CE-73001-23-33-000-2017-00468-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA EN LA IMPUGNACIÓN La impugnación requiere de una carga argumentativa razonable que sustente los motivos de inconformidad, lo cual adquiere aún mayor trascendencia luego de que el recurso de amparo es empleado para controvertir la presunción de legalidad y corrección de las providencias judiciales, pues los principios de la cosa juzgada y la autonomía e independencia de los operadores jurídicos así lo exigen. (…) resulta claro para esta Sala de Decisión, en sede de tutela, que la impugnante no cumplió con la carga argumentativa mínima que le correspondía y, que por tal razón, no es posible entrar a realizar un estudio oficioso de la presente acción de tutela

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 73001-23-33-000-2017-00468-01(AC)

Actor: LAURA ORFA OSPINA RÍOS

Demandado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE IBAGUÉ La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia de 20 de septiembre de 2017, por la cual el Tribunal Administrativo del Tolima negó el amparo de los derechos fundamentales invocados.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud La señora LAURA ORFA OSPINA RÍOS presentó, en nombre propio, acción de

tutela1 contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa. Tales garantías las estimó trastocadas con ocasión de la providencia de 18 de abril de 2017, mediante la cual la autoridad jurisdiccional accionada accedió a las pretensiones del municipio de San Sebastián de Mariquita en el contexto del proceso de controversias contractuales que esta entidad territorial incoó en su contra, bajo el radicado 73001-33-33-005-2014-00242-00. 1 4 de septiembre de 2017.

2. Hechos Como sustento fáctico de la demanda, la accionante señaló, en síntesis, que: 2.1. El municipio de San Sebastián de Mariquita, por conducto de apoderado judicial, formuló demanda de restitución de inmueble arrendado –controversias contractuales– con el propósito de que se diera por terminado el contrato de arrendamiento que la progenitora de la aquí demandante había suscrito con la referida entidad territorial por incumplimiento en el pago de los cánones. 2.2. Con auto de 17 de julio de 2014, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué admitió la demanda, a la cual le impartió el trámite regulado en el Código de Procedimiento Civil –en adelante CPC– para los procesos de restitución de inmuebles arrendados, a falta de regulación especial en la Ley 1437 de 2011. 2.3. En consonancia con lo anterior, la autoridad judicial accionada sostuvo que,

toda vez que la terminación del contrato de arrendamiento se sustentaba en la falta de pago del valor de los cánones, la parte demandada debía cumplir con las exigencias establecidas en el inciso 2º, parágrafo 2 del artículo 424 del CPC2. Esto es, con la obligación de consignar el valor total de la suma adeudada, so pena de no ser oído en el trascurso del proceso. 2.4. Con memorial de 29 de octubre de 2015, la accionante contestó la demanda propuesta en su contra, en la que excepcionó la ilegalidad e inexistencia del contrato de arrendamiento, ya que entre el municipio y ella no existió contrato alguno. La relación contractual había surgido con su madre, quien para la época de la demanda había fallecido. 2.5. Mediante sentencia de 18 de abril de 2017, la autoridad jurisdiccional accionada accedió a las súplicas de la demanda formulada por el municipio de San Sebastián de Mariquita, “por cuanto no se consignaron los cánones reclamados…”3, motivo por el que no fue oída dentro del proceso. 2.6. El recurso de apelación presentado por la parte actora en contra de la anterior decisión, no fue concedido por la autoridad judicial demandada, mediante auto de 8 de junio de 2017, toda vez que en el proceso no se había acreditado el pago de los cánones de arrendamiento por la accionante.

3. Fundamentos 2 “2. Si la demanda se fundamenta en falta de pago, el demandado no será oído en el proceso sino hasta tanto demuestre que ha consignado a órdenes del juzgado el valor total que, de

acuerdo con la prueba allegada con la demanda, tienen los cánones adeudados, o en defecto de lo anterior, cuando presente los recibos de pago expedidos por el arrendador correspondientes a los tres últimos períodos, o si fuere el caso los correspondientes de las consignaciones efectuadas de acuerdo con la ley y por los mismos períodos, en favor de aquél.” (Negrilla fuera de texto) 3 Folio 3. En criterio de la demandante, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, al proferir la decisión cuestionada, incurrió en desconocimiento del precedente fijado por la Corte Constitucional según el cual, deberá prescindirse de la exigencia del pago de los cánones de arrendamiento, cuando exista duda acerca de la existencia del contrato, tal y como ella lo realizó en la contestación a la demanda de controversias contractuales presentada por el ente municipal. Para sustentar su posición, trajo a colación la sentencia T-067 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

4. Petición de amparo La actora solicitó, a título de amparo constitucional, lo que se trascribe a continuación: “Se sirva amparar los derechos que considero vulnerados y en consecuencia, se ordene al Despacho accionado reponer su providencia primigenia, es decir, se ordene dar trámite a la contestación de la demanda y la práctica de las pruebas pertinentes, disponiendo la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que ordeno no oír a la demandada.

