CE-73001-23-31-000-2012-00096-01-2020

PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA – Regulación en el municipio de ibagué /

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE IBAGUÉ / ESTATUTO

GENERAL DE PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍAS URBANÍSTICAS PARA EL

MUNICIPIO DE IBAGUÉ – Hecho generador / ESTATUTO GENERAL DE PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍAS URBANÍSTICAS PARA EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ – Administración de los ingresos / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ – Adopción y hecho generador / ACCIÓN URBANISTICA Para la Sala el Concejo Municipal de Ibagué, a través de los actos administrativos relacionados [Acuerdos 116 de 2000, 009 de 2002 y Acuerdo 034 de 2009], ejerció la potestad otorgada por el artículo 73 de la Ley 388 de 1997 para darle efectividad al tributo de la plusvalía, imponiéndolo, dentro del margen que se le estableció, como un instrumento de financiación del ordenamiento territorial y dotándolo de todos los elementos para su efectiva ejecución. En efecto, a través de los mismos se establecieron las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento. Particularmente, a través de los Acuerdos 116 de 2000 y 009 de 2002 se conformó la acción urbanística que debe ser aplicada de forma conjunta para establecer el efecto plusvalía, de acuerdo con la autorización específica del aprovechamiento del suelo o del área de edificación, normativa que comportaba todos los elementos necesarios para la existencia del tributo tanto en los aspectos formales como

técnicos y que es previa y fundamenta el Acuerdo 034 de 2009, a través del cual se adopta el Estatuto General de Participación en Plusvalías Urbanísticas, y que, por lo tanto, no puede desconocerse. PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍAS URBANÍSTICAS PARA EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ / PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ – Determinación del hecho generador por el concejo / HECHO GENERADOR DE PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ – No ha sido establecido por el ejecutivo en el Decreto 1-0747 de 2010 [P]ara concretar el hecho generador de la participación en la plusvalía se requiere que la administración, con fundamento en lo determinado por el Plan de Desarrollo Territorial – POT y los instrumentos que lo desarrollan, autorice para cada caso particular la destinación de un inmueble a un uso más rentable, o para incrementar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor área edificada. En el caso en estudio, se concluye que el Decreto 1-0747 del 26 de 2010 no contiene la posibilidad de configurar nuevos hechos generadores del tributo por parte del Ejecutivo, sino que, como se viene precisando, estableció los mecanismos que autorizan mayores aprovechamientos en las actuaciones urbanísticas, que permiten materializar el hecho generador, lo cual no implica la intromisión en las facultades asignadas a los concejos municipales. Bien lo consideró el a quo cuando señaló que “con el Decreto 1-0747 del 26 de 2010 lo que buscó el mandatario territorial fue desarrollar su función ejecutora, adoptando las

herramientas necesarias al interior de la Administración para obtener el recaudo del tributo acogido por el Concejo Municipal”. Así pues, la Sala no encuentra que el Decreto 1-0747 desconozca los preceptos constitucionales y legales enunciados por el actor, razón suficiente para confirmar la decisión de instancia, en cuanto que no resulta procedente su inaplicación. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE IBAGUÉ – Elementos del tributo de la plusvalía / HECHO GENERADOR DE PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ – Incremento en el aprovechamiento urbanístico establecido en los Acuerdos 0116 de 2000 y 009 de 2002 / PARTICIPACIÓN EFECTO PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ – Hecho generador. Lo constituye la autorización específica de la administración de aprovechamiento de uso del suelo / LIQUIDACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ – Por concepto del mayor aprovechamiento del suelo / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD TRIBUTARIA – No vulneración En el caso sub examine, se advierte que mediante el Decreto 1-0950 del 6 de octubre de 2011 se liquidó el efecto plusvalía para el inmueble ubicado en la carrera 5ª No. 103-22, barrio El Jardín, identificado con matrículas inmobiliarias 350-193628, 350-193870, 350-193871, 350-193872, 350-193876, 350-193877 y 350-193878, código catastral 01098280001000, siendo contribuyente a sociedad

