CE-73001-23-33-000-2018-00578-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - No se probó la relación jurídica que existe con la accionada / PROBLEMAS PRESUPUESTALES DE LA UNIVERSIDAD DEL TOLIMA - No derivan en una afectación directa de los derechos de los accionantes / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - El juez no está autorizado para presumir esta condición / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA – Acción pública de inconstitucionalidad En el presente caso, si bien los actores afirmaron ser estudiantes de la Universidad del Tolima, no demostraron tal calidad. Tampoco acreditaron que actuaran en el presente asunto a nombre de los estudiantes de dicha institución educativa o que aquellos no pudieran, por sí mismos, solicitar la protección de los derechos fundamentales invocados. De igual forma, se advierte que los argumentos expuestos en los escritos de tutela se limitan a afirmar una presunta vulneración de los derechos fundamentales causada por el déficit financiero que atraviesa la Universidad del Tolima. Sin embargo, no explicaron las circunstancias particulares y concretas por las que consideran que las demandadas han afectado su derecho a la educación. Por otro lado, la Sala considera necesario advertir que la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el juez de tutela no puede sustituir a las autoridades en las competencias asignadas por la Constitución Política, porque dicha injerencia afectaría lo dispuesto en el artículo 113 superior. Al respecto, debe tenerse en cuenta que le corresponde al Gobierno Nacional, en su gestión, formular y aplicar la política fiscal del Estado, así como presentar el

proyecto de presupuesto y la ley de apropiaciones en armonía con su política fiscal y compete al Congreso Nacional su aprobación. Finalmente, cabe resaltar que la parte actora cuenta con otro medio de defensa judicial para cuestionar el contenido de la Ley 30 de 1992, en lo atinente a la forma de financiación e incremento anual del presupuesto de las instituciones de educación superior, mediante la acción pública de inconstitucionalidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 73001-23-33-000-2018-00578-01(AC)

Actor: VALENTINA GARCÍA PERDOMO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 19 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que resolvió: “Primero: TUTELAR los derechos fundamentales a la educación, dignidad humana e igualdad invocados por Valentina García Perdomo y Roberth Vladimir Franco Bossa, en consideración a las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.

Segunda: ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en representación del Gobierno Nacional que disponga de las erogaciones presupuestales en el proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación para las próximas vigencias fiscales a partir del 2020, las necesarias para dar el debido cumplimiento de la prestación del

servicio de educación superior, luego de dar aplicabilidad al principio de progresividad y no retroactividad de la educación.”

ANTECEDENTES

1. Pretensiones Valentina García Perdomo ejerció acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Educación, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la educación, dignidad humana e igualdad. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se tutelen nuestros derechos fundamentales a la educación en condiciones óptimas y eficientes, a la dignidad humana, a la igualdad, a desarrollarnos como seres humanos, a la investigación y la ciencia, a una infraestructura educativa de buena calidad y los demás que su señoría encuentre como vulnerados.

2. Que por parte del gobierno nacional se asignen de manera inmediata los recursos suficientes a la Universidad Pública para la eliminación del déficit y para que se pueda culminar satisfactoriamente el presente semestre académico.

3. Que a partir de la aprobación y ejecución del presupuesto del año 2019 en adelante se le asignen a las Universidades Públicas los recursos necesarios para su correcto funcionamiento y mejora de su infraestructura.”

2. Hechos y argumentos de la tutela En síntesis, la actora considera que se han disminuido los recursos para la financiación de la universidad pública, a pesar de la importancia que tiene, pues mediante esta, las personas de bajos recursos tienen acceso a la educación superior, lo que conlleva a facilitar la movilidad social.

Afirmó que la Universidad del Tolima tiene un déficit presupuestal que alcanza cerca de los 12 mil millones de pesos, que ha provocado el desmejoramiento de

su calidad académica, porque se clausuraron múltiples semilleros de investigación científica, al igual que déficit en los docentes de planta, una precaria infraestructura física y reducción de los programas de bienestar de la institución.

