CE-73001-23-33-000-2016-00516-02(4195-17)-2020

PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación / PRIMA TÉCNICA POR EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO – No es factor de liquidación pensional De acuerdo con la segunda subregla fijada en la mencionada sentencia de unificación, los factores a incluir son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, es decir, los factores a considerar en la liquidación de la pensión del señor David Andrade Vergara son: la asignación básica mensual y, bonificación por servicios prestados, pues sobre ellos se efectuaron los respectivos aportes al sistema de seguridad social y se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994, tal y como lo consideró la entidad demandada en los actos administrativos demandados, motivo por el cual, le asiste razón en los argumentos del recurso de apelación y en tal sentido, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia que accedió a la pretensión de reliquidación pensional, toda vez que la misma no es procedente al tenor de lo previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018. (…). El demandante fue retirado del servicio por haber cumplido la edad de retiro forzoso se desempeñaba en el cargo de Auxiliar Administrativo 407-10, en propiedad, asignado a la Institución Educativa Técnica Anchique del Municipio de Natagaima. De lo anterior se infiere que su cargo no era de nivel profesional, ejecutivo, asesor

o director, y ello significa que la prima técnica devengada, lo era por evaluación de desempeño y no porque se tratara de una prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, evento en el cual, sí se estaría en la posibilidad de incluirla en el IBL. Así las cosas, atendiendo lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 1661 de 1991, y teniendo en cuenta que no se probó que la prima técnica fuese de aquellas que hacen parte de salario teniendo en cuenta su alta especialidad, se concluye que se trata de una prima por evaluación de desempeño la que se encuentra taxativamente excluida de la posibilidad de hacer parte de los factores constitutivos del ingreso base de liquidación.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César

Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 1158 DE 1994 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO LEY 1661 DE 1991 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEY 1661 DE 1991 – ARTÍCULO 7

PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE

TRANSICIÓN / TASA DE REEMPLAZO SUPERIOR AL 75% –

Reconocimiento / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD

Respecto al segundo reparo de la apelación del demandante, de mantener la tasa de reemplazo del 78.86% reconocida por la entidad demandada, atendiendo a los principios de favorabilidad laboral, primacía de la realidad sobre las formalidades, progresividad y la prohibición de regresión en materia laboral, la Sala, teniendo en cuenta que dicha tasa es superior a la que le correspondería con la aplicación de la Ley 33 de 1985 (75%) y para no hacer más gravosa la situación del demandante, dando aplicación al principio de congruencia con lo solicitado en la demanda, procederá a mantener la tasa de reemplazo reconocida por la entidad en el acto demandado, toda vez que el demandante acudió a la jurisdicción en procura de obtener una reliquidación favorable a sus intereses y no para afectar el quantum pensional que ya le ha sido reconocido. CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por cambio jurisprudencial El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Atendiendo esa orientación y de conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 8 del artículo

365 del Código General del Proceso, en el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas de segunda instancia toda vez que no se demostró su causación dado que la decisión adoptada obedece al cambio jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que consagra el régimen de transición.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas para los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández

Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D. C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 73001-23-33-000-2016-00516-02(4195-17)

Actor: DAVID ANDRADE VERGARA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Tema: Reliquidación pensión de jubilación

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011

ASUNTO La Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por ambas partes, contra la sentencia del 17 de agosto de

2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA1

El señor David Andrade Vergara actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo demandó a la UGPP, el reconocimiento y pago de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones (i). Se declare la nulidad de la Resolución No. 2902 de 18 de febrero de 2002, que reconoció una pensión de vejez condicionada al retiro definitivo del servicio, tomando como base de liquidación el promedio de sueldo básico de los últimos 10 años de servicio. (ii). La nulidad de las Resoluciones RDP 15949 del 09 de abril de 2013 que negó la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el demandante en el último año de servicios. (iii). La nulidad de la Resolución RDP 201718 del 14 de mayo de 2013 que confirmó en todas sus partes la resolución anterior. (iv). La nulidad de la resolución RDP 043662 del 22 de octubre de 2015, notificada el 04/11/2015 que reliquidó la pensión de vejez por retiro en cuantía de $1.353.886, tomando “como base de liquidación el 75% de los salarios 1 Folios 74 a 86 devengados o rentas sobre las cuales ha aportado el interesado entre el 14 de