Constructora Vizcaya Tolima S.A.S. De conformidad con lo arriba previsto, para determinar el efecto plusvalía deben tenerse en consideración las normas que constituyen la acción urbanística que da lugar al cambio de uso del suelo o a un mayor aprovechamiento del mismo, así como el régimen de uso del suelo que resulta modificado, con la advertencia de que la acción urbanística que modifica el uso del suelo o aumenta las posibilidades de su aprovechamiento económico debe ser posterior a la incorporación del tributo de plusvalía, de tal manera que no se aplique dicho tributo de forma retroactiva, esto es, a acciones urbanísticas determinadas con anterioridad a la adopción de dicho tributo. Para esta Sala es claro que, en el caso concreto, para la determinación y liquidación del efecto plusvalía por concepto del mayor aprovechamiento del suelo efectuada mediante el Decreto No. 1-0950 del 6 de octubre de 2011 se tuvieron en cuenta las disposiciones contenidas en el Acuerdo Municipal 116 de 2000, que incorporó sus elementos, el hecho generador, el área objeto de participación, el sistema de información para la valoración del suelo objeto de la participación, la tasa de la participación, el procedimiento de cálculo del efecto plusvalía, su liquidación, revisión, exigibilidad y cobro, formas de pago, inversión y titularización. Así mismo, se reitera, el Decreto acusado se amparó en el Acuerdo 09 de 2002, que señala los índices máximos de ocupación para proyectos con plusvalía y sin plusvalía, número de pisos permitidos para construir con y sin plusvalía dentro de los tratamiento de desarrollo, consolidación y mejoramiento integral, teniendo en

consideración además la tipología de la vivienda, valga decir, si corresponde a vivienda unifamiliar, bifamiliar, trifamiliar o multifamiliar. En ese orden de ideas, es a partir de la vigencia de dichos acuerdos que los predios que se incluyeron en el acto demandado adquirieron la posibilidad de incrementar el aprovechamiento urbanístico, por cuanto allí se señalaron los índices máximos de ocupación para proyectos con y sin plusvalía. En otras palabras, el acto general que contiene el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Ibagué es el Acuerdo No. 116 de 2000, el cual también adoptó como instrumento de financiación la plusvalía con sus respectivos elementos. Así, la acción urbanística se conformó por el Plan de Desarrollo Territorial – POT y los instrumentos que lo desarrollan, actos que, junto con la autorización particular de la administración para destinar el inmueble a un uso más rentable, o para incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, determinan el hecho generador de la plusvalía. En este orden de ideas, para la Sala el Decreto 10950 del 6 de octubre de 2011 se fundamentó en normas expedidas con anterioridad a su expedición, de tal forma que no prospera el cargo de vulneración del principio de irretroactividad en materia tributaria. PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA – Marco normativo / PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA – Concepto / ACCIÓN URBANÍSTICA La participación en la plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa consistente en

una acción urbanística que regula la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento. Es en virtud del beneficio generado que las administraciones territoriales pueden participar en ese mayor valor, cuya base gravable y tarifa puede estar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado. La base gravable está dada por la diferencia del precio comercial por metro cuadrado con antelación y con posterioridad a una acción urbanística. […] La Sección Cuarta del Consejo de Estado, con fundamento en las disposiciones normativas referidas, señaló que la plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa constitutiva de una acción urbanística relacionada con: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; (ii) el establecimiento o la modificación del régimen o zona del uso del suelo y, (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo por una edificación, bien sea por elevar el índice de ocupación o el índice de construcción, o los dos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 82 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 9 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 73 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 74 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 83 / ACUERDO 116 DE 2000 CONCEJO DE IBAGUÉ / ACUERDO

009 DE 2002 CONCEJO DE IBAGUÉ / ACUERDO 034 DE 2009 CONCEJO DE

IBAGUÉ / DECRETO 1-0747 DE 2010 MUNICIPIO DE IBAGUÉ

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 73001-23-31-000-2012-00096-01

Actor: CONSTRUCTORA VIZCAYA TOLIMA S.A.S

Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: PARTICIPACIÓN EFECTO PLUSVALÍA / Hecho generador de la participación en la plusvalía / irretroactividad de la norma tributaria / Legalidad del acto liquidatorio SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la sociedad Constructora Vizcaya Tolima S.A.S. dentro del proceso de la referencia, en contra de la sentencia de 26 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES 1.1.- La demanda Mediante escrito radicado ante el Tribunal Administrativo del Tolima1, el apoderado judicial de sociedad Constructora Vizcaya Tolima S.A.S. presentó demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el

artículo 85 del Código Contencioso Administrativo - CCA, en contra del Municipio de Ibagué, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Solicito a los Honorables Magistrados inaplicar el Decreto 10747 de octubre 27 de 2010 por medio del cual se “adoptan mecanismos que autoricen mayores aprovechamientos en las actuaciones urbanísticas y la manera de aplicar participación en la plusvalía para el municipio de Ibagué” al asunto objeto de examen, por ser contrarios a la Constitución y la Ley. 1.2. Solicito a los Honorables Magistrados que se declare la nulidad del Decreto No. 1-0950 de octubre 6 de 2011 por medio el cual se liquida el efecto plusvalía de los inmuebles identificados con matricula inmobiliaria No. 350-193628, 350-193869, 350-193870, 350-193871, 350-193872 350-193876, 350-193877, 350-193878, ficha catastral No. 010908280001000 ubicado en la carrera 5ª No. 103-92 barrio el Jardín de la ciudad de Ibagué- Departamento del Tolima. 1.3. Como consecuencia de la pretensión anterior le solicito a los Honorables Magistrados se sirva restablecer el derecho a favor de la sociedad CONSTRUCTORA VIZCYA TOLIMA S.A.S. declarando que no hay lugar a pagar el efecto plusvalía contenido en el Decreto No. 10950 de octubre 6 de 2011. 1.4. Como consecuencia de la declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, solicito a los Honorables Magistrados, se

sirvan ordenar al Municipio de Ibagué oficiar al Registrador de Instrumentos Públicos de Ibagué y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi -Seccional Tolima o a quien haga sus veces con el fin de que se cancele la inscripción del Decreto 1-0950 de octubre 06 de 2011 y/o el efecto de plusvalía en los folios de matrícula inmobiliaria No. 350193628, 350-193869, 350-193870, 350-193871, 350-193872 350193876, 350-193877, 350-193878, ficha catastral No. 010908280001000. 1 Folios 72 a 105 demanda del cuaderno 1. 1.5. Como consecuencia de la declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, solicito a los Honorables Magistrados se sirvan ordenar al Municipio de Ibagué reintegrar y/o devolver debidamente indexada la suma de dinero que por concepto de plusvalía cancele la Sociedad CONSTRUCTORA VIZCAYA TOLIMA S.A.S. 1.6. Se condene al MUNICIPIO DE IBAGUE a dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 y 177 del C.C.A. 1.7. Se condene en constas (sic) a la demanda”. 1.2.- Los hechos El apoderado de la sociedad Constructora Vizcaya Tolima S.A.S. manifestó que con el fin de desarrollar el proyecto urbanístico denominado "CLUB RESIDENCIAL YERBABUENA" en el predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 350172500 y ficha catastral 01-09-0828-0001-000, obtuvo las respectivas licencias de

loteo, urbanización y construcción expedidas por los Curadores Urbanos Nos. 1 y 2 de Ibagué, contenidas en las Resoluciones 73001-1-08-0388 del 19 de diciembre de 2008, 73001-1-09-0114 del 17 de junio de 2009, 73-001-2-0365 del 1 de octubre de 2009, 73001-1-10-0089 del 27 de mayo de 2010, 73001-1-11-0123 de 25 de mayo de 2011 (fls. 8-17 y 24-30 Cdno.1). Señaló que la Gestora Urbana del Municipio de Ibagué, mediante la Resolución No. 1726 del 23 de septiembre de 2010, reconoció y aceptó un canje por dinero de las cesiones con ocasión del desarrollo del proyecto a la sociedad Constructora Vizcaya Tolima S.A.S. En consecuencia, la constructora canceló la suma de $48.248.882.08 por concepto de cesiones. Expuso que el 15 de diciembre de 2009, el Concejo Municipal de Ibagué expidió el Acuerdo No. 034 de 2009, “POR EL CUAL SE ADOPTA EL ESTATUTO GENERAL DE PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍAS URBANÍSTICAS PARA EL MUNICIPIO”, en cuyo artículo primero dispuso: “Entiéndase por plusvalía urbanística el incremento real del valor comercial del suelo que tenga por causa una decisión administrativa o una actuación urbanística del Municipio”. Mencionó que la Alcaldía de Ibagué expidió el Decreto No. 1-0747 del 26 de octubre de 2010, mediante el cual adoptó los mecanismos que autorizan mayores

aprovechamientos en las actuaciones urbanísticas y detallar la manera de aplicar participación en plusvalía para el Municipio de Ibagué (fls. 37-39 C. 1). Adujo que, posteriormente, la Alcaldía expidió el Decreto 1-0950 de octubre 06 de 2011, mediante el cual determina el efecto plusvalía para el inmueble ubicado en la carrera 5 No. 103-92 B/ El Jardín, identificado con matrícula No. 350-193628, 350-193869, 350-193870, 350-193871, 350-193872. 350-193876, 350-193877 y 350-193878, código catastral 010908280001000, en $251.611.000,00, de conformidad con la liquidación incorporada en ese acto (fls. 36-36 y 39-41 C. 2 pruebas.). 1.3.- Los fundamentos de derecho y el concepto de violación La parte actora invocó como normas violadas los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 29, 82, 95, 311, 313, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia; los artículos 73, 74, 75, 76, 77, 78, 80, 81 y 83 de la Ley 388 de 1997; el Acuerdo Municipal 034 de 2009 por medio del cual se adopta el “Estatuto General de Participación en plusvalías urbanísticas”, los Decretos 1420 de 1998, 1788 de 2004 y la Resolución 620 de 2008, expedida por el IGAC y, en sustento de ello, formuló los siguientes cargos:

1.3.1.- Fundamentos de inaplicación del Decreto 1-0747 de octubre 26 de 2010 – Violación directa de la Constitución Política y la ley. La actora expuso que el Decreto 1-0747 de 2010 expedido por el Alcalde de Ibagué, “Por el cual se adoptan los mecanismos que autoricen mayores aprovechamientos en las actuaciones urbanísticas y la manera de aplicar participación en plusvalía para el municipio de Ibagué”, dispone que el aprovechamiento del suelo superior al determinado por el Concejo Municipal en el Acuerdo 009 de 2002 debe ser autorizado por el Eejecutivo mediante decreto, lo cual, en su criterio, desborda las previsiones contenidas en el artículo 388 de la Constitución Política, según el cual la facultad impositiva de las entidades territoriales radica exclusivamente en las asambleas y los concejos distritales y municipales. Añadió que, en el nivel territorial, el Ejecutivo no puede determinar a través de decreto una acción urbanística considerada como hecho generador de la participación en plusvalía, pues ello contradice el principio de representación popular, propio de los tributos, toda vez que la competencia para determinar y desarrollar dichos elementos ha sido asignada expresamente a los concejos municipales. Advirtió que, conforme al parágrafo del artículo 8º de la Ley 388 de 1997, las acciones urbanísticas deben estar contempladas en los Planes de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, los cuales, de acuerdo con el artículo 313 numeral 7º de la Constitución Política, deben ser expedidos por los Concejos Municipales.

En esos términos, adujo que, ante la incompatibilidad entre el Decreto 1-0747 de 2010 y el marco legal y constitucional que regula los hechos generadores de la participación en la plusvalía, es procedente su inaplicación como fuente de derecho para expedir el Decreto 1-0950 de 2011. 1.3.2.- Violación del principio de predeterminación e irretroactividad tributaria. La demandante manifestó que el efecto plusvalía liquidado en el Decreto 1-0950 de 2011, está estructurado en una acción urbanística que fue contemplada con anterioridad al Acuerdo 034 de 2009 – Estatuto General de Participación en Plusvalía Urbanística para el Municipio. Advirtió que si bien es cierto que la plusvalía se origina en actuaciones urbanísticas del ente territorial, los hechos generadores no pueden ser anteriores a la expedición del Acuerdo 034 de 2009, por el cual se adopta el Estatuto General de Participación en Plusvalía Urbanística. En ese sentido, expuso que si mediante el referido Acuerdo 034 se adoptó el régimen de plusvalía para el Municipio de Ibagué, igualmente el Concejo Municipal debió desarrollar los hechos generadores de la contribución especial, ello en virtud de los principios de predeterminación tributaria y de irretroactividad tributaria, pues de acuerdo con el artículo 363 de la Constitución Política, no se puede adoptar una imposición y tener como hechos generadores situaciones que han acaecido con anterioridad, como las contenidas en el Acuerdo 0116 de 2000 y el Acuerdo 009 de 2002, mediante los cuales se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial y se reglamentó el mismo.

1.3.3.- Expedición irregular La actora expuso que el Decreto 1-0950 de 2011 señala en su artículo 1º que el efecto plusvalía se calculó conforme a la liquidación que allí se incorpora y forma parte integral del acto administrativo, pero que es posterior a la expedición del Acuerdo 034 de 2009 sin que hayan existido acciones o decisiones urbanísticas consideradas como hechos generadores del efecto plusvalía y, por lo tanto, no era posible adelantar el avalúo que le sirvió de sustento. Afirmó que si con posterioridad a la expedición del Acuerdo 034 de 2009 no se desarrollaron los hechos generadores del efecto plusvalía por el Concejo Municipal, no era posible aplicar situaciones o decisiones urbanísticas que han sido reguladas previamente mediante los Acuerdos 0116 de 2000 y 009 de 2002, como para que procediera a determinarse cuál es el mayor aprovechamiento del predio y en virtud del mismo efectuar el avalúo del precio inicial y de referencia por metro cuadrado. 1.3.4.- Falsa motivación del acto Insistió en que el acto de liquidación del efecto plusvalía, cuya nulidad solicitó, se fundó en la existencia de un hecho generador identificado como "incremento en aprovechamiento urbanístico", teniendo en cuenta decisiones urbanísticas contenidas en el Acuerdo 0116 de 2000, que adopta el Plan de Ordenamiento Territorial, y así como el Acuerdo 009 de 2002, y que no hay actuaciones administrativas posteriores al Acuerdo 034 de 2009 que determinen el hecho generador de la plusvalía, lo que configuró la falsa motivación.

1.3.5. Nulidad del acto liquidatorio por infracción constitucional en que incurre el decreto 1-0747 de octubre 26 de 2010 La sociedad demandante resaltó que el Decreto 1-0950 de 6 de octubre de 2011, que contiene la liquidación de la plusvalía se fundó en el contenido del Decreto 10747 del 26 de octubre de 2010, mediante el cual se adoptaron los mecanismos que autorizan mayores aprovechamientos en las actuaciones urbanísticas y la manera de aplicar participación en plusvalía para el municipio de Ibagué, normativa que, aseguró, determina la acción urbanística considerada como hecho generador de la participación en plusvalía, contrariando el artículo 338 de la Constitución Política, que dispone que esa función corresponde a los Concejos Municipales. Bajo esa premisa, afirmó que el Decreto 1-0950 de 2011 está incurso en una causal de nulidad autónoma derivada de la inconstitucionalidad del Decreto que le sirve de fuente. 1.3.6.- Violación del bloque de legalidad integrado por el artículo 80 de la Ley 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998, Decreto 1788 de 2004 y la Resolución 620 de 2008 Indicó que esas normas regulan la determinación de la plusvalía y el procedimiento para el cálculo de su efecto en el valor de los inmuebles con el fin de estimar y liquidar el pago correspondiente, para lo cual es necesario determinar el precio del inmueble antes de que se concrete la acción urbanística prevista como hecho generador, el cual resulta del valor inicial y el valor comercial

de referencia, lo que no se realizó. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Ibagué, mediante apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda2, sosteniendo que el Decreto No. 1-0747 de 2010 se ajustó a la Constitución y la ley, pues se fundó en el contenido del artículo 82 de la Constitución Política; en la Ley 388 de 1997 y sus Decretos Reglamentarios, así como en los Acuerdos Municipales 116 de 2000 y 09 de 2002, que corresponden a la bases normativas para la aplicación de la Plusvalía. En sustento de su oposición, indicó que en el Acuerdo Municipal No. 116 de 2000, mediante el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué, se establecieron los lineamientos generales sobre la plusvalía y sus mecanismos de aplicación, y que a través del Acuerdo No. 009 de 2002 se emitió la normativa sobre usos, construcciones y urbanizaciones, estableciéndose los índices 2 Folios 116 a 129 y 158 a 160 del cuaderno 1. máximos de ocupación para proyectos sin plusvalía y con plusvalía en los diferentes usos. Afirmó que, al tener las bases normativas para la aplicación del cobro de la plusvalía, se adoptó el Estatuto General para el Municipio de Ibagué, mediante el Acuerdo Municipal No. 034 de 2009, con el fin de hacer efectivo el derecho de percibir la participación de plusvalía, y que mediante el Decreto No. 1-0747 de

2010 se reglamentó el Acuerdo 034 de 2009, en lo atinente a los aprovechamientos urbanísticos, pero con fundamento en las normas preexistentes sobre la materia. Aseveró que el Decreto No. 1-0950 de 2011 determinó el monto de la participación en plusvalía de conformidad con las tarifas aprobadas por el Concejo Municipal, y que se expidió en cumplimiento de las normas correspondientes y por funcionario competente, por lo que sobre el mismo no está incurso en causal de nulidad. Finalmente, formuló las excepciones de inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial y falta de vicio o ilegalidad en los actos administrativos acusados. III.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 26 de septiembre de 2013 (fls. 211-247 Cdno.1), declaró como no probadas las excepciones propuestas y negó las pretensiones de la demanda, lo cual sustentó en los siguientes términos: En primer lugar y en lo atinente a la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, el a quo señaló que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política y del artículo 73 de la Ley 388 de 1997, la plusvalía se define como un tributo, y que, según el artículo 2º del Decreto 1716 de 2009, los asuntos de carácter tributarios no son susceptibles de conciliación, razón por la cual estimó que el medio exceptivo no tiene vocación de prosperidad. Por su parte, en relación con la excepción denominada “falta de vicio o ilegalidad

en los actos administrativos que se acusan”, consideró que la misma está dirigida a atacar el fondo del asunto, por lo que sería resuelta con el estudio del caso concreto. En este sentido, el juez de instancia se refirió al cargo de inaplicación del Decreto 1-0747 del 26 de octubre de 2010, por vulneración directa de la Constitución y la ley, al respecto sostuvo que mediante el mismo el Alcalde de Ibagué no creó un nuevo hecho generador, ya que se ciñó a lo establecido en los artículos 74 y 83 de la Ley 388 de 1997, desarrollados por el Acuerdo 034 de 2009, en concordancia con las actuaciones urbanísticas contenidas en el Acuerdo 009 de 2009. Precisó que solo en el evento en que exista una decisión administrativa de carácter general que configure una actuación urbanística conforme al POT, así como la autorización específica para destinar el inmueble a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, valga decir, una licencia, que supere los topes de aprovechamiento urbanístico contemplados en el Acuerdo 009 de 2002, se podrá cobrar la participación por plusvalía. Por lo anterior, concluyó que el mencionado Decreto fue expedido por el alcalde en ejercicio de su función ejecutora y con la finalidad de obtener el recaudo del tributo. Por otro lado, resaltó que la Ley 388 de 1997 estableció los hechos generadores de la participación en la plusvalía y dispuso que el Plan de Ordenamiento Territorial debe especificar y delimitar las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias acciones urbanísticas, las cuales debe tenerse en cuenta para determinar

el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo cuando fuere el caso, y precisó que el hecho generador lo constituyen las decisiones administrativas que configuren acciones urbanísticas. En ese contexto, consideró que los elementos del hecho generador, que a su vez constituyen los requisitos para la participación en plusvalía, son: i) la decisión administrativa de carácter general, que contiene una actuación urbanística conforme con el Plan de Ordenamiento Territorial o con los instrumentos que lo desarrollen y ii) la autorización específica para destinar el inmueble a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada. Manifestó que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Ibagué fue adoptado mediante el Acuerdo 116 de 2000 y reglamentado por el Acuerdo 009 de 2002, disposiciones que desarrollan los objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas para orientar y administrar el progreso físico, así como la utilización del suelo en el territorio, y destacó que el Acuerdo 034 2009 fue expedido con posterioridad al POT. En virtud de lo anterior, consideró que “en el presente asunto no se da la alegada irretroactividad tributaría, por cuanto el impuesto en plusvalía sólo será exigible a partir del momento en que el Concejo Municipal la adoptó para el municipio, es decir con la expedición del Acuerdo 034 de 2009, de manera que el hecho que se tomen elementos del Plan de Ordenamiento Territorial no implica que se esté cobrando retroactivamente”. En consecuencia, estimó que el Decreto No. 1-0950 del 6 de octubre de 2011 no

se encuentra incurso en alguna de las causales de nulidad propuestas. Bajo los mismos argumentos, desestimó el cargo de nulidad del Decreto 1-0747 de 2010 (acto liquidatorio), sustentado en la infracción a la Constitución Política. En lo atiente al cargo de violación de la Ley 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998, el Decreto 1788 de 2004 y la Resolución 620 de 2008, advirtió que los ítems que deben tenerse en cuenta para establecer el valor total del terreno con base en el método residual son: i) el monto total de las ventas proyectadas, ii) los costos totales, y iii) la utilidad esperada del proyecto constructivo. Afirmó que, revisadas las pruebas, pudo establecer que, contrario a lo expuesto por la demandante, la Lonja Promotora Inmobiliaria del Tolima sí tuvo en cuenta los elementos que consagra la Resolución 620 del 23 de septiembre de 2008 para determinar el valor a pagar por parte de la sociedad Constructora Vizcaya Tolima S.A.S. como consecuencia del incremento en los aprovechamientos urbanísticos de los inmuebles identificados con matrículas inmobiliarias 350-193628, 350193869, 350-193870, 350-193871, 350-193872, 350-193876, 350-193877 y 350193878. Adujo que, si bien en el dictamen pericial aportado al proceso, elaborado por el profesional Nelson Lozano Bocanegra señala que mediante la Resolución 1723 de 23 de septiembre de 2010 la Gestora Urbana de Ibagué, canjeó por dinero las

cesiones que la sociedad Constructora Vizcaya Tolima S.A.S. debía ceder al Municipio de Ibagué y aceptó el avalúo comercial realizado por CAMACOL, en el cual se determinó el valor del metro cuadrado en $133.609.00, y que PROLONJAS lo efectuó para mayo de 2011 con un valor de referencia por metro cuadrado de $156.592, es evidente que a esta última no le era viable tomar como precios de referencia los de CAMACOL, porque se trataba de un estudio desactualizado y porque la