide que son las apropiadas para cada pretensión, de modo que el respectivo proceso judicial pueda desarrollarse correctamente, so pena de que, de no hacerlo, se produzcan consecuencias jurídicas adversas o desfavorables a sus intereses. Es esto exactamente cuanto ocurre en el caso presente en que la incorrecta escogencia de la acción condujo a una decisión desestimatoria. 6.2. El objeto de la impugnación El actor alega la presunta violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa y el derecho de los consumidores y usuarios que atribuye al ISS (en Liquidación), porque según afirma, desde el año 1993 ha venido expidiendo en un formato, con las normas jurídicas equivocadas, Resoluciones negando solicitudes de reconocimiento de la pensión de vejez, causando con ello un presunto daño patrimonial a los colombianos. Para ilustrar este aserto exhibe las

Resoluciones No. 104129 y 031483 de 12 de agosto y 25 de octubre de 2010 que, en su orden le negaron a él y a otra usuaria la pensión de vejez, y su lugar, les reconocieron la indemnización sustitutiva con fundamento en el artículo 12 del Decreto 758 de 199011, cuando lo correcto, a su juicio, es que se hubiese aplicado 11 “Por el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1 de 1990 emanado del Consejo nacional de Seguros Sociales Obligatorios”. ARTÍCULO 12. REQUISITOS DE LA PENSIÓN POR VEJEZ. Tendrán derecho a la pensión de vejez las personas que reúnan los siguientes requisitos: a) Sesenta (60) o más años de edad si es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de dad, si es mujer y, b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.000), semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo. ARTÍCULO 14. INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ. Las personas que habiendo cumplido las semanas mínimas exigidas para adquirir el derecho, a la pensión de vejez, se retiraren definitivamente de las actividades sujetas al seguro social y no hubieren acreditado el número de semanas de cotización requeridas para que tal derecho se cauce, perciban en sustitución por cada veinticinco (25) semanas de cotización acreditadas, una indemnización

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