CE-73001-23-33-000-2017-00236-01(AP)-2019

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DE LOS

DERECHOS A LA REALIZACIÓN DE LAS CONSTRUCCIONES,

EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS

DISPOSICIONES JURÍDICAS, DE MANERA ORDENADA, Y DANDO PREVALENCIA AL BENEFICIO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES - Por ubicación de bodega destinada al almacenamiento de maíz en zona residencial [L]a Sala observa que existe afectación del derecho colectivo contemplado en el artículo 4 literal m) de la Ley 472 de 1998, debido a que la bodega destinada al almacenamiento de maíz, ubicada (…) en el Barrio Centro del Municipio de Valle de San Juan – Tolima, se encuentra en una zona definida por la respectiva herramienta de ordenación del territorio como de uso principalmente residencial. Es de resaltar que el recurrente no demostró que hubiera ejercido la actividad de almacenamiento de maíz con anterioridad a la aprobación del E.O.T. vigente en el Municipio de Valle de San Juan, esto es, antes del 18 de febrero de 2002, y mucho menos si con respecto a la herramienta de ordenación del territorio anterior a la actual –si es que la hubodicha actividad estuviere expresamente autorizada en la zona (…) Es decir, no le asiste razón al apelante cuando sostiene que las órdenes impartidas por el juez de la acción popular afectan de manera súbita o repentina sus intereses, toda vez que es deber de los administrados actuar con diligencia a la hora de ejercer sus derechos y libertades. Es por ello que, al propietario o titular de la actividad económica de almacenamiento de maíz, le

corresponde acreditar, desde el inicio, que su actividad económica se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico vigente e incluso asumir las conductas necesarias para adecuarse a los cambios que este exija. En otras palabras, si el administrado, en un primer momento, desconoció el orden jurídico establecido, el mero paso del tiempo no torna su situación conforme a derecho. Y si posteriormente, la autoridad competente adopta las medidas necesarias para restablecer la juridicidad afectada, no resulta válido que el asociado alegue su propia culpa en su favor. En este caso las determinaciones impartidas por el juez de la acción popular en relación con el ejercicio de la actividad urbanística conforme al ordenamiento jurídico (…) están encaminadas a que se respete el orden jurídico establecido y, específicamente, a que se haga prevalecer el beneficio, la calidad de vida y la convivencia pacífica de las personas. Sin lugar a dudas, el contenido del derecho colectivo amparado impone el mandato de hacer primar el interés general por sobre el particular. Así, resulta inadmisible la solicitud planteada por el recurrente dirigida a que se le permita la continuación de la actividad de almacenamiento de granos de maíz en una zona en la que el uso del suelo resulta totalmente incompatible. Adicionalmente, tampoco resulta oportuno ampliar el término otorgado por el a quo de (6) meses para que efectué el traslado de su actividad económica a un sector cuyo uso sea permitido.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 4 LITERAL M

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 73001-23-33-000-2017-00236-01(AP)

Actor: ASOCIACIÓN ÉTICA Y TÉCNICA Demandado: ADOLFO GUAYARA MOSCOSO Y OTROS La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por Adolfo Guayara Moscoso en su calidad de demandado, en contra de la sentencia de 14 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

I. SOLICITUD La entidad sin ánimo de lucro denominada Asociación Ética y Técnica, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 19981 y 1437 de 20112, presentó demanda3 en contra del ciudadano Adolfo Guayara Moscoso; de la Alcaldía Municipal de Valle de San Juan (Tolima) – Secretaría de Planeación y Salud; de la Gobernación del Tolima – Secretaría de Salud Departamental – Dirección de Salud Pública; y de la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria del Tolima, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y al goce de un ambiente sano, los cuales consideró afectados con ocasión de los impactos generados por la actividad de almacenamiento de maíz que se realiza en una

bodega ubicada en la Carrera 4ª N.º 5 – 03 del Municipio de Valle de San Juan – Tolima, tales como presencia de plagas, emisiones de pelusa, ruido a altas horas de

la noche y dispersión de pesticidas; todo lo cual repercute negativamente en el ambiente y la salud de la comunidad.

II. LOS HECHOS Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular fueron los

siguientes: II.1. En el inmueble ubicado en la Carrera 4ª N.º 5 – 03 del Municipio de Valle de San Juan – Tolima, cuyo propietario es Adolfo Guayara Moscoso, opera una bodega de almacenamiento y procesamiento de grandes cantidades de maíz. II.2. Las actividades que se desarrollan en el inmueble referido permiten: i) el mal uso del espacio público; ii) que abunde en el aire una pelusa que se esparce en el sector y se cuela en las viviendas vecinas; iii) ruido a altas horas de la noche; iv) contaminación del aire por el uso de pesticidas para el control de plagas que a pesar de ello no se logran exterminar; y, v) problemas ambientales y de salud en la comunidad. II.3. El 20 de agosto de 2015, el Grupo de Inspección, Vigilancia y Control de Alimentos y Zoonosis de la Secretaría de Salud de la Gobernación del Tolima realizó inspección sanitaria a la bodega mencionada y determinó que esta cumplía con la 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 Folios 42 y ss. del expediente de la referencia. Demanda presentada el 5 de abril de 2017. normativa vigente4, sin que para ese momento contara con los respectivos permisos

para desarrollar la referida actividad industrial en ese lugar. II.4. Las autoridades accionadas están omitiendo el cumplimiento de sus funciones de vigilancia, control y supervisión, al no adoptar medidas concretas y definitivas encaminadas a garantizar la protección del interés general y de los derechos colectivos de los habitantes del Municipio de Valle de San Juan.

III. PRETENSIONES La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se declare vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y al ambiente sano.

2. Que como consecuencia de la declaración anterior, se ordene a las accionadas adoptar las medidas necesarias tendientes a impedir el almacenamiento y/o procesamiento de

maíz en el bien inmueble ubicado en la Carrera 4ª N.º 5 – 03, Barrio Centro de esta localidad, identificado con la ficha catastral N.° 010000270006001 y matricula inmobiliaria N.° 350 – 23013 de propiedad del señor: Adolfo Guayara, o quien ostente esta calidad de propietario.

3. Se exhorte al Municipio de Valle de San Juan – Tolima y a la Gobernación del Tolima – Secretaría de Salud – Dirección de Salud Pública, para que en lo sucesivo adelante acciones policivas respectivas e imponer las sanciones por la inobservancia de los deberes respectivos”.

IV. ACTUACIÓN PROCESAL IV.1. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto de 15 de mayo de 20175, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondientes a las personas accionadas a fin de que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de las pruebas, así

como al Agente del Ministerio Público y al Defensor del Pueblo; de igual forma dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. IV.2. El mismo Despacho, por auto de 5 de marzo de 20186, reconoció como coadyuvantes de la parte demandante a la Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés Público de la Universidad de Ibagué7 y a la Defensoría del Pueblo – Regional Tolima8. 4 Ibíd., folios 28 y ss. 5 Ibíd., folios 53 y 54. 6 Ibíd., folios 383 y ss. Reconocimiento reiterado en el auto de 15 de agosto de 2018, visible en el folio 407 del expediente de la referencia y en el ordinal noveno de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia de 14 de marzo de 2019, visible en los folios 516 y ss. del expediente de la referencia. 7 Ibíd., folios 362 y ss.; 395 y ss. y 512 y ss. 8 Ibíd., folios 315 y ss. V.CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V.1. El Procurador Judicial II Ambiental y Agrario para el Tolima, mediante escrito aportado el 9 de junio de 20179, procedió a contestar la demanda manifestando estar de acuerdo con los hechos y las pretensiones que allí se plantean, sin embargo, aclaró que dicha Agencia sí ha cumplido con el cometido estatal de velar por la conservación de los principios constitucionales. De otro lado, propuso la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, en tanto al Ministerio Público no le es atribuible algún tipo de conducta que

afecte los derechos colectivos invocados y, por el contrario, se encuentra demostrado que tal Agencia ha desplegado actividades de acompañamiento dirigidas a que la Alcaldía Municipal de Valle de San Juan y la Gobernación del Tolima cumplan a cabalidad sus competencias en materia de inspección, vigilancia y control sanitario. V.2. La apoderada judicial de la Gobernación del Tolima, mediante escrito presentado el 16 de junio de 201710, solicitó que se declararan probadas las excepciones de: i) “falta de legitimación en la causa por pasiva” y ii) “excepción genérica”. En tal sentido, anotó que la Secretaría de Salud ha cumplido con sus obligaciones en materia de inspección, vigilancia y control en aras de garantizar la inocuidad de los alimentos de la bodega de maíz objeto de la controversia, realizando las visitas solicitadas por los accionantes y proponiendo las recomendaciones técnicas necesarias, las cuales han sido acatadas por el dueño de la bodega. V.3. El apoderado judicial de la Alcaldía Municipal de Valle de San Juan – Tolima, mediante escrito enviado el 3 de agosto de 201711, solicitó que se desestimaran las pretensiones de la demanda en consideración a que: i) la base fundamental del desarrollo económico del Municipio de Valle de San Juan es el maíz, luego entonces, es muy común que en época de cosecha el grano de maíz sea almacenado en las casas de los habitantes; ii) todas y cada una de las solicitudes interpuestas ante la Administración Municipal han sido contestadas de manera oportuna; iii) el esquema de ordenamiento territorial –E.O.T.- del Municipio “no se ha realizado ni actualizado”,

motivo por el cual no es posible sostener que las bodegas de maíz se encuentran en zona de exclusión para ese tipo de actividades; iv) la actividad de almacenamiento de maíz no afecta la salud ni la tranquilidad de los vecinos; v) la administración municipal ejerce un control ambiental periódico de dichos inmuebles mediante la realización de visitas en las que se ha verificado la ausencia de roedores, contaminación ambiental y auditiva; vi) mediante Acta de 20 de agosto de 2015, el Grupo de Inspección, Vigilancia y Control de Alimentos y Zoonosis de la Secretaría de Salud Departamental otorgó al establecimiento objeto de debate un “concepto sanitario favorable”; vii) de acuerdo al Oficio N.º 3034, código 170.171 de 5 de abril de 2017, la Secretaría mencionada informó que con ocasión de la visita de inspección sanitaria de 17 de junio de 2016, se obtuvo como resultado que las condiciones sanitarias del predio, los equipos y utensilios y el personal correspondiente cumplen con concepto favorable del 94%; viii) el 18 de abril de 2017 el Procurador Ambiental y Agrario junto con personal de la Alcaldía Municipal, la Personería y la sociedad civil, practicaron una visita al inmueble donde se desarrollan las actividades cuestionadas, concluyendo, entre otras cosas, que debían mejorarse algunos aspectos, pero que una vez corregidos no estaba en riesgo la salud de las 9 Ibíd., folios 70 y ss. 10 Ibíd., folios 120 y ss. 11 Ibíd., folios 332 y ss. personas; y ix) las bodegas son de tránsito del maíz, más no para su

almacenamiento. V.4. El apoderado judicial de Adolfo Guayara Moscoso, mediante escrito allegado el 22 de junio de 201712, se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones: i) Las entidades de control ambiental y sanitario han cumplido con los controles pertinentes y han encontrado que las instalaciones de la bodega de almacenamiento de maíz de propiedad de Adolfo Guayara, se ajustan a la regulación aplicable, tal y como se puede advertir de las visitas realizadas el 20 de agosto de 2015, por la Secretaría de Salud Departamental del Tolima; el 18 de abril de 2017, por el Procurador Judicial; y las de 18 de abril y mayo de 2017, por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - Invima. ii) No es cierto que abunden roedores, pues se realiza control de plagas por medio de la fumigación; sin embargo, tal y como se expone en el certificado de fumigación, no se genera contaminación ni daño ambiental en el sector y tampoco se genera contaminación auditiva porque las actividades finalizan a las 19:00 horas. iii)En el sector donde se ubica la bodega de Adolfo Guayara existen otras 18 bodegas de almacenamiento de maíz. Por lo anterior, propuso las excepciones que denominó: i) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, teniendo en cuenta que la actividad comercial de Adolfo Guayara se realiza dentro del marco legal y con el control de las autoridades competentes; ii) “falta de amenaza, vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos”, porque Adolfo Guayara no ha desplegado alguna conducta

que atente contra los derechos colectivos alegados como conculcados; iii) “inexistencia de obligación”, en tanto que no hay alguna disposición que le imponga a Adolfo Guayara el deber de cumplir con las pretensiones de la demanda; iv) “ausencia de prueba”, puesto que la asociación demandante no allegó al proceso pruebas que demostraran la afectación de los derechos invocados por parte de Adolfo Guayara; y, v) “genérica o de oficio”.

VI. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El Magistrado Sustanciador del proceso, mediante auto de 5 de marzo de 201813, declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a que no hubo acuerdo sobre el proyecto de pacto de cumplimiento.

VII. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima, al resolver el asunto puesto bajo su consideración, encontró demostrada la afectación directa de los derechos colectivos al ambiente sano y a la salubridad y seguridad públicas de los habitantes del sector, en razón a que la Alcaldía Municipal de Valle de San Juan permitió el funcionamiento de varias bodegas de almacenamiento de grandes cantidades de maíz – entre estas la de propiedad de Adolfo Guayara Moscoso, en una zona que no está autorizada para ello, toda vez que de conformidad con el E.O.T. (Acuerdo Municipal N.º 001 de 12 Ibíd., folios 204 y ss. 13 Ibíd., folios 383 y ss. 18 de febrero de 2002), dicha zona está catalogada como “residencial” y, por tanto, el uso del suelo únicamente puede ser destinado para vivienda unifamiliar, bifamiliar o

