CE-73001-23-33-000-2016-00610-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES EMITIDAS DENTRO DE OTRO PROCESO DE TUTELA En el presente caso, [el actor] pretende que se deje sin efectos la providencia del 26 de julio de 2016 dictada por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué de abstenerse de tramitar el incidente de desacato presentado por el actor por no evidenciar incumplimiento a lo dispuesto en el fallo de tutela del 26 de febrero de

2015. Es así que resulta acertado declarar improcedente la acción de tutela de la referencia porque, analizado el material probatorio, es claro que al actor le correspondía requerir a la Eps Coomeva a efectos de que ésta se pronunciara respecto del reembolso de los gastos de transporte en que incurrió al trasladar a la menor a la ciudad de Bogotá y una vez agotado este procedimiento y en caso de incumplimiento, acudir al incidente de desacato. [Por lo anterior,] (…) como el a quo resolvió rechazar por improcedente la acción de tutela incoada por la parte actora, cuando lo propio era declarar improcedente la acción de tutela, la Sala modificará en ese sentido el numeral primero de la sentencia del 18 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS (E)

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 73001-23-33-000-2016-00610-01(AC)

Actor: ANTONIO GARCÍA RAMOS

Demandado: JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE IBAGUÉ La Sala decide la impugnación interpuesta por Antonio García Ramos contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima el 18 de octubre de 2016, que rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por el actor

contra el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, Antonio García Ramos reclamó la protección de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:

1. Por lo anterior narrado solicito se protejan mis derechos fundamentales invocados.

2. Que se revoque lo determinado en el incidente de desacato determinado por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DE IBAGUÉ en especial la providencia del 26 de julio de 2016.

3. Solicito muy respetuosamente sea llamado a declarar a la supersalud y de explicaciones de su no intervención en el presente, caso en virtud que está vinculado en la tutela interpuesta y debió realizar la vigilancia y control pertinente como es su competencia y solicitada por el suscrito.

4. Se ordene a cumplir las acciones judiciales a COOMEVA EPS.

5. Que COOMEVA EPS nos preste los servicios integrales de salud en la ciudad de Ibagué – Tolima con buen servicio y calidad tal como lo

determina la obligación para evitar tutelas que congestionan los trámites judiciales1.

2. Hechos Del expediente, se destaca la siguiente información relevante: Que Antonio García Ramos instauró, en representación de su hija menor Ana María García Villar, acción de tutela contra Coomeva EPS SA y la Superintendencia de Salud a efectos de que se le diera la atención médica que requería. 1 Folio 7.

Que el mencionado proceso fue decidido el 26 de febrero de 2015 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué y confirmado parcialmente por el Tribunal Administrativo del Tolima el 23 de abril de 2015, así: “PRIMERO: CONCEDER la tutela impetrada por ANTONIO GARCÍA RAMOS en representación de su menor hija ANA MARIA GARCIA VILLAR respecto al derecho a la salud y a la seguridad social, tal como se expuso en la motivación de este proveído.

SEGUNDO: Para hacer efectiva la anterior decisión y los derechos fundamentales del accionante se ordena a COOMEVA EPS en cabeza de su representante legal Regional Tolima Doctor CARLOS BORIS CARTAGENA NAVIA suministre toda la atención médica integral que requiera la menor ANA MARÍA GARCÍA VILLAR y realice toda la gestión administrativa necesaria para que de manera inmediata se autorice y realice el procedimiento ordenado a la paciente HERNIORRAFIA INGUINAL Y UMBILICAL incluido materiales, sala de cirugía y especialistas en anestesiología en la ciudad de Ibagué.