Que como consecuencia del fallo, se compulsen las copias pertinentes por (sic) ante la justicia ordinaria y se establezca si se ha incurrido en un posible

prevaricato por acción y por omisión en este asunto. Que como consecuencia del fallo, se compulsen las copias pertinentes por (sic) antes la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y se dé inicio a las acciones disciplinarias correspondientes.”4

5. Trámite de la acción de tutela Por auto de 5 de septiembre de 20175, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Tolima admitió la demanda y dispuso notificar por el medio más expedito al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué para que en el término de 2 días se refiriera a los hechos que dieron origen a la presente acción de tutela.

Remitidas las misivas del caso6, la autoridad accionada allegó la siguiente:

6. Contestación Por medio de memorial de 11de septiembre de 20177, la jueza Clara Milena Chacón Castaño rindió informe, en el que solicitó denegar las pretensiones de la 4 Folio 12. 5 Folio 15. 6 Folios 16 – 17. 7 Folios 19-21. acción de tutela, pues en el trámite de la demanda de controversias contractuales no se habían vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora.

Para arribar a ello, manifestó que el municipio de San Sebastián de Mariquita promovió demanda de restitución de inmueble arrendado en contra de la demandante, libelo al que se le impartió el trámite regulado en el CPC, a falta de un trámite para ello al interior de la Ley 1437 de 2011. En este orden, adujo que en el referido proceso se dio aplicación al numeral 2º del

parágrafo 2º del artículo 424 del CPC, disposición que establece una obligación en cabeza del demandado, consistente en el pago del valor total de los cánones de arrendamiento, cuando la demanda de restitución se funda en el no pago de éstos, so pena de no ser oída dentro del juicio. Así las cosas, y comoquiera que la parte actora en el presente proceso no atendió la referida regla, la misma no fue oída al interior del proceso. Por otro lado, señaló que la demandante se había limitado en su escrito de tutela a reproducir el texto de diversas sentencias de la Corte Constitucional, sin efectuar análisis alguno al respecto. Finalmente, afirmó que la existencia y legalidad del contrato de arrendamiento suscrito por la demandante con el municipio de San Sebastián de Mariquita no estaba en duda, toda vez que con la demanda ordinaria se allegó el original de este documento.

7. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo del Tolima, a través de sentencia de 20 de septiembre de 20178, negó el amparo deprecado por la accionante, al considerar que, con la decisión de 18 de abril de 2017, el Juzgado Quinto Administrativo no había incurrido en desconocimiento del precedente judicial.

Para arribar a esta conclusión, el mencionado Tribunal efectuó el análisis de los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, luego de lo cual hizo un recuento de las circunstancias fácticas que rodearon el proceso de restitución de inmueble arrendado. Señaló que la muerte de la progenitora de la tutelante no se constituía en causal

de terminación del contrato de arrendamiento que había suscrito en el año 1959 con el municipio de San Sebastián de Mariquita, de conformidad con los artículos 2008 del Código Civil y 21, 22 y 24 de la Ley 820 de 2003. Por consiguiente, la accionante debía haber sufragado el valor de los cánones de arrendamiento, toda vez que continuó gozando de la cosa arrendada. En este orden, concluyó que, toda vez que en el asunto de autos la existencia y legalidad del contrato de arrendamiento no generaba dudas, la jurisprudencia de la 8 Folios 22-25. Corte Constitucional, que la accionante había echado de menos, no era aplicable, lo que suponía el pago de los cánones adeudados para ser oída en el proceso de restitución de inmueble arrendado. Bajo este contexto, desestimó las pretensiones de la tutela.

8. Actuaciones posteriores al fallo de primera instancia Con memorial de 26 de septiembre de 2017, la accionante formuló solicitud de adición frente al fallo del Tribunal Administrativo del Tolima, en el sentido de: “Se sirva complementar y/o adicionar la parte resolutiva del fallo citado, específicamente en su numeral segundo, dado que en el mismo, no se me concede la oportunidad procesal para IMPUGNAR el fallo, limitándose la Sala a disponer la notificación a las partes y la remisión de lo actuado por