multifamiliar (uso principal) o para el desarrollo de actividades de comercio a menor escala como las tiendas (uso compatible). Pese a que las diferentes inspecciones realizadas en la bodega de propiedad de Adolfo Guayara determinaran que allí se cumple con la reglamentación de sanidad vigente, el Tribunal precisó que la perturbación de los derechos invocados se concretó en que la comunidad de la zona afectada se ve expuesta a condiciones que no están permitidas en el suelo que habitan, es decir, al material particulado que expele el cereal y a todos los efectos que su almacenamiento propicia en un sector que no está destinado para tal fin, tales como la aparición de roedores y plagas, el ingreso y salida de vehículos de carga y el ruido, entre otros. El a quo agregó que el hecho de que el E.O.T. de Valle de San Juan actualmente no prevea la actividad de almacenamiento y procesamiento de maíz, ello no habilita su ejercicio en una zona urbana; por el contrario, a lo que obliga es a adelantar la actualización correspondiente para que se determinen con precisión las áreas en las que se faculte el despliegue de dicho tipo de actividades, máxime cuando constituyen el pilar fundamental de la economía local. En consecuencia, el Tribunal, mediante sentencia de 14 de marzo de 201914, decidió: “Primero. DECLÁRENSE imprósperos los medios exceptivos propuestos por las entidades y el particular demandados en el presente asunto, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Segundo. DECLÁRENSE vulnerados los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, esto es, al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la

Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias y la seguridad y salubridad públicas, con la actividad de almacenamiento y procesamiento de maíz que adelanta el señor Adolfo Guayara Moscoso en el bien inmueble ubicado en la carrera 4 No. 5-03 del Municipio de Valle de San Juan, conforme lo indicado en parte motiva de esta providencia. Tercero. Como consecuencia de lo anterior, IMPÁRTANSE las siguientes órdenes con miras a superar la afectación de los derechos colectivos declarados como amenazados en esta sentencia, así: a) ORDENAR al señor Adolfo Guayara Moscoso y al Municipio de Valle de San Juan que, en un término no superior a seis (6) meses, siguientes a la ejecutoria de esta providencia, adelanten la reubicación de la bodega de almacenamiento de maíz que funciona en la carrera 4 No. 5-03 del Municipio de Valle de San Juan, a un lugar en el que, de acuerdo a su actividad, resulte compatible con el uso del suelo de dicha localidad. 14 Ibíd., folios 516 y ss. b) ORDENAR al Municipio de Valle de San Juan que, con el acompañamiento del Departamento del Tolima y en coordinación con la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA, dando cabal cumplimiento a las disposiciones que rigen la materia, en un plazo no superior a un (1) año siguiente a la ejecutoria de la sentencia, proceda a adelantar la actualización del Esquema de Ordenamiento Territorial adoptado mediante el Acuerdo 001 del 18 de febrero de 2002, delimitando de manera clara y precisa las áreas de desarrollo comercial en las que se pueda adelantar la actividad de

almacenamiento y procesamiento de maíz, garantizando el acatamiento de los requisitos técnicos y fitosanitarios correspondientes. c) Una vez se cuente con la actualización del Esquema de Ordenamiento Territorial, ORDENAR el Municipio de Valle de San Juan que en un plazo no superior a seis meses (6) siguientes, en coordinación con el Departamento del Tolima – Secretaria de Salud, garantice el traslado de Ia totalidad de actividad económica de almacenamiento y procesamiento de maíz al Iugar destinado para tal fin en el EOT, verificándose el cumplimiento de Ios requisitos sanitarios y técnicos respectivos. d) INSTAR a la Procuraduría Ambiental y Agraria para el Tolima, para que continúe adelantando el acompañamiento, vigilancia y si es del caso, la imposición de las sanciones a que haya lugar en el marco de sus competencias, con el fin que se logre el acatamiento cabal de esta sentencia judicial por parte del Municipio de Valle de San Juan, el Departamento del Tolima y el señor Adolfo Guayara Moscoso. Cuarto. ORDENASE al Municipio de Valle de San Juan, Departamento del Tolima y señor Adolfo Guayara Moscoso, la remisión trimestral de los informes contentivos de las labores decretadas por esta Corporación, término que empezará a contarse a partir de la ejecutoria de la presente decisión. Quinto. DISPÓNGASE la integración de un comité de verificación, el cual estará conformado por el Magistrado Ponente de esta decisión, el agente del Ministerio Público, el Procurador Ambiental y Agrario para el Tolima, el Alcalde de Valle de San Juan, el señor Adolfo Guayara Moscoso, el Gobernador del Departamento del Tolima o su

delegado, el Defensor del Pueblo Regional Tolima o su delegado, el representante de la Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés Público de la Universidad de Ibagué, y un delegado de la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA. Sexto. ABSTENERSE de condenar en costas, conforme a los razonamientos expuestos en la parte motiva de esta sentencia. […]”.

VIII. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado judicial de Adolfo Guayara Moscoso, mediante escrito presentado el 21 de marzo de 201915, interpuso recurso de apelación solicitando, de manera principal, que se revoquen los ordinales primero, segundo y tercero, literal a) de la sentencia de primera instancia o, en su defecto, se modifique el referido literal a) del ordinal tercero, en el sentido de que se le conceda a su representado el plazo de un (1) año para la reubicación de la bodega de almacenamiento de maíz de su 15 Ibíd., folios 540 y ss. propiedad, a partir del momento en que la Administración Municipal del Valle de San Juan delimite de manera clara y detallada el sector geográfico para instalar bodegas para el desarrollo de ese tipo de actividades. Esta solicitud está fundamentada en las siguientes consideraciones: i) Las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo del Tolima afectan los intereses de Adolfo Guayara, en primer lugar, porque la bodega de su propiedad se encontraba cumpliendo con las directrices de salubridad pública ordenadas por las autoridades competentes y, en segundo lugar, debido a que el cambio de la bodega afecta de manera improvista su patrimonio en tanto que supone incurrir en gastos de

reubicación y de adecuaciones especiales para continuar con la actividad mercantil. ii) La actividad de almacenamiento de maíz realizada por Adolfo Guayara no está afectando los derechos colectivos invocados, pues las entidades de control ambiental y sanitario competentes, con ocasión del respectivo ejercicio de la función de control: (i) nunca han impuesto algún tipo de sanción en relación con la actividad; (ii) determinaron que la actividad se desempeñaba de conformidad con la normatividad ambiental y sanitaria y que no genera ningún tipo de contaminación o de plagas; (iii) constataron que se cuenta con un plan aprobado de saneamiento básico de bodega de maíz; y (iv) tienen conocimiento de que en el sector existen 18 bodegas de almacenamiento de maíz. iii)No es cierto que Adolfo Guayara destinara la bodega de su propiedad para la transformación o el procesamiento del maíz. iv)Para que Adolfo Guayara proceda a reubicar la bodega de su propiedad, es necesario, en primer lugar, que la Administración Municipal delimite de manera clara y detallada las áreas de desarrollo comercial donde se habilite la actividad de almacenamiento de maíz. En tal sentido propone que el plazo de seis (6) meses para reubicar la bodega objeto de la orden judicial, sea contabilizado a partir de que la Administración Municipal cumpla con las órdenes judiciales que le fueron impuestas. v) Con todo, el término de seis (6) meses para cumplir con la reubicación de la bodega resulta insuficiente, toda vez que no resulta fácil conseguir y adecuar el terreno, construir la bodega y realizar las adecuaciones sanitarias y ambientales correspondientes, todo lo cual supone un gasto aproximado de $400000.000. Por

ello, solicitó que el referido plazo contenido en la sentencia de primera instancia sea ampliado a un (1) año.

IX. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA La totalidad de sujetos procesales guardaron silencio en esta etapa procesal.

X. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado (E), mediante escrito aportado el 12 de agosto de 201916, rindió concepto en el cual solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda, en atención a que las pruebas incorporadas al proceso sólo se refieren a 16 Ibíd., folios 575 y ss. las condiciones sanitarias del interior de las instalaciones para el almacenamiento del maíz, más no registran la ocurrencia de algún tipo de afectación con ocasión de la trascendencia de dichas condiciones a la comunidad, y más teniendo en cuenta que la región tiene vocación agrícola. Además, la vulneración de las normas del E.O.T. tampoco constituye prueba de la afectación de los derechos colectivos invocados.

XI. CONSIDERACIONES DE LA SALA XI.1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 199817, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo18 y con el artículo 13 del Acuerdo N.° 080 de 201919, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en

el marco de las acciones populares. XI.2. Las acciones populares y su procedencia La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado20. 17 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. 18 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. 19 Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 20 Ley 472 de 1998, artículos 2.°, 9.° y 14. La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la

vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva). De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restaurativa, restitutoria o compensatoria). Tanto la jurisprudencia Constitucional21, como de esta Corporación22, ha reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo recaigan exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas. Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por “toda persona natural o jurídica”. La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones23 acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: “[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales; (ii) por

ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para 21 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007 (M. P: Rodrigo Escobar Gil): “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […]. En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miem