CE-73001-23-33-000-2017-00577-01(AC)A-2018

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / CUMPLIMIENTO DE ORDEN

IMPARTIDA EN INCIDENTE DE DESACATO - Levanta sanción / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Existencia de respuesta de fondo, congruente y clara / SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO DE

BONIFICACIONES ECONÓMICAS A DESMOVILIZADO FALLECIDO

[D]entro del expediente obran elementos materiales de prueba que acreditan el cumplimiento de la orden tutelar, ya que, como se expuso en los antecedentes de esta providencia, el Ministerio de Defensa Nacional le comunicó a la actora que (i) cumplía con los requisitos para ser beneficiara de la bonificación que reclamaba; y (ii) consignó en su cuenta de ahorros la suma de $8.000.000 reconocida a su favor, para lo cual allegó las constancias correspondientes (...). En ese sentido, para la Sala es claro que el Ministerio de Defensa Nacional dio respuesta de fondo a la petición de la [actora], pues como se advierte del fallo de tutela del 15 de noviembre de 2017, la accionante había solicitado ante la referida cartera ministerial el reconocimiento de una bonificación económica por la muerte de su hijo Jhon Edison Torres Vargas, para lo cual se le solicitó allegar los documentos necesarios para el trámite, que fueron aportados el 8 de noviembre de 2016. Adicionalmente, se tiene que la entidad notificó las actuaciones y respuestas en torno a la petición, en la dirección que aportó la tutelante, de conformidad con la constancia de envío la empresa postal 472.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO

2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., doce (12) de julio del dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 73001-23-33-000-2017-00577-01(AC)A

Actor: MARÍA AYDÉ VARGAS VARGAS

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala revisa, en grado jurisdiccional de consulta, la providencia del 5 de junio de 2018, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo del Tolima declaró que el doctor Luis Carlos Villegas Echeverri, en su calidad de Ministro de Defensa Nacional incurrió en desacato de la orden del 15 de noviembre de 2017 proferida por el mencionado Tribunal, en la acción de tutela de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. Acción de tutela El Tribunal Administrativo del Tolima en fallo del 15 de noviembre de 20171, resolvió: “PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental de petición invocado por la accionante MARÍA AYDÉ VARGAS VARGAS conformidad (sic) con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a pronunciarse de fondo, si aún no lo ha hecho, sobre la documentación

aportada por la accionante el 8 de noviembre de 2016.”2 El juez constitucional de primera instancia, fundamentó su decisión en que la entidad accionada sobrepasó los términos con que contaba para contestar una petición elevada por la tutelante, pues aquella había solicitado un reconocimiento económico por la muerte de su hijo, para lo cual el Ministerio le requirió allegar la documentación pertinente, hecho que la señora María Aydé Vargas llevó a cabo el 8 de noviembre de 2016, sin que hubiera obtenido alguna respuesta.

2. Incidente de Desacato 2.1. Solicitud Con escrito radicado el 3 de abril de 20183 en el Tribunal Administrativo del Tolima, la señora María Aydé Vargas informó sobre el incumplimiento por parte del Ministerio de Defensa Nacional, de la orden de tutela del 15 de noviembre de 2017, ya que no ha recibido decisión de fondo a su petición. 2.2. Actuaciones procesales relevantes Mediante proveído del 5 de abril de 2018 el Tribunal Administrativo del Tolima requirió al señor Luis Carlos Villegas Echeverri, en su calidad de Ministro de Defensa para que se pronunciara sobre el cumplimiento de la orden tutelar del 15 de noviembre de 2017.

En auto del 3 de mayo del 2018 el Tribunal Administrativo del Tolima abrió incidente de desacato contra el señor Luis Carlos Villegas Echeverri, en su calidad de Ministro de Defensa y le otorgó el término de 3 días para que acreditara el cumplimiento de la orden de tutela antes mencionada. 2.3. Intervención del Ministerio de Defensa Nacional

