CE-73001-23-33-000-2013-00060-01-2014

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que integró el litisconsorcio necesario / MAGISTRADO PONENTE - Le corresponde dictar autos interlocutorios y de trámite / COMPETENCIA DEL MAGISTRADO PONENTEPara decidir recurso de apelación contra auto que resuelve integrar el litisconsorcio necesario / INTEGRACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO POR PASIVA – No procede respecto de CORTOLIMA por perseguir intereses jurídicos opuestos a la entidad demandada / INTERVENCIÓN DE TERCERO – Procede respecto de CORTOLIMA por eventualmente verse perjudicada con la sentencia [N]o asistió razón al a quo cuando integró a CORTOLIMA como litisconsorte necesario en el presente proceso, toda vez que no se cumplen con los presupuestos establecidos en el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil para tal efecto, por cuanto la sentencia que ponga fin al presente proceso no es única y de igual contenido para la pluralidad de sujetos que integran la relación jurídicoprocesal integrada por el Tribunal, en tanto que de los hechos de la demanda se infiere que (i) solamente el municipio de San Luis expidió los actos acusados objeto del presente medio de control; y, (ii) que tanto el municipio de San Luis como CORTOLIMA tienen posiciones jurídicas distintas respecto de la operación de la banda transportadora propiedad de la actora, por lo cual su postura respecto de la legalidad del acto acusado difiere. […] Como consecuencia de lo anterior, observa el Despacho que la intervención de CORTOLIMA, en este caso, reúne las características de un tercero interesado en las resultas del proceso según lo

dispuesto en el numeral 3° del artículo 171 del C.P.A. y C.A., en la medida en que dicha entidad, no obstante ser ajena a la relación jurídico procesal que existe entre el Municipio quien expidió el acto administrativo y la actora, puede verse eventualmente perjudicada con la sentencia, ya que en la demanda se solicitó a título de restablecimiento del derecho la indemnización de los perjuicios ocasionados desde el momento en que se notificó la sanción expedida por el Municipio hasta cuando se notificó la resolución expedida por CORTOLIMA, por medio de la cual se ordenó levantar la medida preventiva impuesta por el primero, en esa medida hay un lapso, desde el momento en que CORTOLIMA asumió competencia para conocer la medida impuesta hasta cuando profiere la Resolución, en el cual el actor también pretende la indemnización de perjuicios por los daños ocasionados al haber suspendido las operaciones del elemento estructural “Banda mina transportadora”, y en el eventual caso que se acceda a dicha pretensión, a criterio del Municipio, habría lugar a iniciar una acción en contra de CORTOLIMA por el tiempo en que se demoró en proferir la respectiva Resolución 2843 de 2012 (17 de agosto), por tal motivo, es menester que dicha entidad intervenga en el presente proceso en calidad de tercero interesado en las resultas del proceso y ejerza su derecho de defensa. LITISCONSORCIO NECESARIO – Concepto / LITISCONSORCIO NECESARIO – Existencia Conforme con lo previsto en el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil, existe litisconsorcio necesario cuando la problemática objeto de un litigio tiene que

resolverse de forma uniforme para todos los integrantes de una de las partes, siendo necesaria su comparecencia al proceso, so pena de incurrir en causal de nulidad. […] Por su parte, el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil señala que cuando un proceso verse sobre actos jurídicos, respecto de los cuales por su naturaleza o disposición legal, no fuere posible resolver de fondo el asunto sin la comparecencia de los personas que sean objeto de tales relaciones, la demanda deberá dirigirse contra todas y en caso de no haberse tramitado así, el Juez tiene la obligación de dar el traslado correspondiente para integrar el contradictorio de oficio o a solicitud de parte.