(sic) ante la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.”9 Mediante providencia de 6 de octubre de 201710, el a quo resolvió negar la referida

solicitud, por cuanto, en su concepto, no constituye requisito de validez de las sentencias de tutela consignar en su parte resolutiva la facultad de impugnar el fallo, al tenor de lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991. Por otro lado, el Tribunal recondujo el pedimento formulado por la demandante, por lo que consideró que la solicitud elevada debía ser tenida como la impugnación al fallo de 20 de septiembre de 2017. Para el efecto, sostuvo: “…se ha entendido que para que el superior funcional del juez constitucional pueda revisar el fallo de tutela, basta con que el accionante manifieste su intención de impugnarlo, sin que resulte necesario que exhiba o concrete los argumentos que respaldan su inconformidad con lo resuelto.”11 (Negrilla y subrayado fuera de texto)

9. Impugnación En el asunto de autos, la impugnación del fallo de 20 de septiembre de 2017 fue concedida por el Tribunal Administrativo del Tolima, a través de providencia de 6 de octubre de 2017, recurso de alzada huérfano de motivación, de conformidad con las circunstancias que se refirieron en el acápite anterior.

9. Actuaciones en segunda instancia La Consejera Ponente de la decisión de segunda instancia, mediante auto de 14 de noviembre de 201712, ordenó vincular al presente trámite, en calidad de tercero interviniente, al municipio de San Sebastián de Mariquita como parte demandante en el proceso ordinario cuestionado. 9 Folio 28. 10 Fl. 30 11 Fl. 30 vuelto. 12 Folio 36.

A pesar de haber sido notificado en debida forma13, la entidad territorial guardó

silencio. Posteriormente, con auto de 12 de diciembre de 201714, el Despacho sustanciador del proceso ordenó comunicar a la demandante, señora Ospina Ríos, que contaba con tres (3) días para sustentar su impugnación en contra del fallo de 20 de septiembre de 2017. Ello, por cuanto la accionante no había dispuesto de dicha oportunidad a instancias del a quo, el cual consideró que, en tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, no se hacía necesario sustentar la impugnación, posición que dista de aquélla prohijada por esta Sala de Decisión. No obstante lo anterior, la demandante guardó silencio, a pesar de haber sido debidamente notificada15.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada por la señora LAURA ORFA OSPINA RÍOS, según lo establecido por los Decretos No. 2591 de 199116 y 1069 de 201517 y por el artículo 2º del Acuerdo 55 de 200318 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Problema jurídico De acuerdo con los hechos y consideraciones expuestos en los antecedentes de esta providencia, correspondería determinar si la sentencia de 20 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, debe ser confirmada, revocada o modificada.

No obstante, la Sala deberá definir, de antemano, si la impugnación interpuesta cumple con la carga argumentativa exigida para el trámite de las tutelas contra

providencias judiciales.

3. De la carga argumentativa en sede de tutela De un bosquejo general de la jurisprudencia de la Corte Constitucional19, así como de aquella del Consejo de Estado20, se desprende la naturaleza jurídica híbrida de la impugnación. 13 Folio 40. 14 Folio 48. 15 Folio 54. 16 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 17 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” 18 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado". 19 Ver entre otras: Corte Constitucional. Sentencia T-191 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández

Galindo. En efecto, más allá de constituir una simple oportunidad procesal tendiente a controvertir los razonamientos basilares del fallo de primera instancia, la impugnación ha sido concebida, de manera paralela, como un derecho constitucional, inscrito en la literalidad del artículo 86 de la Constitución del 91, al consagrar que “El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente…” (Negrilla fuera de texto) Es este carácter axiológico, el que ha permitido al juez constitucional21 sostener que si bien este recurso hace parte del procedimiento de la solicitud de amparo, su ejercicio no está supeditado a la procedencia o improcedencia de la acción de tutela22. Dicho sea de paso, si su naturaleza varía entre lo sustancial y lo procesal, lo cierto

es que su desconocimiento provoca una respuesta unívoca por parte del ordenamiento, pues la nulidad del trámite se presenta como la única salida ante una situación tal23. En este sentido, la Corte Constitucional ha expresado que “Bajo esta perspectiva, se ha reiterado que el desconocimiento del derecho de impugnación implica la vulneración al debido proceso y al principio de la doble de instancia y, por tanto, su desconocimiento genera nulidad.”24(Subrayado fuera de texto) De otra parte, la naturaleza híbrida de la impugnación moldea las cargas u obligaciones de quien decide poner en marcha este derecho, puesto que además de presupuestos de tipo procesal, el impugnante debe cumplir con presupuestos de tipo sustancial, que determinan la competencia del juez o tribunal de segunda instancia para conocer y pronunciarse en relación con el fondo del asunto. En lo que respecta a las cargas procesales del impugnante, el requisito de presentación oportuna del escrito impugnatorio, constituye el ejemplo más conspicuo. En este orden, el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 199125 reza que “Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.” 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. nº. 11001-0315-000-2016-01871-00 AC. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 11 de agosto de 2016. 21 Corte Constitucional. Auto 265 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