3. Actuación procesal El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto de 2 de noviembre de 2018, admitió la acción, ordenó notificar a los demandados y decidió vincular al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a la Directora del Departamento Nacional de Planeación, al Presidente del Senado de la República, al Presidente de la Cámara de Representantes, a los Presidentes de la Comisión Tercera y Cuarta del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y al Rector de la Universidad del Tolima1.

El 14 de noviembre de 2018, el Tribunal profirió auto en el que decretó la acumulación del proceso con radicado número 2018-00582-00, actor Roberth Vladimir Franco Bossa al presente asunto, puesto que versaba sobre los mismos hechos, pretensiones y partes demandadas.

4. Intervenciones La Universidad del Tolima contestó la acción de tutela y solicitó que se la desvincule del trámite tutelar porque no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados, con fundamento en los siguientes argumentos: Previo a pronunciarse sobre el amparo, informó que fue vinculada a otras acciones constitucionales que están sustentadas en los mismos fundamentos fácticos, objeto y demandados. Por ello, relacionó las tutelas en las que fue vinculada la Universidad del Tolima, así Tribunal Ana María Borja Presidencia de la 73001-23-33-002Administrativo del República y otros 2018-00519-00

Tolima Tribunal Andrea Valentina Presidencia de la 73001-23-33-002Administrativo del Martínez República y otros 2018-00516-00 Tolima Tribunal Gabriela Cortes Presidencia de la 73001-23-33-002Administrativo del República y otros 2018-00518-00 Tolima Tribunal Jorge Mario Presidencia de la 73001-23-33-002Administrativo del Sánchez Quezada República y otros 2018-00082-00 Tolima Tribunal Julián Gratz Presidencia de la 73001-23-33-002Administrativo del Vargas República y otros 2018-00081-00 Tolima Tribunal Leidy Vanessa Presidencia de la 73001-23-33-002Administrativo del Uribe Salazar República y otros 2018-000517-00 Tolima Tribunal Yisse Yurany Presidencia de la 73001-23-33-002Administrativo del Morales Silva República y otros 2018-00521-00 Tolima Tribunal Laura Julieth Presidencia de la 73001-23-33-002Administrativo del Enciso Saavedra República y otros 2018-00520-00 Tolima Manifestó que las universidades públicas afrontan un problema financiero de naturaleza estructural y creciente, porque la Ley 30 de 1992 estableció que el incremento de las trasferencias anuales se realiza de conformidad con la variación del IPC, sin embargo, los gastos crecen a un ritmo superior. Por ello, afirmó que debido a la crisis financiera que enfrenta esa universidad, que se agudizó en el 1 Folios 15-18.

año 2016, el Consejo Académico adoptó una serie de decisiones con el fin de fortalecer la institucionalidad y garantizar medidas de contingencia para atender los problemas administrativos, gerenciales y académicos. Explicó que en la Ley 30 de 1992 se determinó que las universidades públicas recibirían recursos del presupuesto nacional y de las entidades territoriales anualmente y que el monto de estos se incrementaría tomando como base el presupuesto de rentas y gastos vigente a partir de 1993. No obstante, ese modo de financiación ha sido insuficiente, porque no se contempló el incremento en los costos derivados del crecimiento y evolución de las universidades, pues desde 1993 se ha incrementado el número de estudiantes, programas académicos, proyectos de investigación y profesores investigadores, entre otros. Señaló que los gastos de funcionamiento de esa institución han sido asumidos con ingresos propios, es decir, del pago de matrículas, cuyo monto per cápita es menor al monto de un salario mínimo mensual vigente; y de otra parte con las trasferencias provenientes de la Nación y la Gobernación del Tolima. Manifestó que, contrario a lo afirmado por la parte actora, los servicios de bienestar universitario no se han visto afectados (becas académicas, asistencias administrativas, monitorías académicas, residencias universitarias, apoyos económicos y servicio de restaurante). El Departamento Nacional de Planeación contestó la acción de tutela y solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que la actora no demostró legitimidad para actuar, ni allegó prueba sumaria del interés en el proceso de tutela, verbi gracia, su calidad de estudiante o docente. Tampoco

acreditó la representación de los estudiantes de la Universidad del Tolima o que los mismos se encuentren en imposibilidad de reclamar por sí mismos la vulneración de los derechos presuntamente vulnerados. Expresó que el tema de discusión gravitaba en torno a los asuntos presupuestales de las universidades públicas y que de conformidad con el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, los presupuestos de estas instituciones están constituidos, entre otros, por aportes de los entes territoriales. De modo que es necesaria la vinculación al presente asunto del departamento del Tolima. Respecto a la preparación del Presupuesto General de la Nación, manifestó que el artículo 47 del Estatuto Orgánico del Presupuesto contempla las pautas para determinar gastos que pueden incluirse en este, como la disponibilidad de recursos y atender los principios presupuestales. A su vez, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público está encargado de la asignación de recursos a las entidades que participan del Presupuesto General de la Nación, que son las encargadas de ejecutar y comprometer su presupuesto, con observancia de los mandatos de la Constitución Política. Aunado a lo anterior, resaltó que la elaboración y aprobación del Presupuesto General de la Nación es un proceso reglado en la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en el que deben surtirse etapas y tener en cuenta una serie de instrumentos presupuestales que permiten una correspondencia entre ingresos y gastos. Por ello, afirmó que el amparo invocado es improcedente, toda vez que se pretende que el Gobierno Nacional asigne de manera inmediata los recursos

suficientes a la universidad pública para la eliminación de su déficit presupuestal. Advirtió que la jurisprudencia constitucional ha indicado que al juez constitucional le está vedado impartir órdenes que impliquen el desembolso forzado e inmediato de partidas asignadas al presupuesto de gastos, comoquiera que ello supone coartar la discrecionalidad que la Constitución y la Ley le confieren al Ejecutivo para ordenar el presupuesto, máxime si se considera que en esa operación tienen incidencia variables como la priorización del gasto público y la disponibilidad de recursos. Destacó que, en virtud del artículo 59 de la Constitución Política, el Congreso aprobó el proyecto de Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2019, que contiene el componente de inversión para educación, que integra las iniciativas priorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en el Plan Operativo Anual de Inversiones (POIA). Por otro lado, anotó que la Constitución Política y la Ley Orgánica de Presupuesto determinan que la incorporación de una partida en el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones debe corresponder a una fuente de gasto público y estar condicionada a la disponibilidad de recursos. De modo que para que sea posible incluir cualquier partida presupuestal, esta debe corresponder a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a la ley anterior o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la deuda o estar destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Además, adujo que los proyectos que materializan la inversión pública deben estar

previamente registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos (BPIN) y priorizados en el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), cuya elaboración se encuentra a cargo del DPN. No obstante, para dicha labor se tienen en cuenta los proyectos de inversión definidos por los sectores administrativos, como el Ministerio de Educación Nacional, que tienen a su cargo establecer las políticas y lineamientos del sector educativo, es decir, es la entidad encargada de priorizar el gasto y elaborar la propuesta de distribución de la cuota de inversión asignada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Finalmente, resaltó que para alcanzar las metas de cobertura, pertinencia y calidad, el Gobierno Nacional creó nuevas fuentes para mejorar los aportes de inversión de las IES públicas. Dentro de esas fuentes se encuentra la destinación específica a educación superior de 40% de un punto porcentual del recaudo del CREE, así como la aprobación de la estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades de Colombia. Manifestó que de acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el flujo de los recursos permitió superar el límite del crecimiento de las transferencias de la Nación previstas por la Ley 30 de 1992. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela y se le desvincule del presente asunto. Previo a referirse al fondo del asunto, informó que el Tribunal Administrativo del Tolima admitió varias acciones de tutela en las que se formulan las mismas