LITISCONSORCIO NECESARIO – Características / LITISCONSORCIO

FACULTATIVO – Características / LITISCONSORCIOS NECESARIO Y FACULTATIVO – Diferencias / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Tercera, de 7 de junio de 2012, Radicación 25000-23-26-000-1997-05586-01(21898), C.P. Olga Melida Valle de De la Hoz.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 51 /

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 83

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 73001-23-33-000-2013-00060-01

Actor: CEMEX COLOMBIA S.A Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS – TOLIMA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la actora, contra el auto de 17 de octubre de 2013, por el cual el Tribunal Administrativo del Tolima, integró a la Corporación Autónoma Regional del Tolima (en adelante CORTOLIMA) como litisconsorte necesario de la parte demandada en el presente proceso.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 6 de febrero de 2013, CEMEX COLOMBIA S.A., por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó ante el Tribunal Administrativo del Tolima, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 153 de 2012 (8 de agosto) por la cual la Alcaldía del municipio de San Luis “impone medida preventiva consistente en la suspensión de operaciones de la Banda Transportadora (Banda Mina)” realizadas por la actora, en el corregimiento de Payandé; y, las Resoluciones 176 de 2012 (13 de agosto) y 179 de 2012 (16 de agosto) por las cuales la misma entidad resolvió las solicitudes de levantamiento de la medida preventiva.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que la demandada reconozca a su favor por concepto de daño emergente y lucro cesante, la suma de novecientos ochenta millones de pesos ($980.000.000,oo) o la que resultare

probada en el proceso debidamente indexada; y, se paguen los intereses comerciales y moratorios que se causen entre la fecha de ejecutoria de la sentencia condenatoria y la fecha de pago efectivo de las condenas indemnizatorias solicitadas.

2. ACTUACIÓN En providencia de 14 de Febrero de 2013, el Tribunal Administrativo del Tolima inadmitió la demanda, por cuanto consideró que la actora (i) no aportó poder conferido por el Representante Legal de la actora; (ii) indicó interponer la demanda en ejercicio del artículo 85 del Decreto 01 de 1984, cuando lo cierto es que dicha norma se encuentra derogada; (iii) no estimó razonadamente la cuantía; (iv) no allegó copia de la demanda en medio magnético; (v) no allegó copia de la demanda para la notificación de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado; (vi) ni señaló la dirección electrónica de la accionada para recibir notificaciones judiciales.

Contra dicha decisión la actora interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto mediante providencia de 5 de marzo de 2013, en el sentido de no reponer el auto recurrido en lo referente a aportar el poder que acredite la representación judicial de la actora y la estimación razonada de la cuantía. Por auto de 22 de marzo de 2013, el Tribunal admitió la demanda y ordenó notificar personalmente al Alcalde del municipio de San Luis, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1 El municipio de San Luis Tolima mediante apoderado, contestó la demanda y

propuso la excepción de falta del litisconsorte necesario, por las siguientes razones: Indicó que la medida preventiva adoptada por la Resolución 53 de 2012 (8 de agosto), fue remitida a CORTOLIMA dentro de los cinco (5) días posteriores a su expedición, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2° y el parágrafo 2° del artículo 13 de la Ley 1333 de 2009, razón por lo cual a partir del momento de la recepción de dicho expediente, CORTOLIMA es la competente para conocer de la medida impuesta. Agregó que ante un eventual fallo en su contra, este repetirá contra CORTOLIMA por los valores que ordene como indemnización a título de restablecimiento del derecho, toda vez que hubo un lapso posterior al envío del expediente contentivo de la Resolución 53 de 2012 (8 de agosto), en el que CORTOLIMA conoció de la existencia de la medida preventiva.

II. EL AUTO APELADO Por auto de 17 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo del Tolima, resolvió integrar el litisconsorcio necesario de la parte demandada; y, en consecuencia ordenó notificar el auto admisorio de la demanda a CORTOLIMA a fin de que ejerciera su derecho de defensa.

