CE-73001-23-33-000-2016-00308-01(0736-17)-2020

PENSIÓN DE JUBILACIÓN SERVIDOR PUBLICO / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIALSentencia de 28 de agosto de 2018 [L]a Sala Plena unificó su criterio sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, específicamente, fijó dos subreglas referentes (i) al periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el IBL de las mismas y (ii) los factores salariales que se deben observar para esos efectos. Así, dispuso que tratándose de personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, el IBL será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, de lo contrario, esto es, si faltare menos de 10 años, el IBL será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior. De igual forma, precisó que los factores salariales a considerar son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que se encuentren consagrados expresamente en la Ley. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 precisó que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales con efectos retrospectivos para

todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C, veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 73001-23-33-000-2016-00308-01(0736-17)

Actor: GERMANIA RÍOS ARANGO

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL

Tema: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 14 de diciembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA1

La señora GERMANIA RÍOS ARANGO, actuando mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP en procura de obtener el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones (i). La nulidad de la Resolución RDP 006893 de 19 de febrero de 2015 mediante la cual se reliquidó la pensión, pero sin incluir todos los factores salariales que conforman el ingreso del último año de servicios y la Resolución RDP 16929 de 29 de abril de 2015, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, confirmando la decisión inicial. (ii). Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la entidad demandada a reliquidar y pagar la pensión de jubilación tomando el ingreso base de liquidación equivalente al 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios, incluyendo como factores salariales todos los ingresos obtenidos, los cuales aparecen discriminados en el certificado expedido por el Hospital Federico Lleras Acosta, como se ha ordenado por el Consejo de Estado en sentencia de 4 de agosto de 2010. 1 Folios 33 a 46. (iii). Ordenar a la demandada para que en el mismo acto administrativo disponga el pago debidamente indexado del retroactivo pensional dejado de cancelar desde la causación del derecho hasta la fecha de cumplimiento del fallo. (iv). Se condene a la entidad demandada a que se indexe los valores causales

tomados como cómputo del IBL a valor real y presente, de manera previa al trámite del punto uno. (v). Condenar a la entidad demandada a reconocer y a pagar los intereses comerciales y moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia según lo previsto en el artículo 192 del CPACA. (vi). En caso de ordenar el descuento de aportes devengados y no cotizados, se aplique la prescripción trienal por comprender dicha obligación una prestación económica de carácter laboral. (vii). Se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.2. Fundamentos fácticos Los siguientes son los fundamentos de hecho de las pretensiones: (i). La señora Germania Ríos Arango cotizó más de 1.200 semanas durante los servicios prestados al Estado hasta agosto de 2008 fecha de reconocimiento de su pensión. (ii). La demandante nació el 22 de junio de 1954 y para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con más de 35 años de edad y más de15 años de servicio y aportes, cumpliendo con lo previsto en el inciso segundo del artículo 36, régimen de transición de la citada Ley. (iii) Para junio de 2005 la demandante había cotizado más de 750 semanas, por lo cual conserva su beneficio de transición hasta diciembre de 2014. (iv) Mediante la Resolución UGM-043489 del 23 de abril de 2012 fue reconocida la pensión sin incluir las doceavas partes de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios como empleada pública, a partir del

1 de septiembre de 2009, pero con efectos fiscales al retiro del servicio. (v). Que una vez retirada la demandante del servicio por renuncia al cargo de Médico Especialista (pediatra) en el Hospital Federico Lleras Acosta de Ibagué, la UGPP mediante Resolución RDP 006893 de 19 de febrero de 2015 reliquidó la pensión mensual vitalicia de vejez pero sin incluir todos los factores salariales que conforman los ingresos del último año de servicios. (vi). Mediante la Resolución RDP 016929 de 29 de abril de 2015, la demandada confirmó en todas sus partes el acto inicial. 1.3. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron las siguientes: De orden constitucional: Artículos 48, 49, 53.

De orden legal: Ley 100 de 1993 artículo 36 inciso segundo; Decreto 691 de 1994 artículo 6; Decreto 813 de 1994; Decreto 1045 de 1978; Decreto 1919 de 2001; Decreto Reglamentario 1743 de 1966; Decreto 1848 de 1969; Leyes 33 y 62 de

1985.

Jurisprudencia: Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010.

Al desarrollar el concepto de violación afirmó que por error en la interpretación de la jurisprudencia, los operadores pensionales han desconocido el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Al liquidar la pensión se les toma el porcentaje del 75% de la Ley 33 de 1985 o de la Ley 71 de 1988, pero, para efectos del

monto se apartan del contenido de esas normas y toman lo regulado en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de promediar lo devengado durante los últimos 10 años, o el tiempo que les hiciera falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, y en lo que tiene que ver con los factores, limita los que fueron contemplados en la Ley 100 de 1993 y no incluyen las doceavas de las primas de servicio, vacaciones y navidad como lo regula el artículo 6º del Decreto 691 de 1994 y Decreto 813 de 1994, lo que constituye una aplicación de normas mixtas. Considera que con base en los principios de progresividad y de favorabilidad, resulta más beneficiosa la aplicación de lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978 y el Decreto 1919 de 2001. Aduce que la demandante al entrar a regir el Acto Legislativo No. 1 de 2005, ya tenía 750 semanas cotizadas, razón por la cual, el régimen de transición se prolongó más allá de 2010. Adujo que debe tenerse en cuenta el criterio adoptado por la jurisprudencia del Consejo de Estado en su labor unificadora liquidando la pensión con el 75% de los factores que de forma habitual y periódica haya devengado el servidor, aplicando en lo pertinente, los pronunciamientos de la Corte Constitucional que supera la jurisprudencia de la justicia ordinaria cuando quiera que se está interpretando una norma constitucional como en el presente caso respecto de la SU-230 de 2015 que tiene efectos hacia el futuro, resultando posible que se

aplique la normativa anterior a la vigencia de a Ley 100 de 1993 con base en los principios de progresividad y favorabilidad para definir la pensión de su representada.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP-, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que a la demandante se le otorgó la pensión en debida forma, y le fue reliquidada aplicando, para obtener el IBL, los factores contemplados por el Decreto 1158 de 1994, teniendo en cuenta lo dispuesto en las Sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Considera que respecto a los factores salariales percibidos anualmente por la demandante, como lo son la prima de productividad y la bonificación por servicios, los mismos, en caso de ser tenidos en cuenta, deben fraccionarse en doceavas partes de acuerdo a lo dispuesto en la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado. 2 Folios 62 a 68.

Propuso las excepciones de: (i) inexistencia del derecho a reclamar dado que la demandante adquirió su estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993 y que según la incorporación de los servidores públicos al sistema general de pensiones mediante el Decreto 691 de 1994, quedó amparada por el Decreto 1185 de 1994 respecto de los factores salariales a tener en cuenta; (ii) cobro de lo no debido al pretenderse con la demanda una reliquidación a todas luces ilegal; (iii)

buena fe en la aplicación de normas y la conducta dirigida a definir la pensión de la demandante; (iv) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, en la medida en que se cumplió con la aplicación de todas las normas que cobijan el derecho de la demandante; (v) prescripción de diferencias de las mensualidades causadas con tres años de anterioridad a la fecha de la radicación de la demanda y (vi) la innominada y/o genérica.

3. AUDIENCIA INICIAL3

En la audiencia inicial llevada a cabo el 24 de octubre de 2016, por parte del Tribunal Administrativo del Tolima, se adoptaron las siguientes decisiones relevantes: 3.1 Decisión de Excepciones Previas: Al respecto, el Tribunal consideró que por tratarse de meras oposiciones sustanciales, estas serían resueltas en la sentencia. Y respecto a la de prescripción la difirió por encontrarse supeditada a la prosperidad de las pretensiones. Contra la anterior decisión no se interpusieron recursos. 4.2. Fijación del Litigio: En la fase de fijación del litigio se delimitó el problema jurídico en los siguientes términos: “…el mismo se contrae a establecer si el (sic) accionante tiene derecho a que se le reliquide la pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, o si, por el 3 Folios 100 a 105. contrario, los actos administrativos demandados mediante los cuales se negó la reliquidación pensional se ajusta (sic) a derecho”4.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5

El Tribunal Administrativo de Tolima mediante sentencia proferida el 14 de diciembre de 2016 accedió parcialmente a las pretensiones de la siguiente manera: “PRIMERO. DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones RDP 006893 de 19 de febrero de 2015 que resolvió negativamente la solicitud de reliquidación de la pensión mensual vitalicia de vejez de la demandante, y la RDP 16929 de 29 de abril de 2015 que resolvió el recurso de apelación contra la anterior Resolución, confirmándola en todas sus partes. SEGUNDO. a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP, a RELIQUIDAR Y PAGAR la pensión de jubilación de la accionante en las condiciones señaladas en la parte motiva de esta providencia, incluyendo, además de los factores ya tenidos en cuenta en el acto de reconocimiento pensional, la prima técnica, y las doceavas (1/12) partes de la prima de vacaciones y prima de navidad, devengadas en el último año de servicios, así como también, reconocer, liquidar y pagar la diferencia resultante entre la mesada pensional que actualmente viene siendo reconocida y pagada, y la que resulte luego de incluir los factores salariales que aquí se ordenen en el IBL. Las sumas reconocidas deberán indexarse en los términos indicados en la parte motiva de esta sentencia. TERCERO. NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO. Declárese probada la excepción de prescripción de mesadas causadas a favor de la parte accionante, anteriores a 25 de abril de 2013. QUINTO. Condenar en costas a la demandada(…)” Como argumentos de su decisión, sostuvo lo siguiente: (i). No se discute que la demandante es beneficiaria del régimen de transición y que la entidad demandada reconoció la prestación pensional, tomando como IBL el 75% conformado por el promedio de los salarios sobre los cuales cotizó la señora Germania Ríos Arango entre el 22 de agosto de 1999 y el 30 de agosto de 2009. 4 Folio 102. 5 Folios 128 a 139. (ii). Se encontró demostrado que la entidad demandada tuvo en cuenta la Ley 33 de 1985 respecto a la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, y para efectos del IBL, lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; al respecto sostuvo que tal determinación no se encuentra ajustada a los lineamientos jurisprudenciales sobre la liquidación de las pensiones del régimen de transición. (iii). De conformidad con la certificación de salarios devengados por la demandante durante el último año de servicios, esto es, dentro del 23 de junio de 2008 al 22 de junio de 2009, percibió los siguientes factores salariales: asignación básica, bonificación por servicios, horas extras, prima técnica, prima de vacaciones y prima de navidad. (iv). Sin embargo, en el acto de reconocimiento pensional solo se tuvo en cuenta en el IBL: la asignación básica, la bonificación por servicios y las horas

extras, por lo que, atendiendo los lineamientos jurisprudenciales y con base en el principio de favorabilidad que debe regir en materia pensional, concluyó que resultaba procedente acceder a reliquidar la pensión teniendo en cuenta, además de los ya reconocidos, la totalidad de los factores salariales, a saber: la prima técnica, y las doceavas (1/12) partes de la prima de vacaciones y prima de navidad, devengados en el último año de servicios. (v). Negó las restantes pretensiones y declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 25 de abril de 2013, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 25 de abril de 2016. (vi). Condenó en costas y agencias en derecho a la entidad demandada con base en lo dispuesto en el artículo 365 de C.G.P y el Acuerdo 1887 de 2003 expedido por el CSJ.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN6

La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPPmediante apoderado judicial, interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda 6 Folios 145 a 148. con fundamento en similares consideraciones a las expuestas en la contestación. Al respecto, afirmó que la pensión de la demandante como beneficiaria del régimen de transición se liquidó teniendo en cuenta la edad, tiempo de servicios y monto consagrados en la normatividad anterior, sin embargo, debe entenderse por monto el 75% del promedio de salarios y no el ingreso base de liquidación, ya que

este no forma parte de la transición y está conformado por los factores sobre los cuales se efectuaron cotizaciones durante los últimos 10 años de servicios y deben corresponder a los señalados en el Decreto 1158 de 1994. Lo anterior con sustento en la Sentencia C-634 de 2011 que unificó los criterios de interpretación. Para tal efecto, reiteró la posición jurisprudencial de la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, según las cuales, debe existir correspondencia entre lo efectivamente cotizado por el trabajador y el monto de la pensión, para garantizar el equilibrio financiero del sistema pensional. Por lo anterior, solicita revocar la sentencia apelada dado que la base de liquidación se debe integrar de acuerdo con lo dispuesto en inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, junto con los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994 y los factores que fueron ordenados por el a quo no se encuentran enlistados en el aludido decreto.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. La parte demandante7 reiteró los planteamientos sobre la reliquidación pretendida en la demanda, por lo que solicitó confirmar la sentencia apelada en aplicación de la sentencia de unificación de la Sección Segunda de 4 de agosto de 2010 y en la sentencia de 25 de febrero de 2016, C.P. Gerardo Arenas Monsalve en lo que atañe a la liquidación del IBL de los empleados públicos beneficiarios del régimen de transición. 6.2. La entidad demandada8 reiteró los argumentos del recurso de apelación

sobre la aplicación del IBL previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 7 Folios 206 a 210. 8 Folios 211 a 215.

7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El representante del Ministerio Público ante esta Corporación guardó silencio como consta en el informe secretarial a folio 216 del expediente.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 32810 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la entidad demandada es apelante único, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado por la apelante.

2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, le corresponde a la Sala determinar ¿si debe revocarse la sentencia de primera 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así

como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 10 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» instancia, en cuanto ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la señora Germania Ríos Arango como beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados? Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de

transición del artículo 36 de la Ley 100 de 199311. Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 y (ii) caso concreto. 3.- Marco normativo y jurisprudencial. 3.1. El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 199312. Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. 11 Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de

2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional.

A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100

de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» 12 Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de

2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación

pensional. A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» Inicialmente, es oportuno recordar que esta Sección, en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 consideró que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, porque además, se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa del servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Posteriormente, en sentencia del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo de esta Corporación, unificó su jurisprudencia en relación con el Índice Base de Liquidación-IBL de las pensiones reconocidas con fundamento en el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en los términos que se transcriben a continuación: «[…]

92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.

93. Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de

Estado fija las siguientes subreglas:

94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado

durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […]

96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho.

98. El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”.

99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual, en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional.

100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se

adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

101. A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social. La inclusión de todos los factores d