CE-73001-23-33-000-2018-00027-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE SE ABSTUVO

DE INICIAR INCIDENTE DE DESACATO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE

DERECHOS FUNDAMENTALES

[L]o contenido en el numeral quinto de la sentencia de tutela, no es en ningún modo una orden de reconocimiento y pago del derecho pensional, sino, como lo advirtieron las demás autoridades judiciales, el condicionamiento que fijó un límite al reintegro, y que sometió la obligación de mantener el cargo a que: (i) se produjera la liquidación de la entidad o, (ii) se notificara el reconocimiento de la pensión de jubilación y la inclusión en la nómina de pensionados. // Así las cosas, la Sala estima que le asiste la razón al Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué al haber adoptado la decisión cuestionada, pues no se produjo incumplimiento alguno que ameritara la apertura del incidente de desacato, en tanto que el fallo de tutela fue satisfecho con el sólo reintegro de la demandante. // En conclusión, el Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué no vulneró los derechos fundamentales de la demandante, al abstenerse de iniciar incidente de desacato contra la UGPP. Queda resuelto el problema jurídico planteado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 73001-23-33-000-2018-00027-01(AC)

Actor: ELIZABETH ZÁRATE MELO Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DE IBAGUÉ La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Elizabeth Zárate Melo contra la sentencia del 8 de febrero de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de acción de tutela, la señora Elizabeth Zárate Melo solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana, que estimó vulnerados por el Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué al abstenerse de iniciar incidente de desacato contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP). En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones1: 1.- Solicito al H. Tribunal Administrativo del Tolima proceda a ordenar al Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué que ordene a la entidad UGPP 1 Folio 3. 1 unificador Pensional de la Nación el inmediato cumplimiento del fallo incluyéndome en la nómina de pensionados con la liquidación de la pensión conforme a los factores salariales del Art. 98 de la convención colectiva de Trabajo, actualizada desde el año 2008 hasta la fecha, con ajuste al peso de acuerdo IPC. 2.- Solicito al H. Tribunal Administrativo del Tolima que ordene al Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué que desate el Desacato contra la entidad UGPP en caso de incumplimiento de la orden del juzgado con la aplicación de las sanciones previstas, de arresto, multa, sanciones disciplinarias y

penales dispuestas en el Decreto 2591 de 1991. 3.- Solicito al H. Tribunal Administrativo del Tolima, ordene abrir investigación disciplinaria y penal contra el Juzgado Segundo Administrativo en cabeza de su titular, en virtud de las vías de hecho y fraude a resolución judicial, prevaricato por omisión con las correspondientes sanciones.

2. Hechos Del expediente, se destaca la siguiente información: 2.1. El 17 de abril de 2009, la señora Elizabeth Zárate Melo interpuso acción de tutela contra la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario Fiduagraria S.A.

(agente liquidador de la E.S.E. Policarpa Salavarrieta, anterior ISS), por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, como consecuencia de la desvinculación laboral de la que fue objeto. 2.2. El conocimiento de la acción correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué que, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, denegó el amparo solicitado por la demandante. 2.3. Ante la inconformidad con la decisión, la señora Zárate Melo interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 12 de mayo de 2009, revocó la decisión de primera instancia y ordenó el reintegro de la demandante, hasta tanto se liquidara la entidad empleadora o hasta que se le notificara el reconocimiento de la pensión de jubilación. 2.4. El 17 de octubre de 2017, la demandante solicitó al Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué que iniciara incidente de desacato contra la UGPP, por el

incumplimiento de la sentencia del 12 de mayo de 2009. 2.5. Mediante auto del 20 de octubre de 2017, el Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué se abstuvo de iniciar el trámite incidental, por cuanto estimó que la orden de tutela había sido acatada. 2.6. La señora Zárate Melo interpuso acción de tutela contra la providencia del 20 de octubre de 2017, que fue denegada por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 8 de febrero de 2018.

3. Argumentos de la tutela La demandante adujo que la sentencia del 12 de mayo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, no sólo ordenó su reintegro a la entidad empleadora sino que, además, reconoció en su favor la pensión de jubilación a la 2 que tenía derecho, conforme a la convención colectiva de trabajo suscrita entre el

ISS y Sintraseguridad Social. Que en virtud de ello, la orden de tutela no había sido cumplida en su integridad, pues, a pesar de haber sido reintegrada a su cargo, la UGPP no hizo efectivo el pago de su derecho pensional previamente reconocido. Que, en consecuencia, al denegarse la apertura del incidente de desacato alegando el cumplimiento con el sólo reintegro, el Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué ignoró el contenido del fallo de tutela e incurrió en una vía de hecho, por lo que vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana.

4. Intervenciones 4.1. El titular del Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué adujo que el auto

del 20 de octubre de 2017 no incurrió en violación de las garantías fundamentales de la demandante, por cuanto en el fallo de tutela no se ordenó expresamente el reconocimiento de la pensión de jubilación en su favor, sino que se dispuso su reintegro hasta tanto la E.S.E. Policarpa Salavarrieta, fuera liquidada o hasta que, antes de la liquidación, la actora cumpliera con los requisitos para acceder a la pensión. En ese sentido, la autoridad judicial demandada sostuvo que el fallo de tutela había sido cumplido con el solo reintegro de la señora Elizabeth Zárate Melo, pues el reconocimiento de la pensión de jubilación había sido una condición impuesta en la sentencia, que marcaba el límite en la prolongación de su vinculación. Que, por lo anterior, el incidente de desacato no era el ámbito para ordenar alguna actuación que no había sido expresamente reconocida en la decisión de tutela, y que, en consecuencia, el auto mediante el que se abstuvo de iniciar el trámite incidental se ajustó a derecho, pues no se evidenció incumplimiento alguno de la orden contenida en la sentencia. 4.2. El subdirector de defensa judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) solicitó que se declarara improcedente la acción, por cuanto estimó que no se configuró alguna causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Adicionalmente, sostuvo que el fallo de tutela del 12 de mayo de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, se orientó a lograr el reintegro de la

demandante a su cargo en Fiduagraria S.A., y que esa orden se sujetó a la condición resolutoria de que en caso de ser reconocida la pensión de jubilación, antes de producirse la liquidación de la entidad, el reintegro culminaría. Que, por tal motivo, la sentencia de tutela se acató en su totalidad, pues en ningún momento se reconoció la pensión de jubilación a la actora, circunstancia que se evidenciaba en que la decisión judicial no había abordado siquiera el estudio del cumplimiento de los requisitos para tal efecto. Que, teniendo en cuenta que la señora Elizabeth Zárate Melo no cumplía con los mencionados requisitos, pretender el reconocimiento del derecho pensional a través del amparo constitucional implicaba una actuación al margen del procedimiento administrativo que sustituiría la vía ordinaria. 3 Que, por lo anterior, no se produjo la violación de las garantías fundamentales de la demandante.

5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 8 de febrero de 2018, denegó el amparo constitucional solicitado por la señora Zárate Melo, al estimar que la decisión adoptada por el Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué, de abstenerse de iniciar el incidente de desacato contra la UGPP, fue razonable.

A juicio de la Corporación, la orden de tutela pretendió, en efecto, el reintegro de la demandante, por lo que el reconocimiento de la pensión de jubilación solo fue una condición impuesta sobre la continuidad de la vinculación a su cargo. Así las cosas, el tribunal indicó que el auto del 20 de octubre de 2017 no incurrió

en vulneración alguna a los derechos fundamentales de la parte actora.

6. Impugnación A juicio de la demandante, el Tribunal Administrativo del Tolima erró al indicar que la decisión cuestionada se ajustaba a derecho, por cuanto la orden de tutela no había sido cumplida en su totalidad, pues, contrario a lo planteado en la decisión de primera instancia, la pensión de jubilación sí fue reconocida y sin condicionamiento alguno.