marzo de 2005 y el 30 de enero de 2011” … “efectiva a partir del 1º de febrero de 2011, pero con efectos fiscales a partir de la fecha en que demuestre el retiro efectivo del servicio, sin tener en cuenta todos los factores salariales”. (v). Se declare la nulidad parcial de la Resolución RDP 055934 de 29 de diciembre de 2015, notificada el 18/01/2016 que elevó la tasa de reemplazo del 75% al 78.86%, a la suma de $1.386.377 con efectos fiscales a partir del 01 de diciembre de 2011, pero sin incluir todos los factores salariales. (vi). Se declare la nulidad de la resolución RDP 024465 del 30 de junio de 2016 notificada el día 14 de junio de 2016 que negó la solicitud de actualización de la base de liquidación con la inclusión de todos los factores salariales, y la corrección de la fecha de efectos fiscales con el correspondiente pago del retroactivo. (vii). A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a la revisión, ajuste, actualización y/o reliquidación de la pensión de vejez reconocida mediante Resolución No. 2902 del 18 de febrero de 2003, incluyendo todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus de pensionado. (viii) Reliquidar la pensión de vejez por retiro definitivo reconocida el señor DAVID ANDRADE VERGARA, incluyendo como ingreso base de liquidación los haberes devengados en el último año de servicio tales como asignación básica,

bonificación por servicios, pagos por incremento de antigüedad, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, prima técnica, bonificación especial por recreación, bonificación por servicios y demás factores salariales. (ix). Que no se dé aplicación a la prescripción trienal del retroactivo y se pague debidamente indexado con sus respectivos intereses moratorios. (x) Que se dé aplicación a la norma más favorable, esto es, la Ley 33 de 1985, se condene en costas a la parte accionada y se dé aplicación al art. 192 y ss del CPACA Pretensión accesoria (i). Se revise, ajuste, actualice y/o reliquide la pensión de vejez reconocida al señor DAVID ANDRADE VERGARA incluyendo como ingreso base de liquidación los haberes devengados durante el término que le faltare para cumplir el estatus de pensionado, esto es, al 17 de febrero de 2000 son 5 años, 10 meses y 17 días, incluyendo asignación básica, bonificación por servicios, pagos por incremento de antigüedad, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, prima técnica, bonificación especial por recreación, bonificación por servicios y demás factores salariales de conformidad con los fundamentos de derecho y precedente jurisprudencial que en adelante se relaciona. 1.2. Fundamentos fácticos. Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i). El señor David Andrade Vergara, nació el 17 de febrero de 1945, cumpliendo la edad de pensión de 50 años, el 17 de febrero de 1995, de conformidad con la Ley 6ª de 1945. (ii). La vida laboral del demandante inició el 20 de diciembre de 1968, por lo que

para la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, contaba con más de 15 años de servicio. (iii). Mediante Resolución No. 2902 de 18 de febrero de 2003 CAJANAL reconoció una pensión de vejez al demandante, condicionada al retiro definitivo del servicio. (iv). A través del Decreto 003 de 5 de enero de 2011, el demandante fue retirado del servicio. (v) Una vez retirado del servicio, la UGPP mediante Resolución No. RDP 15949 de 9 de abril de 2013, negó la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el empleado conforme a la norma que le es aplicable. (vi) El demandante recurrió la anterior resolución solicitando la aplicación de la Sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010 con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. (vii) Mediante Resolución RDP 21718 de 14 de mayo de 2013 la demandada confirmó la resolución recurrida. (viii) El 1 de diciembre de 2014 el demandante nuevamente solicitó la reliquidación de su pensión. (ix) A través de la Resolución RDP 043662 de 22 de octubre de 2015, la entidad accionada resolvió favorablemente la petición, reliquidando la pensión en cuantía de $1.353.886, tomando “como base de liquidación el 75% de los salarios devengados o rentas sobre las cuales ha aportado el interesado entre el 14 de marzo de 2005 y el 30 de enero de 2011” (…) “efectiva a partir del 1º de febrero de