En escrito enviado por correo electrónico el 10 de mayo de 2018, el Coordinador del Grupo de Atención Humanitaria al Desmovilizado (GAHD) manifestó que mediante oficios No. OFI17-103018 y OFI17-109796 MDN-DVPAIDPCS-GAHD del 30 de noviembre y 22 de diciembre de 2017, se informó a la peticionaria que el proceso de reconocimiento y pago de las bonificaciones económicas a desmovilizados, está sujeto al cumplimiento de los objetivos específicos del programa Atención Humanitaria al Desmovilizado. 1 La sentencia fue notificada el 23 de junio de 2017, de conformidad con las constancias visibles a folios 155 a 158. 2 Folio 3. 3 Folio 4. Por otro lado, puso de presente que para el caso en concreto fue necesario realizar una serie de verificaciones, las cuales se llevaron a cabo en el Comité de Revisión de Casos Especiales que tuvo lugar el 12 de diciembre de 2017, por lo que desde ese momento se encontraban adelantando las acciones requeridas para finalizar el trámite de pago del beneficio económico. Igualmente, adjuntó el Oficio No. 2596 MDVPA-GAHD-BONIFICACIONES-1.10 del 10 de mayo de 2018, mediante el cual se le informó a la actora lo siguiente: “En atención a su solicitud formulada ante el Grupo de Atención Humanitaria al Desmovilizado y en cumplimiento de la orden proferida por el Honorable Tribunal Administrativo del Tolima, mediante Fallo No. (sic) del 15 de noviembre de 2017, muy atentamente me permito dar respuesta a su petición, en los precisos términos

establecidos en el fallo judicial en cuestión, así: SEGUNDO: ORDENAR al MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a pronunciarse de fondo, si aún no lo ha hecho, sobre la documentación aportada por la accionante el 8 de noviembre de 2016.” Teniendo en cuenta la información cursada a través de los oficios del asunto y luego de agotar el análisis de la documentación relativa a la colaboración presentada por el señor Jhon Edinson Torres Vargas (q.e.p.d) se tiene como resultado que en este caso se cumplieron los requisitos previstos en la Directiva Ministerial aplicable, de manera que hay lugar a dar curso al trámite de reconocimiento y pago de la bonificación por la mencionada colaboración. Al efecto, actualmente el mencionado trámite ya fue reconocido y se encuentra pendiente de que la Tesorería del Ministerio de Defensa Nacional realice las acciones para el correspondiente desembolso.”4 2.4. Providencia consultada Mediante proveído del 5 de junio de 2018 el Tribunal Administrativo del Tolima resolvió el incidente presentado por la accionante, en el que sancionó por desacato al señor Luis Carlos Villegas Echeverri, en su calidad de Ministro de Defensa Nacional, con multa de 1 salario mínimo legal mensual vigente. Como sustento de su decisión expuso lo siguiente: “En el presente caso se tiene establecido que, al momento de la solicitud de la apertura del trámite incidental, no se le había dado respuesta que resolviera de fondo su solicitud y que fue en el transcurso de la misma que la entidad accionada

preparó la respuesta a la incidentante pero no comunicó el sentido de su decisión, como era su obligación, en tanto prescindió de la constancia notificatoria, razón por la que indudablemente transgredió el núcleo esencial de efectividad del derecho de petición.”5 2.5. Intervención posterior al auto sancionatorio 4 Folio 11. 5 Folio 27 vuelto. Con escrito del 21 de junio de 2018, el Director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional solicitó revocar la providencia consultada, para en su lugar levantar la sanción impuesta. Puso de presente que el Oficio No. 2596 MDVPA-GAHD-BONIFICACIONES-1.10 del 10 de mayo de 2018 fue entregado a la accionante el 15 de mayo de 2018. Igualmente, que a través de la planilla 520 de Trámite y reconocimiento de beneficios económicos a desmovilizados, se ordenó el pago de la suma de $8.000.000 a favor de la señora María Aydé Vargas. Así mismo, manifestó que, en Oficio 18-42398 MDN-DVPAIDPCS-GAHD del 10 de mayo de 2018, suscrito por el señor Viceministro para las Políticas y Asuntos Internacionales, se solicitó disponer lo necesario para dar trámite al pago de la bonificación a la beneficiaria del desmovilizado fallecido relacionado en la planilla 520. Así las cosas, expresó que en acatamiento de la orden anterior, la Tesorería de la referida cartera ministerial, a través de la orden de pago presupuestal de gastos SIF-154684718 del 24 de mayo de 2018 desembolsó la suma de $8.000.000 a la

cuenta de ahorros No. 466460050994 del Banco Agrario de Colombia S.A. de la cual es titular la accionante. Así mismo, afirmó que las mencionadas actuaciones fueron notificadas a la actora a través de Oficio 18-56591 del 19 de junio de 2018 MDN-SGDAL, en la calle 12 No. 2-43 Ibagué, Tolima y al correo electrónico jerleyport@hotmail.com. Junto con la intervención realizada, adjuntó copia del Oficio 18-56591 del 19 de junio de 2018 MDN-SGDAL, de la orden de pago presupuestal de gastos SIF, de la planilla 520 de Trámite y Reconocimiento de Beneficios Económicos a Desmovilizados y de la correspondiente planilla del servicio de correo 472.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la consulta de la providencia que sancionó por desacato al señor Luis Carlos Villegas Echeverri, en su calidad de Ministro de Defensa Nacional, por incumplimiento de la orden de tutela del 15 de noviembre de 2017.