TERCERO. En caso contrario y de no ser posible la realización del citado procedimiento en la ciudad de Ibagué se ordena al representante legal de la

regional TOLIMA DE COOMEVA EPS Doctor CARLOS BORIS CARTAGENA NAVIA, suministre todo el apoyo económico para el traslado de Ibagué – Bogota ida y regreso o la ciudad donde sea requerida la menos y su acompañante, haciéndose énfasis que el transporte de regresó se dará en las condiciones en que establezca el médico tratante. Que el Tribunal Administrativo del Tolima adicionó el siguiente numeral: “SEGUNDO: ORDENAR a Coomeva EPS en cabeza de su representante legal Regional Tolima Doctor CARLOS BORIS CARTAGENA NAVIA que suministre transporte o los gastos de transporte para la menor Ana María García y un acompañante de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.” Que el procedimiento quirúrgico al que tuvo que ser sometida la menor se llevó a cabo el 5 de marzo de 2015 en la ciudad de Bogotá y que, ante el incumplimiento del fallo por parte de la demandada, el señor Antonio García Ramos instauró incidente de desacato que fue resuelto por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, así: “1. DECLARESE que el Gerente Regional Tolima de COOMEVA EPS. Doctor CARLOS BORIS CARTAGENA NAVIA incurrió en DESACATO respecto del cumplimiento a la sentencia proferida por éste Despacho el pasado veintiséis (26) de febrero de dos mil quince (2015), confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo del Tolima en providencia del veintitrés (23) de abril de dos mil quince (2015).

2. SANCIONESE al Gerente Regional Tolima de COOMEVA EPS Doctor

CARLOS BORIS CARTAGENA NAVIA a pagar multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes en la cuenta del banco agrario N°. 3-082-00-00640-8 denominada RAMA JUDICIAL – MULTAS Y

RENDIMIENTOS – CUENTA UNICA NACIONAL.

3. CONTINUESE, con la obligación de cumplir con la sentencia proferida por éste Despacho el pasado veintiséis (26) de febrero de dos mil quince (2015), confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo del Tolima en providencia del veintitrés (23) de abril de dos mil quince (2015).

4. Conmínese a Coomeva EPS para que en lo sucesivo informe al accionante el trámite que debe realizar para garantizar los gastos de trasporte, para atender citas o tratamiento médicos de su hija Ana María

García Villar fuera de Ibagué.

5. Requiérase al señor Antonio García Ramos, para que en adelante, realice los traites indicados por la EPS para el recobro de los servicios de transporte que se generen para la prestación de servicio de salud de su hija.

6. De conformidad a lo dispuesto por la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-367/14 del pasado 11 de junio de 2014, por secretaria COMPULSENSE COPIAS a la FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN y A LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN para que se adelante la respectiva investigación a que haya lugar dentro del ámbito de su competencia al gerente Regional Tolima de COOMEVA EPS Doctor CARLOS BORIS CARTAGENA NAVIA por la omisión en que incurrió al haber desconocido el fallo de tutela proferido dentro de la acción de la

referencia.

7. COMUNIQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

8. De conformidad con lo establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 CONSULTESE esta decisión ante el superior jerárquico.” Que, pese a que la tutela se dirigió contra Coomeva EPS SA y la Superintendencia de Salud – Supersalud, el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué direccionó el incidente de desacato únicamente contra Coomeva EPS, dejó por fuera al ente de control y declaró, únicamente, que el gerente de la regional Tolima de Coomeva EPS Doctor Carlos Boris Cartagena Navia incurrió en desacato.

Que, el 28 de diciembre de 2015, solicitó en ejercicio del derecho de petición a Coomeva EPS el servicio de salud, tanto de él como de su familia en la ciudad de Ibagué porque este era su lugar de residencia. Que como la demandada aún no ha dado cumplimiento a lo ordenado en el fallo del 26 de febrero de 2015 instauró un nuevo incidente de desacato. Que, el 26 de julio de 2016, el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué, luego de verificar el cumplimiento que la entidad le dio al fallo de tutela, se abstuvo de tramitar el incidente de desacato, decisión que, según el demandante, vulneró los derechos fundamentales invocados, más aun si se tiene en consideración que no se concedió el recurso de apelación interpuesto por improcedente.

3. Argumentos de la tutela En criterio del actor, la decisión proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué vulneró los derechos fundamentales invocados toda vez que profirió

una decisión con fundamento en la información que suministró Coomeva EPS, entidad que mezcló los hechos ocurridos en marzo de 2015 con los sucedidos en diciembre de 2016, con lo que indujo en error al juez que decidió el incidente de desacato. Que en el caso objeto de estudio existe defecto fáctico porque se valoró de manera incorrecta el material probatorio, pues pese a que se encuentra demostrado el incumplimiento al fallo de tutela, la autoridad judicial se abstuvo de tramitar el incidente de desacato propuesto.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada.

El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué manifestó que en el caso sub examine se desconoció el principio de inmediatez, porque han transcurrido varios meses desde que se profirió tanto el fallo como el incidente de desacato y solo hasta ahora el actor instauró la presente acción de tutela. Que el 26 de julio de 2016 el Juzgado decidió abstenerse de tramitar el incidente de desacato propuesto porque, según lo manifestado por Antonio García Ramos, la menor Ana María García Villar no “ha requerido desplazamiento fuera de la ciudad para atención médica”, y el incidente de desacato se interpuso para solicitar el pago de un dinero que tuvo que asumir por gastos de transporte para la cirugía de su hija hace más o menos un año, es decir, con anterioridad a la fecha en que se profirió el fallo de la acción de tutela. Que, en la mencionada decisión, se ordenó la atención médica integral y el suministro del transporte cuando se requiriera el desplazamiento de la menor fuera de la ciudad de Ibagué, y no como lo pretende el demandante, el reembolso de los

dineros pagados con anterioridad al fallo de tutela. Respecto a los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, señaló que no existe prueba de su vulneración por cuanto cada etapa procesal fue acorde con los trámites y términos establecidos en la normativa aplicable2.

3. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 18 de octubre de 2016, rechazó por improcedente la tutela instaurada por Antonio García Ramos 2 Folio 30.

contra el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. Indicó que no le es posible acceder a lo pretendido mediante la presente acción de tutela, debido a la imposibilidad jurídica de atacar los autos proferidos durante un trámite incidental de desacato a tutela. Que el auto mediante el cual el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué se abstuvo de tramitar el incidente de desacato presentado por el actor, es una decisión motivada de carácter judicial que por regla general no puede ser controvertida por vía de tutela, más aun si no se vislumbra que el actuar del despacho demandado haya infringido preceptos constitucionales que avalen un posible fallo de amparo. Concluyó que el actor cuenta con otro medio de defensa al que debe acudir para obtener lo pretendido mediante la presente acción de tutela, como es, requerir a la EPS Coomeva para obtener el reembolso de los gastos de transporte en que incurrió al trasladar a la menor a la ciudad de Bogotá a efectos de que le realizara el procedimiento médico que requería, pues dicha situación no se encuentra contemplada en el fallo de tutela y, por ende, no puede estar sujeta al trámite

incidental del desacato.

CONSIDERACIONES

1. La tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20123, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de

los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que 3 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 4 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (I) defecto sustantivo, (II) defecto fáctico, (III) defecto procedimental absoluto, (IV) defecto orgánico, (V) error inducido, (VI) decisión sin motivación, (VII) desconocimiento del precedente y (VIII) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Problema jurídico ¿Procede la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas con posterioridad al trámite de tutela?

3. Caso concreto El actor solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y

de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con la providencia proferida el 26 de julio de 2016 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué que decidió abstenerse de tramitar el incidente de desacato por no evidenciar incumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela del 26 de febrero de 2015, confirmado parcialmente por el Tribunal Administrativo del Tolima el 23 de abril de la misma anualidad. Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por Antonio García Ramos contra el fallo de tutela del 18 de octubre de 2016 dictado por el Tribunal Administrativo del Tolima que rechazó por improcedente la tutela instaurada. Previo a hacer el estudio de la presunta vulneración de los derechos invocados, estudiará la Sala la procedencia de la presente acción de tutela así: La acción de tutela contra providencias dictadas con posterioridad a la sentencia de tutela. Recientemente la Corte Constitucional, mediante sentencia SU 627 de 2015, unificó la jurisprudencia frente a la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela o actuaciones en procesos de tutela. La Corte explicó que para determinar la procedencia de la acción de tutela se debe establecer si la solicitud de amparo se dirige contra el fallo de tutela o contra alguna actuación previa o posterior a la sentencia de tutela, de la siguiente manera: Si la solicitud de amparo se dirige contra una sentencia dictada por la Corte Constitucional no es procedente en ningún caso. En cambio, si el fallo de tutela lo dictó otro juez de la República, la acción de tutela será procedente, siempre que,

además de cumplirse los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales (requisitos que antes se explicaron), se demuestre que: «(i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación». Si la solicitud de amparo se dirige contra actuaciones del procedimiento de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si las actuaciones que se cuestionan ocurrieron antes o después de dictarse el fallo de tutela, pues si ocurrieron con anterioridad «y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión». Sin embargo, si las actuaciones son posteriores al fallo de tutela «y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional».

En esos términos se acepta, entonces, la procedencia de la solicitud de amparo contra sentencias de tutela o actuaciones dictadas en procesos de tutela En el presente caso, Antonio García Ramos pretende que se deje sin efectos la providencia del 26 de julio de 2016 dictada por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué de abstenerse de tramitar el incidente de desacato presentado por el actor por no evidenciar incumplimiento a lo dispuesto en el fallo de tutela del 26 de febrero de 2015. Dijo que el actor no demostró que se encontrara en alguna de las causales señaladas por la Corte Constitucional, para que proceda la acción de tutela contra providencias proferidas dentro de un trámite de tutela. Que, si bien el actor considera que existió incumplimiento al fallo proferido el 26 de febrero de 2015 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué confirmado parcialmente por el Tribunal Administrativo del Tolima el 23 de abril de 2015, porque no le han reembolsado los gastos de transporte en que incurrió por el traslado de la menor Ana María García Villar y su acompañante a la ciudad de Bogotá, otorgados en el fallo de tutela, lo cierto es que de conformidad con lo informado por la entidad demandada, pese a que tal obligación se encuentra consignada en el fallo de tutela, el actor no ha radicado solicitud para obtener el reembolso del beneficio económico que le fuera otorgado a la menor. Que, adicional a lo anterior, según la información que brindó el actor, a la menor se le ha suministrado atención médica de manera integral y no ha requerido de

otro desplazamiento fuera de la ciudad de Ibagué. En consecuencia, la interposición de esta nueva acción de tutela vulnera los principios de economía, celeridad y eficacia que la rigen, pues hace que la controversia planteada sea improcedente, más aun cuando no resulta aplicable ninguna de las causales señaladas en la sentencia SU-627 de 2015. No es posible, entonces, prolongar de manera indefinida los debates judiciales ya concluidos en sede de tutela, pues, a pesar de que el procedimiento es breve, las partes gozan de todas las prerrogativas propias de cualquier proceso judicial. Es así que resulta acertado declarar improcedente la acción de tutela de la referencia porque, analizado el material probatorio, es claro que al actor le correspondía requerir a la Eps Coomeva a efectos de que ésta se pronunciara respecto del reembolso de los gastos de transporte en que incurrió al trasladar a la menor a la ciudad de Bogotá y una vez agotado este procedimiento y en caso de incumplimiento, acudir al incidente de desacato. No obstante, como el a quo resolvió rechazar por improcedente la acción de tutela incoada por la parte actora, cuando lo propio era declarar improcedente la acción de tutela, la Sala MODIFICARÁ en ese sentido el numeral primero de la sentencia del 18 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. En mérito de los expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

1. MODIFÍCASE el numeral primero de la sentencia de 18 de octubre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, el cual quedará así: PRIMERO: DECLÁRASE improcedente la acción de tutela incoada por Antonio García Ramos contra el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

2. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS (E) Presidente de la sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