pretensiones que en el presente caso, por lo que solicitó la acumulación de estas. Adujo que, de acuerdo con lo señalado en la sentencia SU-1052 de 2000, la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para controvertir las directrices del Gobierno Nacional en materia de gasto público. De modo que si la parte actora discute la Ley Orgánica del Presupuesto y la Ley de apropiaciones, cuenta con la acción pública de inconstitucionalidad para hacerlo. Afirmó que lo expuesto por la actora en la acción de tutela no acredita la existencia de vulneración de los derechos fundamentales o amenaza del núcleo esencial del derecho a la educación que justifique la intervención del juez constitucional. Advirtió que el juez de tutela no puede intervenir en el proyecto de presupuesto o la ley de apropiaciones, presentado por el Gobierno Nacional, porque, de hacerlo, se estaría inmiscuyendo, por vía de tutela, en asuntos de competencia de otras autoridades, desbordando la competencia conferida en el artículo 86 de la Constitución Política. Expresó que el modelo de financiamiento de la educación superior se encuentra contemplado en los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992. De modo que para el financiamiento del sector educativo concurren recursos del Gobierno Nacional, las entidades territoriales y los recursos propios de las IES. De ahí que la Nación no financie por completo los costos del funcionamiento de las universidades públicas, sino que es solo una de las fuentes. Así mismo, los consejos superiores de las universidades públicas son los facultados para ordenar los gastos para el

cumplimiento del objetivo social y las normas reglamentarias que les señalen. Frente al caso de la Universidad del Tolima, resaltó que los aportes de la Nación se han tenido un crecimiento anual promedio de 11.6%, superior al de la inflación, que corresponde al 6.8%. Al respecto, expresó que, teniendo en cuenta las preocupaciones del Congreso de la República, asignó recursos en 4.9 puntos porcentuales por encima de lo mínimo establecido en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992. Advirtió que los recursos adicionales que reclama la Universidad del Tolima para la vigencia 2018 representa un impacto fiscal al no estar considerados al momento de la elaboración del Marco del Gasto de Mediano Plazo (MGMP), razón por la cual, en caso en que se ordenen, el Ministerio de Educación Nacional debe determinar qué metas sectoriales sacrificaría o qué modificaciones realizaría en la priorización del gasto, para darle cumplimiento. Anotó que el 26 de octubre de 2018, el Gobierno Nacional y los rectores de las IES Públicas firmaron un acuerdo para el fortalecimiento de la educación superior pública en Colombia, en el que se acordó que las trasferencias de la Nación para funcionamiento de dichas instituciones se incrementarán en el IPC más tres puntos porcentuales en el año 2019 y más cuatro puntos porcentuales entre 2020 y 2022, entre otras políticas para mejorar los recursos de las universidades públicas. El Ministerio de Educación Nacional sostuvo que la acción de tutela no era procedente ante la existencia de otro mecanismo idóneo para solicitar la ejecución de leyes y actos administrativos, que es la acción de cumplimiento. Indicó que las pretensiones que persigue la tutela requieren de una serie de

actuaciones administrativas tendientes al desembolso de los fondos, requeridas por la Universidad del Tolima para su cabal funcionamiento. Afirmó que el Ministerio de Educación Nacional no tiene competencia para proferir ninguna orden en materia de asignación de recursos a las instituciones educativas de orden distrital, principalmente porque, de conformidad con el artículo 287 de la Constitución, esta entidad no tiene la facultad para intervenir directamente en las funciones y responsabilidades de los entes territoriales. Expuso que, de conformidad con la sentencia T-406 de 1992, existen tres requisitos para la procedencia de la acción de tutela como mecanismo de protección de derechos económicos, sociales y culturales, esto son: i) la conexión directa con los principios constitucionales, ii) la eficacia directa que resulta de la protección solicitada y iii) la validación de un contenido esencial. De igual forma, estableció una subregla para limitar el alcance de la acción de tutela, relacionada con el principio de sostenibilidad fiscal, que impone al juez tomar decisiones que ponderen la gravedad de la violación del derecho fundamental y las posibilidades económicas de dar solución a un problema. La Presidencia de la República, a través de apoderada judicial, allegó contestación en la que señaló que la parte actora no cuenta con legitimación en la causa para interponer la acción de tutela, porque no allegó prueba alguna de su calidad de titular del derecho fundamental que aduce vulnerado. Aunado a lo anterior, sostuvo que el Gobierno Nacional aumentó en quinientos mil millones de pesos ($500.000.000.000) la asignación para la educación superior. De ahí que la actora no puede afirmar la afectación o amenaza de los derechos

fundamentales invocados. Agregó que no es procedente conceder el amparo invocado a partir de suposiciones sobre hechos futuros para precaver hipotéticas vulneraciones a derechos fundamentales. En consecuencia, solicitó que se niegue la petición de amparo. Por otro lado, aclaró que la representación del Gobierno Nacional frente a sus actos corresponde al respectivo ministerio. El presidente de la Comisión Cuarta del Senado de la República allegó informe con relación al proyecto de Ley núm. 052/18Cámara -059/18 Senado, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2019”. En cuanto al desarrollo del referido proyecto de ley, informó el trámite impartido, así: Que el 27 de julio de 2018, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público radicó el proyecto de presupuesto general de la Nación para la vigencia 2019, ante la Secretaría de la Cámara de Representantes, que fue publicado en la Gaceta del Congreso núm. 568/18. El 21 de agosto de 2018, convocó a sesión conjunta de las comisiones económicas de Senado y Cámara de Representantes y los demás debates se tramitaron los días 29 de agosto, 5, 12, 18, 20 y 24 de septiembre de

2018. El 24 de septiembre, las comisiones económicas del Senado y de la Cámara de Representantes votaron el primer debate el proyecto y fue enviado para su publicación en la oficina de leyes del Senado el 16 de octubre. El 17 de octubre de

2018, la plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado de la República discutieron el asunto y votaron la aprobación del proyecto, con lo cual se surtieron los debates previstos en el ordenamiento jurídico. La Gobernación del Tolima sostuvo que, conforme con las competencias legales asignadas, ha fijado en su presupuesto una partida anual a favor de la Universidad del Tolima, por lo que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por la actora. Resaltó que, mediante Ordenanza 0002 de 13 de agosto de 2018, la Asamblea del Tolima dispuso aumentar el aporte del Departamento a la Universidad del Tolima en cuantía de $8.257.339.713.70, a partir de la vigencia 2019, incrementándose según la variación del IPC en los años siguientes. Finalmente, solicitó que se acumulen las acciones de tutela con radicado número 73001233300220180052000, actora Laura Julieth Enciso Saavedra, 73001233300220180058100, actor Jesús Orlando Cárdenas, y 73001233300220180058200, actor Roberth Vladimir Franco Bossa. El Secretario General del Senado de la República rindió informe y solicitó ser desvinculado de la acción de tutela, porque el Congreso de la República no tiene competencia para conocer de asuntos relacionados con las pretensiones de la tutela, pues, es competencia exclusiva del legislativo fijar las rentas nacionales y los gastos de la administración. En otras palabras, que los asuntos presupuestales solo los podrá conocer el Gobierno Nacional por conducto de sus ministros, de acuerdo a la materia que corresponda. Advirtió que cualquier ciudadano se encuentra facultado para interponer ante la

Corte Constitucional acción de inconstitucionalidad contra la Ley de Presupuesto para el periodo fiscal 2019, una vez sea sancionado dicho proyecto y se convierta en ley. Por otro lado, sostuvo que para que el Congreso de la República profiera, modifique o adicione alguna norma, debe adelantar un proceso legislativo de iniciativa gubernamental, conforme a las reglas previstas en los artículos 157 de la Constitución y 147 del Reglamento del Congreso. Finalmente, solicitó la acumulación de las acciones de tutelas presentas con fundamento en las mismas consideraciones y en las que e solicitaron idénticas pretensiones.

6. Providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Tolima, en providencia del 19 de noviembre de 2018, amparó los derechos fundamentales a la educación, dignidad humana e igualdad, con fundamento en los siguientes argumentos: Señaló que la Constitución Política, la jurisprudencia constitucional y el bloque de constitucionalidad establecen lineamientos para la protección del derecho fundamental a la educación, que entre sus componente esenciales se encuentra la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad. Es decir, que el Estado tiene la obligación de crear y financiar instituciones educativas, la inversión de recursos para prestar el servicio y facilitar la creación de instituciones educativas privadas.

Por ello, manifestó que el presupuesto de que deben disponer el Gobierno Nacional y los entes territoriales debe propender por garantizar la prestación del servicio educativo de manera inmediata (continua y efectiva del servicio) y progresiva (incrementos presupuestales reales y consecuentes con la calidad del servicio educativo), para lograr la satisfacción del derecho a la educación.

En ese contexto, afirmó que la fórmula matemática prevista en los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992 para la financiación de la educación superior, que estableció que el aumento del capital consiste en una actualización anual del IPC y la asignación de unos puntos por encima a la ejecución de la fórmula aritmética, desconoce otros factores comprendidos en la progresividad de la educación y sus componentes intrínsecos en la aplicación de la no regresividad. Al respectó, explicó que son dos los problemas: uno de tipo político, pues la asignación de mayores recursos es un asunto discrecional del Gobierno Nacional y otro, de tipo técnico, porque los costos de la educación crecen por encima del IPC. Sostuvo que la interpretación de la norma y el incremento mínimo de la financiación de la educación superior pública conduce al desconocimiento del bloque de constitucionalidad y los principios de progresividad y no regresividad. Advirtió que si bien la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez de la acción de tutela tiene vedado ordenar la erogación de presupuestos o disponer de emolumentos, pues son competencias del Legislativo y el Ejecutivo, en el presente asunto tutela los derechos fundamentales invocados por la parte actora. En consecuencia, ordenó al Ejecutivo y al Legislativo que en la próxima vigencia fiscal tengan en cuenta el principio de progresividad, de modo que la financiación de la educación pública no solo se realice con la aplicación del reajuste del IPC.

7. Impugnación El Ministerio de Hacienda y Crédito Público impugnó la decisión de primera

instancia y reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la tutela, atinentes al cumplimiento del marco presupuestal establecido en la Constitución Política y la Ley 30 de 1992, comoquiera que el Gobierno Nacional, mediante el Presupuesto General de la Nación, realizó esfuerzos fiscales para asignar recursos a la educación superior como una de las fuentes de financiación. Así mismo, señaló que el juez de la acción de tutela, acorde con lo establecido en la sentencia T-420 de 2001, tiene prohibido invadir la competencia del Gobierno Nacional en la función de formular y ordenar la política fiscal del país.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si se acreditó la legitimación en la causa por activa. En términos generales, la legitimación en la causa determina quiénes pueden obtener una decisión de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda. El profesor Devis Echandía enseña que la legitimación en la causa permite

determinar «si actúan en el juicio quienes han debido hacerlo, por ser las personas idóneas para discutir sobre el objeto concreto de la litis»2. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, reglamentó así la legitimidad e interés que debe tener quien interpone la acción de tutela: “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.” Entonces, la acción de tutela puede ejercerla directamente la persona que considere que se le han vulnerado o amenazado derechos fundamentales. También puede ejercerse mediante representante, como ocurre en los casos en que los padres actúan en representación de los hijos menores o cuando se constituye apoderado judicial. Por supuesto que en esos casos debe acreditarse la calidad en la que se actúa. Por ejemplo, si se actúa por medio de apoderado judicial, debe aportarse el poder especial que lo faculta para actuar3, pues, de lo contrario, se configurará un auténtico caso de carencia de poder. Y si se actúa en calidad de representante legal de una empresa, debe aportarse el respectivo

certificado de existencia y representación. De manera excepcional, la acción de tutela se puede presentar mediante agente oficioso, siempre que se pruebe que el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa. La Corte Constitucional ha establecido que la 2 Devis Echandía, Hernando. Nociones generales de derecho procesal. Editorial: Aguilar S.A. 2015. Pág. 300. 3 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T 531 de 2002, precisó que el acto por el que se confiere poder tiene las siguientes características: «(i) es un acto jurídico formal que debe realizarse por escrito; (ii) se presume auténtico; (iii) debe ser especial con el fin de interponer una acción de tutela; (iv) es para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso, por lo que no se