2. Cuestión previa En relación con los memoriales allegados por el Coordinador del Grupo de Atención Humanitaria al Desmovilizado (GAHD) y el Director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa, la Sala precisa que los mismos comparecieron al proceso en ejercicio del cargo que ostentan, sin que allegaran al proceso prueba de la representación que puedan ejercer del señor Luis Carlos Villegas Echeverri quien es el funcionario encargado de velar por el cumplimiento de la orden de tutela y, contra quien se adelantó el incidente de desacato, que por su carácter

sancionatorio no se tramita en contra de la persona jurídica. No obstante, en virtud de los principios de la acción de tutela, especialmente la informalidad, la Sala manifiesta que se tendrán en cuenta los elementos materiales probatorios allegados con dichos memoriales, a efectos de verificar el cumplimiento del fallo de tutela, con el fin de garantizar los derechos al debido proceso y de defensa.

3. Problemas jurídicos Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿Si el señor Luis Carlos Villegas Echeverri, en su calidad de Ministro de Defensa Nacional incurrió en desacato de la orden de tutela impartida en la sentencia del 15 de noviembre de 2017? 2. ¿Si el incumplimiento de la orden de tutela obedece al actuar culposo o doloso del referido funcionario? 3. ¿Si se garantizó el debido proceso del funcionario y el principio de proporcionalidad de la sanción?

4. Marco normativo y conceptual En relación con el cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó el artículo 86 de la Constitución Política, estableció en su artículo 27, lo siguiente: “Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo

ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia.”(Resaltado fuera de texto). En punto al desacato de la orden de tutela, señaló la Corte Constitucional: “Incidente de desacato y responsabilidad subjetiva Dice el artículo 52 del decreto (sic) 2591 de 1991 que ‘La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar’. Es, por lo tanto, una sanción y por lo mismo susceptible al debido proceso. (…) Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento...”6. En relación con la naturaleza jurídica del incidente de desacato, ha establecido la Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales que: 6 Corte Constitucional Sent. T-763 de 1998. Exp. 161333. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. “El incidente de desacato es un mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público,

el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales. De acuerdo con su formulación jurídica, el incidente de desacato ha sido entendido como un procedimiento: (i) que se inscribe en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio; (ii) cuyo trámite tiene carácter incidental. La Corte Constitucional ha manifestado que la sanción que puede ser impuesta dentro del incidente de desacato tiene carácter disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que se busca lograr es el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada y, por ende, la protección de los derechos fundamentales con ella protegidos”. En la sentencia C-367 de 2014 la Corte Constitucional consideró que incumplir una providencia judicial, además de afectar el derecho de acceso a la administración de justicia, desconoce la prevalencia del orden constitucional y la realización de los fines del Estado, vulnera los principios de confianza legítima, de buena fe, de seguridad jurídica y de cosa juzgada, máxime si se trata de una sentencia de tutela en la cual se están garantizando derechos fundamentales.

Esta Sección ha considerado que: “[a]nte una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes, no excluyentes

entre sí: 1) Iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo y 2) Iniciar un incidente de desacato; ii) el trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela; iii) en cambio, el incidente de desacato, tiene como finalidad la de sancionar al responsable de ese incumplimiento y, iv) el trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva. Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. El incidente de desacato, por el contrario, es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolode la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia”7.

5. Caso concreto 5.1. Análisis de las fases objetiva y subjetiva del incumplimiento de la orden de tutela El incidente objeto de decisión debe ser resuelto bajo los parámetros jurisprudenciales anotados, dada su naturaleza sancionatoria, siendo obligatorio 7 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto de 22 de enero de