Consideró que de conformidad con los artículos 51 y 83 del Código de Procedimiento Civil aplicables por remisión expresa del artículo 306 del C.P.A. y C.A., se cumplen los requisitos para que CORTOLIMA sea tenido como litisconsorte necesario; en tanto que la actora pretende se declare la nulidad de los actos acusados y que a título de restablecimiento del derecho se le indemnice por

la suma de novecientos ochenta millones de pesos ($980.000.000,oo), con ocasión de los perjuicios causados con la expedición de la Resolución 153 de 2012 (8 de agosto) hasta la notificación de la Resolución 2843 de 2012 (17 de agosto) por la cual dicha Corporación Autónoma Regional levantó la medida preventiva.

III. LA APELACIÓN El apoderado de la actora sostiene que no debía integrarse a CORTOLIMA como litisconsorcio necesario en el presente proceso, toda vez que fue el municipio de San Luis quien expidió los actos acusados y quien con sus actuaciones originó los perjuicios reclamados a título de restablecimiento del derecho en el presente medio de control, mientras que CORTOLIMA por su parte se encargó de levantar la medida preventiva impuesta en forma ilegal a su juicio.

Señala que no es cierto que la sentencia que ponga fin al objeto del litigio es igual en su contenido, idéntica y uniforme para el municipio de San Luis y CORTOLIMA, pues éste último no expidió los actos acusados, ni generó los perjuicios reclamados con ocasión de la imposición de la medida preventiva consistente en la suspensión de operaciones de su Banda Transportadora.

IV. CONSIDERACIONES Según lo dispuesto en el artículo 125 del C.P.A. y C.A. corresponde al Despacho en Sala Unitaria, resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la actora contra el auto 17 de octubre de 2013, por el cual el Tribunal Administrativo del Tolima, integró a CORTOLIMA como litisconsorte necesario de

la parte demandada. Al respecto, la norma señala:

“Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. 4.1. La figura del Litisconsorcio necesario Conforme con lo previsto en el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil, existe litisconsorcio necesario cuando la problemática objeto de un litigio tiene que resolverse de forma uniforme para todos los integrantes de una de las partes, siendo necesaria su comparecencia al proceso, so pena de incurrir en causal de nulidad. En efecto, la norma dispone: “ARTÍCULO 51. LITISCONSORTES NECESARIOS. Cuando la cuestión litigiosa haya de resolverse de manera uniforme para todos los litisconsortes, los recursos y en general las actuaciones de cada cual favorecerá a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio sólo tendrán eficacia si emanan de todos”. Por su parte, el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil señala que cuando un proceso verse sobre actos jurídicos, respecto de los cuales por su naturaleza o

disposición legal, no fuere posible resolver de fondo el asunto sin la comparecencia de los personas que sean objeto de tales relaciones, la demanda deberá dirigirse contra todas y en caso de no haberse tramitado así, el Juez tiene la obligación de dar el traslado correspondiente para integrar el contradictorio de oficio o a solicitud de parte. La norma dispone: “ARTÍCULO 83. LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACION DEL CONTRADICTORIO. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, no fuere posible resolver de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez en el auto que admite la demanda ordenará dar traslado de ésta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado. En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante el término para comparecer los citados”. 4.2. El caso concreto El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante providencia de 17 de octubre de 2013, integró a CORTOLIMA al proceso como litisconsorte necesario de la parte demandada, por cuanto consideró que la entidad debe ejercer su derecho de

defensa en tanto que la actora pretende a título de restablecimiento del derecho que se le indemnice por la suma de novecientos ochenta millones de pesos ($980.000.000,oo), con ocasión de los perjuicios causados con la expedición de la Resolución 153 de 2012 (8 de agosto) hasta la notificación de la Resolución 2843 de 2012 (17 de agosto) por la cual dicha Corporación Autónoma Regional levantó la medida preventiva. Por su parte, la actora considera que no debía integrarse a CORTOLIMA como litisconsorte necesario del municipio de San Luis, puesto que el objeto del proceso es la declaratoria de nulidad del acto por el cual el municipio impuso medida preventiva en su contra y la indemnización de los perjuicios ocasionados con ocasión de su expedición, mas no del acto por el cual CORTOLIMA levantó la medida provisional impuesta. Respecto de la procedencia de la figura del litisconsorcio necesario, la Sección Tercera de esta Corporación mediante providencia de 7 de junio de 2012 (M.P. Olga Melida Valle De De la Hoz)1, manifestó: “La característica esencial del litisconsorcio necesario es que la sentencia tiene que ser única y de igual contenido para la pluralidad de sujetos que integran la relación jurídico-procesal, unidad que impide adoptar decisiones que no incidan en todos los integrantes, en tanto que en el litisconsorcio facultativo como la pluralidad de partes corresponde también a una pluralidad de relaciones sustanciales controvertidas, es posible que las causas reunidas se separen en cierto momento y cada uno vuelva a ser objeto de un proceso separado. De acuerdo con lo anterior, el elemento diferenciador de este

litisconsorcio con el facultativo es la unicidad de la relación sustancial materia del litigio; mientras que en el litisconsorcio facultativo los sujetos tienen relaciones jurídicas independientes, en el necesario existe una unidad inescindible respecto del derecho sustancial en debate. Sobre el efecto de la falta de integración del litisconsorcio necesario, la jurisprudencia nacional ha precisado lo siguiente: 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, auto de 7 de junio de 2012. Rad: 25000-2326-000-1997-05586-01(21898); actora: SOCIEDAD GUTIERREZ DIAZ S. EN C.; M.P. Olga Melida Valle De De la Hoz. “a) Según el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil, en armonía con el artículo 51 ibídem, hay relaciones jurídicas sustanciales o pretensiones respecto de las cuales, ya por su propia índole o por mandato de la ley, no es posible hacer un pronunciamiento judicial de mérito sin la comparecencia plena de las personas que son sujetos de ellas, toda vez que la sentencia debe comprenderlas a todas y de manera uniforme; se configura de ese modo un litisconsorcio necesario, que se denomina por activa si tal la pluralidad se hace imperativa en la parte demandante, o por pasiva si lo es en la parte demandada. b) Empero, no a toda relación jurídica o pretensión que tenga fuente en un acuerdo de voluntades cabe extender, sin distingo, la precedente noción de litisconsorcio necesario; la secuela que deriva su presencia, según la cual, “la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas...”, sólo encuentra fiel expresión en todas aquellas

pretensiones encaminadas a obtener que se reconozca la existencia, validez, modificación, disolución o alteración de determinado acto jurídico; por lo tanto, lo que se impone es hacer un cuidadoso examen de la demanda a fin de verificar exactamente, con vista en ella, cuál es la naturaleza y el alcance personal de la relación sustancial sometida a controversia, para deducir de allí si el litisconsorcio es o no necesario.” Se deduce de todo lo anterior que el litisconsorcio necesario tiene su fundamento en la naturaleza de la relación sustancial objeto del litigio, definida expresamente por la ley o determinada mediante la interpretación de los hechos y derechos materia del proceso. En el primer evento basta estarse a lo dispuesto por la ley, pero cuando se trata de establecerlo con fundamento en la relación objeto del litigio, se impone un análisis cuidadoso para establecer la naturaleza del asunto y la imposibilidad de proferir un pronunciamiento de fondo, sin la comparecencia de un número plural de sujetos”. Advierte el Despacho que no asistió razón al a quo cuando integró a CORTOLIMA como litisconsorte necesario en el presente proceso, toda vez que no se cumplen con los presupuestos establecidos en el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil para tal efecto, por cuanto la sentencia que ponga fin al presente proceso no es única y de igual contenido para la pluralidad de sujetos que integran la relación jurídico-procesal integrada por el Tribunal, en tanto que de los hechos de la demanda se infiere que (i) solamente el municipio de San Luis expidió los actos acusados objeto del presente medio de control; y, (ii) que tanto el municipio de San Luis como CORTOLIMA tienen posiciones jurídicas distintas respecto de la

operación de la banda transportadora propiedad de la actora, por lo cual su postura respecto de la legalidad del acto acusado difiere. En efecto, la actora en el escrito contentivo de la demanda, pretende que se declare la nulidad de la Resolución 153 de 2012 (8 de agosto) por la cual la Alcaldía del municipio de San Luis “impone medida preventiva consistente en la suspensión de operaciones de la Banda Transportadora (Banda Mina)” realizadas por la actora, en el corregimiento de Payandé; y, las Resoluciones 176 de 2012 (13 de agosto) y 179 de 2012 (16 de agosto) por las cuales la misma entidad resolvió las solicitudes de levantamiento de la medida preventiva, por cuanto considera que los actos acusados fueron expedidos por el municipio con falsa motivación, careciendo de competencia, desviación de poder y violando lo dispuesto en los artículos 2, 4 y 29 de la Constitución Política; y, que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos acusados se le indemnice por concepto de perjuicios estimados por valor de novecientos ochenta millones de pesos ($980.000.000,oo), pretensiones que no se encuentran dirigidas hacia CORTOLIMA o alguna de sus actuaciones. Asimismo, se observa que el Municipio de San Luis y CORTOLIMA persiguen intereses jurídicos totalmente opuestos, en la medida en que mientras el primero pretende se declare la legalidad de los actos acusados y la consecuente exoneración de responsabilidad patrimonial por imponer la medida preventiva de suspensión de operaciones de la banda transportadora de la actora, la segunda contrario a lo manifestado por el municipio, mediante Resolución 2843 de 2012 (17

de agosto) levantó la medida preventiva impuesta por considerar que el funcionamiento de la banda transportadora de la actora cumplía con todos los requisitos establecidos en la licencia ambiental correspondiente. Como consecuencia de lo anterior, observa el Despacho que la intervención de CORTOLIMA, en este caso, reúne las características de un tercero interesado en las resultas del proceso según lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 171 del C.P.A. y C.A., en la medida en que dicha entidad, no obstante ser ajena a la relación jurídico procesal que existe entre el Municipio quien expidió el acto administrativo y la actora, puede verse eventualmente perjudicada con la sentencia, ya que en la demanda se solicitó a título de restablecimiento del derecho la indemnización de los perjuicios ocasionados desde el momento en que se notificó la sanción expedida por el Municipio hasta cuando se notificó la resolución expedida por CORTOLIMA, por medio de la cual se ordenó levantar la medida preventiva impuesta por el primero, en esa medida hay un lapso, desde el momento en que CORTOLIMA asumió competencia para conocer la medida impuesta hasta cuando profiere la Resolución, en el cual el actor también pretende la indemnización de perjuicios por los daños ocasionados al haber suspendido las operaciones del elemento estructural “Banda mina transportadora”, y en el eventual caso que se acceda a dicha pretensión, a criterio del Municipio, habría lugar a iniciar una acción en contra de CORTOLIMA por el tiempo en que se demoró en proferir la respectiva Resolución 2843 de 2012 (17 de agosto), por tal motivo, es menester que dicha entidad intervenga en el presente proceso en calidad de tercero interesado en las

resultas del proceso y ejerza su derecho de defensa. En razón de lo anterior, se revocará la decisión proferida por el a quo por la cual se vinculó a CORTOLIMA en calidad de litisconsorcio necesario de la parte demandada al presente proceso; y en su lugar, se ordenara vincularlo en calidad de tercero interesado en la resultas del proceso. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E: REVÓCASE el auto apelado y en su lugar: ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Tolima que integre a la Corporación Autónoma del Tolima - CORTOLIMA en calidad de tercero interesado en las resultas del proceso.

Cópiese, notifíquese y en firme, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Consejera de Estado