22 Corte Constitucional. Sentencia T-034 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo: “Se trata, pues, de un derecho de naturaleza constitucional cuyo ejercicio no depende de la procedencia o improcedencia de la acción..." 23 Corte Constitucional. T-661 de 2014. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 24 Corte Constitucional. Auto 045A de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 25 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" Se decanta de la disposición trascrita que el derecho constitucional de impugnación debe ser ejercido en el intervalo de los 3 días siguientes a la notificación del fallo; término que se principia a contar desde el día siguiente a la recepción efectiva de la sentencia de tutela. En tratándose de las cargas sustanciales, abundante es la jurisprudencia de esta Sala de Sección26, en el sentido de establecer que quien ejerce la impugnación, en el contexto de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, deberá argumentar en debida forma su desacuerdo respecto del fallo de tutela, no bastando para ello la simple expresión del desacuerdo o la mención o enumeración de las irregularidades que se atribuyen a la providencia del a quo tutelar. Así las cosas, la impugnación requiere de una carga argumentativa razonable que sustente los motivos de inconformidad, lo cual adquiere aún mayor trascendencia luego de que el recurso de amparo es empleado para controvertir la presunción de

legalidad y corrección de las providencias judiciales, pues los principios de la cosa juzgada y la autonomía e independencia de los operadores jurídicos así lo exigen. Al respecto, en sentencia del 6 de octubre de 2016, bajo el radicado nº. 11001-0315-000-2016-01717-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro, la Sala sostuvo que: “Cuando se trata de tutelas ejercidas en contra de providencias judiciales, la parte recurrente no puede limitar su intervención a la simple manifestación de no estar de acuerdo con la decisión judicial de primera instancia, por el contrario, debe observar una carga mínima que soporte los motivos de su impugnación, indispensable para el juez de tutela de segunda instancia conozca las razones de su desacuerdo y, así, se adentre en el estudio que la misma requiere. Lo anterior se debe a que la acción constitucional contra providencia judicial no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural…” Bajo estos presupuestos, se dispone la Sala a despachar el caso concreto.

4. Caso concreto Como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, mediante auto de 6 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo del Tolima recondujo la solicitud de complementación del fallo de 20 de septiembre de 2017 elevada por la parte actora, para en su lugar, conceder la impugnación en contra de la mencionada sentencia.

Lo anterior, bajo el entendido de que el recurso de alzada, en el contexto de la

acción de tutela contra providencias judiciales, no requería ser sustentado, pues “basta con que el accionante manifieste su intención de impugnarlo…”27, tesis 26 Al respecto ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad nº. 11001-03-15000-2016-01871-00 AC. C.P. Rocío Araújo Oñate. Sentencia de 11 de agosto de 2016. Rad. nº. 11001-03-15-000-2016-00123-01. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 19 de mayo de 2016. 27 Fl. 30 vuelto. decisional que dista de las posiciones prohijadas por esta Sala de Sección, con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por lo anterior, con el propósito de salvaguardar el principio de confianza legítima de la demandante, el Despacho sustanciador del proceso decidió ordenar a la Secretaría General de esta Corporación, mediante auto de 12 de diciembre de 2017, poner en conocimiento de ésta dicha situación en aras de que manifestara, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, las razones de inconformidad respecto de la providencia de 20 de octubre de 2017. La referida decisión fue notificada, vía correo electrónico, el 18 de diciembre de 2017, por lo que el término para sustentar la impugnación corrió desde el 19 de ese mismo mes y año hasta el 12 de enero de 2018, sin que la demandante se hubiese pronunciado al respecto. Lo anterior impide, ipso facto, al juez de tutela adentrarse en el estudio del fondo del asunto.

Sabido es que el escrito impugnatorio se presenta como el marco a partir del cual debe desplegarse la función del juez de tutela, en segunda instancia; por lo cual, ante la ausencia de verdaderos reproches, no compete al operador jurídico proceder de oficio, máxime si se toma en cuenta que en acciones de tutela en contra de providencias judiciales prevalecen principios como la autonomía e independencia del juez natural. Así las cosas, resulta claro para esta Sala de Decisión, en sede de tutela, que la impugnante no cumplió con la carga argumentativa mínima que le correspondía y, que por tal razón, no es posible entrar a realizar un estudio oficioso de la presente acción de tutela. En consonancia con lo anterior, dichos argumentos resultan suficientes para confirmar la decisión impugnada, pues ninguno de los defectos alegados por el demandante tiene lugar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de 20 de septiembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó la solicitud de protección de derechos fundamentales impetrada por la demandante.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidenta

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero