CE-73001-23-31-000-2011-00214-01(0947-13)-2014

PENSION GRACIA - Beneficiarios / PENSION GRACIA - Recuento normativo / DOCENTE NACIONAL - No tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia / DOCENTE - Laboró en planteles del orden nacional Para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal b) del mismo precepto, o sea, la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal b), No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia…”.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 28 DE 1933 / LEY 91 DE 1989

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., octubre veinte (20) del año dos mil catorce (2014).

Radicación número: 73001-23-31-000-2011-00214-01(0947-13)

Actor: ELIZABETH PEÑA OLAYA

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 19 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima mediante la cual denegó las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES ELIZABETH PEÑA OLAYA, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó del Tribunal Administrativo del Tolima la nulidad de los actos fictos producto del silencio de la administración frente las peticiones radicadas el 14 de junio de 2006 y 17 de marzo y 22 de agosto de 2008, tendientes a conseguir el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación o quien haga sus veces, reconocer y pagar la pensión gracia a partir de la fecha en que cumplió el status de pensional. Solicita igualmente, que al momento de efectuar la liquidación de la pensión gracia por parte de la entidad demandada, se tengan en cuenta todos los factores salariales devengados. Las anteriores condenas deberán ser actualizadas y ajustadas teniendo en cuenta el índice de Precios al Consumidor. Se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo. Los HECHOS que sirven de fundamento a las pretensiones de la demanda, son los siguientes: La señora Elizabeth Peña Olaya nació el 11 de agosto de 1955 y laboró en

diferentes entidades territoriales prestando sus servicios como docente desde el 5 de agosto de 1980, así:  Al servicio del Departamento de Cundinamarca, nombrada por el Gobernador de Cundinamarca mediante Decreto No. 3166 del 18 de julio de 1980, donde laboró desde el 5 de agosto de 1980 hasta el 19 de octubre de 1981 (1 año, 2 meses y 14 días).  Al servicio de la Nación en el Municipio de Icononzo -Departamento del Tolima, nombrada mediante Resolución No. 15353 del 22 de septiembre de 1981 para laborar en la Normal Nacional por un tiempo total de 29 años. En consecuencia, ha laborado al servicio de la educación Oficial por 30 años razón por la cual en ejercicio del derecho de petición, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de la pensión gracia sin que hasta la fecha haya obtenido respuesta alguna. En varias oportunidades la señora Elizabeth Peña Olaya, ha elevado a la entidad demandada peticiones tendientes al reconocimiento de la referida prestación, pero no le han dado ninguna respuesta, razón por la que operó el silencio administrativo. NORMAS VIOLADAS-  Ley 4 de 1966.  Ley 114 de 1913.  Ley 116 de 1928.  Ley 37 de 1933.  Ley 91 de 1989.  Ley 115 de 1994 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA A folio 62 y siguientes del expediente, obra escrito de contestación por parte de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, en el que solicita se

denieguen las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Las leyes que regulan la materia y la jurisprudencia que la ha venido desarrollando, señalan que para tener derecho a la pensión gracia, el docente debe acreditar que no tiene vinculaciones de orden nacional. Atendiendo a la certificación de tiempo de servicio allegada por la demandante, observó la entidad que prestó sus servicios durante 24 años, 4 meses y 19 días como docente nacional en propiedad en diferentes centros educativos, y en esas condiciones, tal periodo no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia. En consecuencia, la actora no reúne los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913 para acceder a la prestación que pretende y por consiguiente la actuación de la entidad se encuentra ajustada a derecho, razón por la cual no es procedente ordenar el reconocimiento de la pensión solicitada, pues como se dijo la demandante no acreditó 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal, o distrital, requisito indispensable para efectuar dicho reconocimiento. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia proferida el 19 de noviembre de 2012, denegó las súplicas de la demanda con fundamento en las siguientes razones: Teniendo en cuenta las normas que reglamentan la pensión gracia, se deduce que la misma se reconoce a los maestros de escuelas de primaria oficiales, docentes o empleados normalistas y maestros de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre y cuando se hubieren vinculado al Magisterio hasta el 31 de diciembre de

1980 y reúnan los requisitos establecidos en las normas que la regulan. El Consejo de Estado ha señalado en varias oportunidades al referirse a la regulación de la pensión gracia, que esta prestación solo puede ser otorgada a los docentes que cumplan con los requisitos del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, tales como: observar buena conducta, haber desempeñado su trabajo con honradez y consagración, tener 50 años de edad y 20 de servicio en los planteles educativos de orden territorial, departamental o municipal y para aquellos docentes que participaron en el proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975. La finalidad del legislador con el reconocimiento de la pensión gracia, fue la de beneficiar a aquellos docentes del orden territorial que tenían una diferencia salarial frente a los maestros cuya vinculación era del orden nacional. Tuvo como fundamento las precarias condiciones salariales en las que se encontraban los educadores de las instituciones educativas a cargo de las entidades territoriales que no disponían de los recursos suficientes para sufragar su deuda laboral. Dicha pensión se constituyó como una gracia a cargo de la Nación, encaminada a atenuar la desigualdad existente entre sus destinatarios cuya remuneración tenía un bajo poder adquisitivo frente a los educadores con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional que devengaban salarios superiores. De ahí entonces, que se predique un régimen especial y excepcional de esta pensión que no está sujeto a las normas generales que regulan las pensiones. En el presente asunto, la demandante laboró para el Departamento de Cundinamarca como docente desde el 5 de agosto de 1980 hasta el 19 de octubre

de 1981, es decir, que estaba vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. De las pruebas obrantes en el expediente, consideró el tribunal que si bien se vinculó como docente en la mencionada fecha, la vinculación la efectuó el Ministerio de Educación Nacional, entidad que la nombró para ejercer funciones como docente en el Municipio de Icononzo. En ese orden de ideas, resulta evidente que la actora tiene la calidad de docente nacional razón por la cual no tiene derecho a acceder al reconocimiento de dicha prestación. R AZONES DE LA APELACIÓN En memorial visible a folio 193 de expediente, obra recurso de apelación interpuesto por la parte demandante de cuyas razones de inconformidad, se destacan las siguientes: La demandante laboró en distintas entidades territoriales prestando sus servicios como docente, nombrada por el Gobernador de Cundinamarca desde el 5 de agosto de 1980 hasta el 19 de octubre de 1981 y como docente al servicio de la nación fue nombrada mediante Resolución No. 15353 del 22 de septiembre de 1981 para desempeñarse en el municipio de Icononzo - Departamento del Tolima, es decir, que cuenta con un total de tiempo de servicio de 29 años. Lo anterior permite concluir, que la demandante cumple con la totalidad de los requisitos para obtener la pensión gracia, a saber: tener un nombramiento hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplir más de 20 años de servicio como lo establece la Ley 116 de 1928 en su artículo 6. Dicha norma extendió el derecho de acceder a la referida prestación para los empleados que tengan el carácter de docentes y profesores de las escuelas

normales, caso igual al de la demandante que se desempeñó por 20 años entre nacionalizada y docente al servicio de la Escuela Normal Superior. No tuvo en cuenta el Tribunal Administrativo del Tolima, al proferir la sentencia apelada, el parágrafo del artículo 2° de la Ley 91 de 1989 que establece que las prestaciones sociales del personal nacionalizado causadas hasta la fecha de promulgación de dicha ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial. Del material probatorio se desprende con claridad que la demandante cumplió con los requisitos previstos en la ley para que le fuera reconocida la pensión gracia, desde la fecha en que cumplió los requisitos exigidos por la ley para tal efecto, esto es, 20 años de servicio como docente y 50 años de edad. Para resolver, se CONSIDERA La pensión gracia fue consagrada en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años, con lo cual tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de dicha ley que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse. Dicha pensión, en principio establecida para los maestros de enseñanza primaria oficiales, fue extendida por la Ley 116 de 1928 a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, así:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.”. A su vez, el artículo 3º, inciso segundo, de la Ley 37 de 1933, dispuso: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. Finalmente, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989 preceptúa: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. En resumen, de conformidad con las Leyes antes citadas la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino

que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado solo en este nivel. Sin embargo, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, cuya parte pertinente se transcribe a continuación: “...No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la Ley 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto es así que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen

prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías…” “Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: la educación primaria y secundaria será un servicio público de cargo de la nación”. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114/13; L.116/28,y L.28/33); proceso que culminó en 1980. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos

y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación: hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional. …”. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal b) del mismo precepto, o sea, la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal b), No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia…”. En el presente asunto, se encuentra acreditado que ELIZABETH PEÑA OLAYA prestó sus servicios docentes, así: Según certificado de servicio expedido por la Gobernación de Cundinamarca

Secretaría de Educación - Dirección de Personal de Establecimientos de Educativos, que obra a folio 15 del expediente, la actora prestó sus servicios en el Departamento de Cundinamarca como Docente con carácter de nacionalizado nombrado en propiedad en la Normal Departamental de Junín, mediante Decreto 3166 del 18 de julio de 1981 con efectos a partir del 5 de agosto de 1980, hasta el 19 de octubre de 1981 (1 año, 2 meses y 14 días). Mediante Resolución No. 15353 del 22 de septiembre de 1981 (fl. 20), expedida por el Ministerio de Educación Nacional, fue nombrada en el cargo de Profesora de Enseñanza Secundaria en el Escalafón Nacional, en la Normal Nacional de Varones de Icononzo - Tolima, cargo que ha desempeñado hasta la fecha de presentación de la demanda, esto es, 26 de abril de 2011 (29 años, 7 meses y 5 días) Ahora bien, la Ley 91 de 1989, señaló las disposiciones que regían al personal docente nacional, nacionalizado y el que se vinculara con posterioridad al 1° de enero de 1990. En el artículo 15, dispuso:  Los docentes nacionalizados que figuran vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, mantendrán vigente el régimen prestacional de que venían gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas aplicables.  Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1° de enero de 1990, para efectos de prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes, aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978.

Con las pruebas allegadas al expediente se demostró que la actora para el 31 de diciembre de 1989 se encontraba vinculada como docente Nacional, lo que permite concluir que de conformidad con el inciso primero del artículo 1° de la Ley 91 de 1989, no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, pues es indispensable para lograr el reconocimiento y pago de la misma que el docente haya prestado sus servicios en planteles departamentales o municipales, no nacionales, dada la incompatibilidad de percibirla conjuntamente con otra pensión de carácter nacional. En efecto, dicha disposición ordena: “Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de Enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de Enero de 1.976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. Parágrafo. Se entiende que una prestación se ha causado cuando se han cumplido los requisitos para su exigibilidad.”. Debe advertir la Sala, que dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que el interesado haya prestado los servicios en planteles departamentales o municipales, supuestos

fácticos que no se cumplen en el sub exámine. En estas condiciones, el tiempo laborado en planteles del orden nacional no es útil para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, razón por la cual la sentencia impugnada será confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia del 19 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda promovida por ELIZABETH PEÑA OLAYA contra la Caja Nacional de Previsión Social En Liquidación. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

JORM/Lmr.