2011, pero con efectos fiscales a partir de la fecha en que demuestre el retiro efectivo del servicio, sin tener en cuenta todos los factores salariales”. (x) Mediante la Resolución RDP 055934 de 29 de diciembre de 2015, la entidad demandada incrementó la tasa de reemplazo del 75% al 78.86%, elevando al cuantía a $1.386.377 con efectos fiscales a partir del 01 de diciembre de 2011, empero sin incluir todos los factores salariales. (xi) El 16 de mayo de 2016 el demandante solicitó nuevamente reliquidación. (xii) Por Resolución RDP 024465 de 30 de junio de 2016 la entidad accionada negó la solicitud. 1.3. Normas violadas y concepto de violación2 En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: artículos 29 y 53 de la Constitución Política, Ley 33 de 1985 artículos 1 y 3; Ley 100 de 1993 artículo 36 inciso 3; Decreto 1848 de 1969, reglamentado por el artículo 102 del Decreto 3135 de 1968; artículo 489 del Código Sustantivo del Trabajo. Jurisprudencia Sala De lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Expediente 25000234200020130154101 CP Gerardo Arenas. Sentencia T1136/08 de 14 de noviembre de 2008 Corte Constitucional. Al desarrollar el concepto de la violación refiere la demanda que la pensión de jubilación del accionante debe liquidarse con la aplicación integral de la Ley 33 de 2 Folios 77 a 84. 1985, es decir, con la totalidad de los factores salariales devengados por el

empleado durante el último año de servicios, toda vez que como beneficiario del régimen de transición le asiste derecho a la aplicación del régimen anterior. Aduce que al entrar en vigor la Ley 100 de 1993, el actor se encontraba a tan solo 10 meses y 17 días de alcanzar los 50 años, lo cual indica que la liquidación de la mesada pensional se debe hacer conforme al promedio devengado en el último año de servicio en razón al principio de favorabilidad. El demandante se rige por lo dispuesto en el literal c, artículo 14 de la Ley 6ª de 1945, en cuanto a la edad de 50 años ya que para la entrada en vigencia la Ley 33 de 1985, tenía más de 15 años de servicios. Manifiesta que no operó la prescripción por cuanto el retiro del servicio se produjo el 30 de enero de 2011, por lo que tenía hasta el 30 de enero de 2014 para iniciar las reclamaciones correspondientes ante la UGPP y el demandante adelantó reclamaciones en 2012, 2014 y 2015, por lo que no hay lugar a declarar la prescripción trienal del retroactivo pensional.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 3

La UGPP, por conducto de apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó que los actos administrativos acusados se ajustan a derecho y fueron expedidos teniendo en cuenta la norma más favorable para el señor David Andrade Vergara. Para reliquidar la pensión, la entidad aplicó en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, lo que implicó que el IBL se calculara en los términos del artículo 34 ibídem, con el 78.86%, y respecto a los factores se

acogió lo previsto en el Decreto reglamentario 1158 de 1994 por lo que los actos acusados se ajustan al ordenamiento jurídico. Consideró que debe darse aplicación a los lineamientos dispuestos en las sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 emanadas de la Corte Constitucional. 3 Folios 110 a 117

Propuso las excepciones de: a) inexistencia del derecho a reclamar por parte del demandante; b) cobro de lo no debido; c) buena fe; d) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, e) prescripción de las diferencias de las mensualidades causadas con tres años de anterioridad a la fecha de la radicación de la demanda y f) la innominada.

3. AUDIENCIA INICIAL 4

La audiencia inicial se llevó a cabo el 9 de junio de 2017 y en ella se adoptaron las siguientes decisiones relevantes: 3.1. Decisión de Excepciones Previas: En la etapa de decisión de excepciones previas el Tribunal indicó que no fueron formuladas excepciones previas por la parte demandada y que las que fueron propuestas, al ser de fondo serán definidas al momento de proferir sentencia. 3.2. Fijación del Litigio: En la fase de fijación el litigio se relacionaron los hechos relevantes de la demanda buscando consenso entre las partes para determinar las que fueron ciertas por lo que consideró que el desacuerdo es meramente normativo. Así fijó el siguiente problema jurídico “si la parte demandante tiene derecho a que se reliquide su pensión teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados en el año anterior a adquirir su estatus pensional o si por el contrario, deberán ser

denegadas las pretensiones por no encontrarse ajustadas a derecho?

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5

El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia proferida el 17 de agosto de 2017 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó lo siguiente: a. Declaró la nulidad de las Resoluciones 2902 de 18 de febrero de 2003, la RDP 15949 de 9 de abril de 2013, RDP 21718 del 14 de mayo de 2013. RDP 043662 4 Folios 148 a 151. 5 Folios 169 a 173. de 22 de octubre de 2015, RDP 055934 de 29 de diciembre de 2015 y RDP 024465 de 30 de junio de 2016. b. A título de restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez del demandante de conformidad con lo previsto en las leyes 33 y 62 de 1985 en cuantía equivalente al 75% del promedio de todo los factores salariales devengados en el último año anterior a adquirir su estatus pensional, incluyendo además el sueldo básico, el incremento por antigüedad, subsidio de alimentación y la doceava parte de la bonificación por servicios y de las primas de servicios, de navidad y de vacaciones, a partir del 8 de agosto de 2013. c. Declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 08 de agosto de 2013. d. Ordenó a la entidad demandada efectuar los descuentos respectivos con destino a la seguridad social en los porcentajes establecidos en la ley, sobre los

factores que se ordenaron incluir. e. Ordenó el ajuste de valor de las sumas reconocidas, a partir del 08 de agosto de 2013 y hasta la ejecutoria de esta providencia, mes a mes, así como los intereses en los términos previstos en el artículo 192 del CPACA y condenó en costas a la entidad demandada f. Negó las demás pretensiones. Como sustento de su decisión, expuso lo siguiente: (i). Consideró que el demandante es beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, pues a la entrada en vigencia de esa ley contaba con más de 15 años de labores en atención a que ingresó al servicio público el 20 de diciembre de 1968. (ii). Que para la liquidación deben tenerse en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicio anterior a adquirir su estatus pensional aplicando el 75%. (iii). Advierte que la bonificación por recreación no puede tenerse en cuenta por no constituir factor salarial según lo dispuesto en el Decreto 40 de 1998, como tampoco puede ser tenida en cuenta la prima de técnica por disposición del artículo 7º del Decreto 1661 de 1991. (iv)Respecto a la prescripción, afirmó que a la parte demandante le fue reconocida la pensión de vejez mediante la Resolución 2902 de 18 de febrero de 2003 y presentó la primera solicitud de reliquidación el 5 de diciembre de 2003 y finalmente formuló demanda el 8 de agosto de 2016, por lo que operó el fenómeno prescriptivo a partir de 8 de agosto de 2013.

5. LOS RECURSOS DE APELACIÓN

5.1. La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que solicitó que, atendiendo el principio de favorabilidad laboral, primacía de la realidad sobre las formalidades, progresividad y la prohibición de regresión en materia laboral y con sustento en jurisprudencia del Consejo de Estado, Corte Constitucional y OIT “se acceda a las pretensiones de la demanda” incluyendo los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior incluida la prima técnica como factor salarial. Como sustento de su solicitud allegó extractos del precedente judicial de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 al considerar que los factores enlistados en la Ley 62 de 1985, son principios generales y no puede considerarse de manera taxativa. Adicionalmente, solicitó mantener el monto y porcentaje del 78.86% reconocido por la entidad demandada en aplicación de norma más favorable. 5.2 La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL6 interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda, con fundamento en similares consideraciones a las expuestas en la contestación de la demanda. Al respecto, afirmó que en virtud del principio de favorabilidad la UGPP reliquidó la pensión del demandante aplicando en su totalidad la Ley 100 de 1993 modificada por la Ley 797 de 2003, bajo los preceptos del artículo 288. Lo anterior implicó que el IBL se constituyera en los términos del artículo 34 con el 78.86% como monto y

6 Folios 180 a 182. bajo los preceptos del artículo 21 y su Decreto Reglamentario 1158 de 1994 que establece los factores salariales a tener en cuenta, lo que hace imposible aplicar los factores salariales reclamados en la demanda. Adicionalmente, considera que deben atenderse en ese sentido los lineamientos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-634 de 2011, sentencia C258 de 2013, SU230 de 2015 y SU 427 de 2016.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. La entidad demandada7 reiteró los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación. 6.2. La parte demandante guardó silencio.

7. El Ministerio Público guardó silencio según consta a folio 251.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 3289 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes 7 Folio 248 a 250. 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los

tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 9 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, ambas partes apelaron, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección no se encuentra limitada.

2. Problema jurídico De acuerdo con los recursos de apelación presentados por las partes, le corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La pensión de jubilación del señor David Andrade Vergara, en su calidad de beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debe reliquidarse con la inclusión de todos los factores salariales

devengados durante el último año de servicios? Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) Marco normativo y jurisprudencial. Régimen de transición; ii) De la prima técnica como factor para determinar el IBL y, iii) análisis del caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 199310. Nuevo criterio de interpretación judicial fijado en la Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.

Inicialmente, es oportuno recordar que con anterioridad, esta Sección en sentencia 10 Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de

2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda

de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional. A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» de unificación de 4 de agosto de 2010 venía sosteniendo que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, porque además, se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa del servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Como consecuencia de los pronunciamientos indicados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales11, fijó una regla general y dos subreglas en relación con la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y precisó que éstas se aplicarían con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 11 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella,

las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales. Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]”. La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Le