De esa manera, la actora adujo que en el fallo del 12 de mayo de 2009, el Tribunal había realizado un debate jurídico sobre el reconocimiento de la pensión de jubilación, que había sido reiterado en la identificación del perjuicio irremediable que podía ocasionarse con la desvinculación de las personas que habían consolidado su derecho pensional. Que, por lo tanto, el Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué había realizado una «interpretación restrictiva desfavorable» del contenido del fallo de tutela, por lo que incurrió en una vía de hecho, y vulneró el derecho al debido proceso. En consecuencia, solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, amparar sus derechos fundamentales.

CONSIDERACIONES

1. Tutela contra providencias judiciales A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse

contra cualquier autoridad pública. 2 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01 4 Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.

2. Cuestión previa A juicio de la Sala es necesario resaltar preliminarmente que, a pesar de que uno

de los presupuestos generales para la prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es la prohibición expresa de su interposición contra sentencias de tutela, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido, mediante sentencia SU 627 de 2015, la procedencia excepcional contra decisiones o actuaciones judiciales del juez de tutela, siempre que las providencias cuestionadas hayan sido anteriores o posteriores a la sentencia, y se cumpla determinados requisitos. Así, la Corte Constitucional ha definido que en los casos en que la decisión objetada es posterior al fallo de tutela, como en el presente asunto, la acción es procedente siempre que no se pretenda lograr el cumplimiento de la orden impartida en la sentencia, sino proteger un derecho fundamental vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y, se cumpla con los demás requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De esa manera, teniendo en cuenta que en el caso concreto la actora pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana, y no el cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Tolima, y que, se verificó el cumplimiento de los demás requisitos generales para la procedencia de la acción contra providencias judiciales, la Sala procederá al estudio de fondo del asunto.

3. Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si el auto del 20 de octubre de 2017, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de

Ibagué, vulneró los derechos fundamentales de la demandante, al abstenerse de iniciar incidente de desacato contra la UGPP, por el presunto incumplimiento del 5 fallo de tutela del 12 de mayo de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima. Así las cosas, del expediente, la Sala evidencia que, en la providencia cuestionada, la autoridad judicial demandada estimó que no se presentó incumplimiento del fallo de tutela, por cuanto la orden contenida en la sentencia no reconoció expresamente la pensión de jubilación en favor de la demandante. 3.1. De esa manera, el juzgado dijo textualmente: De antemano, advierte el despacho que en repetidas oportunidades la parte actora ha manifestado su inconformidad frente a las decisiones adoptadas sobre el particular, toda vez que no se ha accedido a dar trámite a sus solicitudes de desacato, en atención a que no se observa por parte de esta judicatura incumplimiento en las órdenes emitidas en el fallo anteriormente enlistado. Es de anotar, que en la parte resolutiva del fallo de fecha 12 de mayo de 2009, se establece en su parte pertinente lo siguiente:

“RESUELVE

(…) QUINTO: ORDENAR a la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario Fiduagraria S.A. mantener en el cargo al cual será incorporada la señora ELIZABETH ZÁRATE MELO, hasta tanto se produzca la liquidación de la entidad, o con anterioridad a la liquidación de la misma, hasta cuando se le notifique a la señora Zárate Melo el reconocimiento de la pensión de jubilación y su inclusión en la nómina de pensionados.

(…) Valga en estos momentos recordar, que mediante auto de fecha 31 de julio de 2009, en el trámite incidental propuesto, el despacho se pronunció frente al tema que hoy nuevamente es objeto de censura, en los siguientes términos: “Por último, respecto de la petición del incidente de desacato que se ordene la petición de la pensión de jubilación, debe decirse que en el fallo de segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Tolima, no se ordena de manera expresa a la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuaria S.A. ni a Martha Cecilia Simijaca Martínez, le reconozcan la pensión de jubilación a la accionante, en el fallo se dice sobre la pensión lo siguiente: (…), de hecho esta expresión no debe entenderse de ninguna manera como una orden de reconocimiento de la pensión, porque quedó condicionada al cumplimiento de la primera parte que era mantenerla en el cargo hasta la liquidación de la entidad y a lo dispuesto en los considerandos donde se dijo que la empresa liquidadora deberá garantizarle la realización de los aportes en pensión hasta cuando la actora cumpla con el requisito para acceder a dicho derecho; y al no ordenarse de manera expresa, no es del ámbito del incidente de desacato ordenar lo que no dispuso en el fallo de tutela, que como aquí se dijo, el desacato es para verificar el cumplimiento del fallo 6 (…)” Así las cosas y como se advirtió en diferentes oportunidades no se observa por parte de este despacho incumplimiento en las órdenes emitidas en el fallo de tutela de fecha 12 de mayo de 2009; lo que evidencia esta

judicatura con las diferentes peticiones realizadas por la actora, es que aspira que se ordene el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, situación que no fue dispuesta en el fallo que accedió a sus pretensiones; por lo que, deberá adelantar la actuación administrativa correspondiente ante la autoridad encargada de su reconocimiento, y si es del caso, las acciones judiciales a que hubieren lugar, pero no pretender que a través de un incidente de desacato se acceda a su petición pensional, cuando la misma se recalca, no fue ordenada dentro del fallo de tutela que pretende hacer cumplir. 3.2 De lo anterior, la Sala estima que la decisión adoptada por el Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué fue razonable, pues, como lo manifestó la autoridad judicial demandada, no se evidencia incumplimiento de la UGPP, en tanto que de la sentencia que amparó los derechos fundamentales de la parte actora4 no se concluye que el Tribunal Administrativo del Tolima haya reconocido la pensión de jubilación. 3.3 En efecto, del expediente se advierte que lo abordado en el fallo del 12 de mayo de 2009 fue el estudio sobre la vigencia de la convención colectiva de trabajo suscrita entre el ISS y Sintraseguridad Social, ante la escisión de la entidad empleadora, cuyo propósito fue determinar si la demandante ostentaba la calidad de prepensionada y, en consecuencia, si gozaba de una estabilidad laboral reforzada que obligara su reintegro. Así las cosas, la Sala advierte que si bien la sentencia realizó el análisis sobre un posible cumplimiento de los requisitos contenidos en la convención colectiva para

acceder a la pensión de jubilación, ello no puede ser interpretado por la demandante como un reconocimiento expreso y mucho menos automático del derecho pensional, pues es claro que el propósito del mencionado estudio fue únicamente determinar si, a partir del cumplimiento de tales requisitos (o su proximidad), había lugar a su reintegro. Por lo tanto, para la Sala es claro que tanto la discusión central de la sentencia como la orden emitida, se orientaron exclusivamente a obtener la protección de los derechos fundamentales de la actora, frente a la necesidad de mantener su cargo por su calidad de prepensionable. De esa manera, basta la simple lectura de la decisión del Tribunal Administrativo de Ibagué, para concluir que no se reconoció la pensión de jubilación, sino que se ordenó la prolongación de la vinculación laboral. Por lo anterior, se reitera que lo contenido en el numeral quinto de la sentencia de tutela, no es en ningún modo una orden de reconocimiento y pago del derecho pensional, sino, como lo advirtieron las demás autoridades judiciales, el condicionamiento que fijó un límite al reintegro, y que sometió la obligación de mantener el cargo a que: (i) se produjera la liquidación de la entidad o, (ii) se notificara el reconocimiento de la pensión de jubilación y la inclusión en la nómina de pensionados. 4 Folios 284 a 313 del anexo 3. 7 3.4. Así las cosas, la Sala estima que le asiste la razón al Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué al haber adoptado la decisión cuestionada, pues no se produjo incumplimiento alguno que ameritara la apertura del incidente de desacato, en tanto que el fallo de tutela fue satisfecho con el sólo reintegro de la

demandante. En conclusión, el Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué no vulneró los derechos fundamentales de la demandante, al abstenerse de iniciar incidente de desacato contra la UGPP. Queda resuelto el problema jurídico planteado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar el fallo impugnado, que denegó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.

2. Notificar la presente decisión a las partes, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRIGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

LLCL 8