2009. Actor Guillermo Alberto Pulido Mosquera. C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia, criterio que se ha reiterado por la Sala entre otros, en los siguientes pronunciamientos: auto del 21 de abril de 2015, con

ponencia de la Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 76001-23-33-000-2014-01083-01; 26 de enero de 2017, dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, con ponencia de la Magistrada Rocío Araújo Oñate, Rad. No. 25000-23-42-000-2016-04024-01, auto del 13 de octubre de 2016, con ponencia del Magistrado Alberto Yepes Barreiro, entre otros. considerar el aspecto subjetivo, pues nuestro ordenamiento -entre sus principios rectoresproscribe la responsabilidad objetiva, exigiendo que sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente por el agente, de tal manera que no solo se debe determinar si los funcionarios contra quienes se inició el trámite incumplieron la orden de tutela8, sino además verificar la responsabilidad subjetiva9. En torno al primer aspecto, se encuentra acreditado que en el fallo de tutela proferido el 15 de noviembre de 2017 se ordenó: “PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental de petición invocado por la accionante MARÍA AYDÉ VARGAS VARGAS conformidad (sic) con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a pronunciarse de fondo, si aún no lo ha hecho, sobre la documentación aportada por la accionante el 8 de noviembre de 2016.”10

Frente a la individualización del funcionario, se tiene que el Ministro de Defensa

Nacional, el señor Luis Carlos Villegas Echeverri, es el funcionario encargado del cumplimiento de la orden tutelar. El mencionado funcionario fue sancionado en auto del 5 de junio de 2018, el cual fue notificado en la carrera 54 No. 26 -25 CAN Ministerio de Defensa Nacional – Bogotá D.C. Igualmente se observa que, el Tribunal Administrativo del Tolima comisionó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que realizara la notificación personal del referido Ministro, razón por la que la mencionada Corporación radicó, el 18 de mayo de 2018, ante el Ministerio la notificación ordenada. Sin embargo, el señor Luis Carlos Villegas Echeverri guardó silencio. Al respecto, se reitera el criterio de la Sala11 en relación con que el funcionario previamente identificado e individualizado, debe ser notificado personalmente, tanto del auto de apertura como de aquel que le impone la correspondiente sanción, pues de esta manera, ese derecho al debido proceso se efectiviza a efectos de garantizar la participación del incidentado en defensa de sus intereses. No obstante, es preciso resaltar que dentro del expediente obran elementos materiales de prueba que acreditan el cumplimiento de la orden tutelar, ya que, como se expuso en los antecedentes de esta providencia, el Ministerio de Defensa Nacional le comunicó a la actora que (i) cumplía con los requisitos para ser beneficiara de la bonificación que reclamaba; y (ii) consignó en su cuenta de ahorros la suma de $8.000.000 reconocida a su favor, para lo cual allegó las constancias correspondientes visibles a folios 35 a 53 del expediente.

En ese sentido, para la Sala es claro que el Ministerio de Defensa Nacional dio respuesta de fondo a la petición de la señora María Aydé Vargas, pues como se 8 Fase objetiva. 9 Fase subjetiva. 10 Folio 3. 11 Ver al respecto el auto del 4 de mayo de 2017. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 05001-23-33-000-201700294-01 advierte del fallo de tutela del 15 de noviembre de 2017, la accionante había solicitado ante la referida cartera ministerial el reconocimiento de una bonificación económica por la muerte de su hijo Jhon Edison Torres Vargas, para lo cual se le solicitó allegar los documentos necesarios para el trámite, que fueron aportados el 8 de noviembre de 2016. Adicionalmente, se tiene que la entidad notificó las actuaciones y respuestas en torno a la petición, en la dirección que aportó la tutelante, de conformidad con la constancia de envío la empresa posta 472 visible a folio 53 del expediente. Al respecto, no puede desconocer la Sala que con el desacato más que sancionar a los funcionarios encargados de cumplir la orden, corresponde al Juez garantizar la efectividad de la misma. En efecto, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional12 y por esta colegiatura13 no resulta procedente la sanción por desacato cuando se ha cumplido la orden de tutela. Sobre este aspecto, ha destacado que “… en caso de que se empiece a tramitar un incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desatendido lo

ordenado por el juez de tutela, y quiere evitar la imposición de una sanción, deberá acatar la sentencia. De igual forma, en el supuesto en que se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor”14. En consecuencia, se precisa que, al haberse demostrado que la entidad cumplió con la orden tutelar, al contestar de fondo y notificar su respuesta a la actora, corresponde a la Sala levantar la sanción impuesta, máxime cuando se advierte que el dinero reclamado ya fue consignado a la beneficiaria. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. RESUELVE: PRIMERO: LEVANTAR la sanción impuesta en auto del 5 de junio de 2018, al doctor Luis Carlos Villegas Echeverri, en su calidad de Ministro de Defensa Nacional, consistente en multa de 1 salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes de conformidad con el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 12 Ver entre otras la sentencia T-527 de 2012. M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 13 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 4 de marzo de 2010. C.P.

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia 14 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-512 de 2011

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero