CE-73001-33-31-004-2010-00158-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D. C., siete (7) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 73001-33-31-004-2010-00158-01(AP)REV

Actor: OSCAR EDUARDO GUZMAN SABOGAL Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS Corresponde a la Sala resolver sobre la procedencia de la revisión eventual del fallo de 28 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el que se confirmó la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción de cosa juzgada y negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda. El señor Oscar Eduardo Guzmán Sabogal, en nombre propio, promovió acción popular para la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y salubridad públicas; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los cuales considera vulnerados por parte del Departamento del Tolima y los Municipios de Ibagué y Rovira, dado de que la vía que conduce de un municipio al otro se encuentra en mal estado, no cuenta

con demarcación ni señales de tránsito y en algunos tramos hay hundimiento en la calzada. Igualmente, los puentes del Carmen de Búlira no cuentan con la infraestructura adecuada para garantizar la seguridad de las personas que transitan por el sector. Por lo anterior, el actor solicitó el amparo de los derechos colectivos invocados, que se declararan responsable a las entidades demandadas y, en consecuencia, se ordenara la realización de las obras necesarias en la vía que del Municipio de Ibagué conduce al Municipio de Rovira. Por último, pidió que se condenara a las entidades demandadas a pagar el incentivo económico y las costas del proceso. Trámite y audiencia de pacto de cumplimiento. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué avocó el conocimiento de la demanda y, mediante auto de 13 de mayo de 2010, la admitió y ordenó realizar las notificaciones respectivas. El Municipio de Ibagué, mediante apoderado, presentó escrito en el que se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló las siguientes excepciones: cosa juzgada, falta de legitimación por pasiva, ausencia de presupuestos para iniciar la acción, indebida escogencia de la acción e inexistencia de prueba. El Municipio de Rovira, en la contestación, manifestó que no le constaban la mayoría de los hechos y que se atenía a lo que resultara probado y propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y el agotamiento de jurisdicción. El Departamento del Tolima guardó silencio. El Juzgado citó a audiencia de pacto de cumplimiento a celebrarse el 29 de

noviembre de 2010, a la que no asistió el apoderado del Municipio de Rovira, motivo por el cual se declaró fallida la diligencia y continuó el proceso. Decretadas las pruebas y estando dentro del término probatorio, el proceso ingresó al despacho para proferir sentencia anticipada. Fallo de primera instancia. El Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué, en providencia de 30 de junio de 2011, declaró probada la excepción de cosa juzgada y negó las pretensiones de la demanda, al encontrar que en el Tribunal Administrativo del Tolima se tramitó el proceso No. 2005-02590, que compartía identidad de objeto y de causa con la demanda interpuesta por el señor Guzmán Sabogal y en el que, mediante sentencia de 28 de junio de 2006, se aprobó el pacto de cumplimiento y se ampararon los derechos colectivos. Recurso de apelación. El actor popular interpuso recurso de apelación al considerar que en el caso sub lite no se configuraba la excepción de cosa juzgada porque existían hechos nuevos a los evaluados en el proceso No. 2005-02590. Así mismo, afirmó que la sentencia que aprueba un pacto de cumplimiento no hace tránsito a cosa juzgada absoluta. Fallo de segunda instancia. El Tribunal Administrativo de Tolima, en sentencia de 28 de noviembre de 2011, confirmó la decisión de primera instancia al advertir que se reunían todos los elementos necesarios para que opere la cosa juzgada. SOLICITUD DE REVISION EVENTUAL El apoderado del actor popular, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285

de 2009, solicitó la revisión de la providencia dictada en segunda instancia al considerar lo siguiente: En primer lugar, advirtió que los jueces de instancia desconocieron los elementos que configuran el fenómeno de la cosa juzgada y que han sido establecidos por la jurisprudencia1 proferida por el Consejo de Estado. En segundo lugar, adujó que las sentencias que aprueban el pacto de cumplimiento y ordenan el archivo de la actuación no hacen tránsito a cosa 1 Sentencia de 26 de octubre de 2006, Exp. 13001-23-31-000-2002-90074-01(AP), Sección Tercera, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Consejo de Estado. Sentencia de 30 de marzo de 2006, Exp. 85001-23-31-000-2004-00027-01(AP), Sección Primera, C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade. juzgada absoluta. Fundamentó su argumento con providencias de la Corte Constitucional2 y la Corte Suprema de Justicia3. Por último, pidió pronunciamiento del Consejo de Estado frente al tema de la sentencia anticipada cuando prospera una excepción de mérito en materia de de acciones populares.

CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado conocer de la solicitud de revisión eventual, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 0117 de 12 de octubre de 2010 de la Sala Plena de esta Corporación que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado (Acuerdo 58/99) en el sentido de establecer que todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo

de esta Corporación conocerán de las solicitudes de revisión eventual4.

2. Marco Legal del Mecanismo de Revisión Eventual.

La Ley 1285 de 2009, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, en el artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, dispone: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. 2 C-215 de 1999; C-622 de 2007, C-774 de 2001. 3 Sentencia de 24 de enero de 1983, Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. 4 Esta adición se dio en aplicación del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 [inc. 3]. <Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE>

La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…).” (Subraya fuera del texto) El aparte de la norma trascrita establece claramente que el objeto de la revisión eventual de las providencias que ponen fin a un proceso de acción popular o de grupo es la unificación de la jurisprudencia con miras a garantizar los principios de igualdad, seguridad, estabilidad jurídica, confianza legítima, buena fe, unidad de derecho y publicidad de la actividad judicial para lograr una adecuada administración de justicia y la vigencia de un orden justo5. De tal manera que pueda aplicarse en igualdad de condiciones en casos cuyos supuestos fácticos y

jurídicos sean los mismos. En tales condiciones, si la finalidad del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo. Lo que, en consecuencia, descarta que puedan exponerse en la solicitud razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo ya discutido y definido en las instancias respectivas. Por consiguiente, para la procedencia de este mecanismo de revisión eventual, será necesario que con la solicitud pueda establecerse que existen providencias de los Tribunales Administrativos o de esta Corporación con posiciones encontradas o con interpretaciones diferentes o que no exista una posición unificada y uniforme del órgano de cierre o que el tema no haya sido desarrollado 5 Auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de julio de 2009, Exp. AG-200700244-01, Actor: Gladys Alvarado Acosta y Otros, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. por la jurisprudencia. Además deben examinarse la importancia y trascendencia de los puntos que se discuten en la providencia que se pretende sea revisada6. Así pues, precisada la finalidad como aspecto de fondo que hace procedente el mecanismo señalado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, se advierte que esta normativa también establece aspectos formales que permiten avocar su estudio, como son los de oportunidad, objeto, legitimación y sustentación que deben verificarse, así: (1) La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la

notificación de la sentencia o providencia cuya revisión se pretende. (2) Debe presentarla una de las partes [o ambas] o el Ministerio Público. (3) La providencia objeto de eventual revisión debe ser dictada por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o el archivo del proceso de acción popular7. (4) Si bien la norma no exige sustentación, es importante que la solicitud contenga los puntos de la providencia que, a juicio del peticionario, merecen ser revisados y explique por qué son contrarios o diferentes al precedente judicial. La explicación dada por el peticionario no limita la actuación del Consejo de Estado, pues al momento de hacer el análisis de la providencia puede encontrar otros puntos frente a los cuales sea necesario e importante unificar la jurisprudencia8. En este punto debe precisarse que la sustentación exigida al peticionario debe ser tenida sólo como una motivación o impulso necesario para estudiar la solicitud de revisión.

3. Caso Concreto 6 Sobre estos aspectos se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el auto de 14 de julio de 2009, ibídem, donde se mencionaron los supuestos en que a título enunciativo, procede el mecanismo de revisión eventual. 7 De este requisito se infiere que las providencias dictadas por los Juzgados Administrativos no son objeto de revisión, pues se entiende que respetan el precedente jurisprudencial vertical de los Tribunales Administrativos como superiores funcionales. 8 En este punto ver auto de 14 de julio de 2009, ib.

El apoderado del señor Oscar Eduardo Guzmán Sabogal solicitó la revisión de la

sentencia de 28 de noviembre de 2011, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Tolima. Al respecto, advierte la Sala que la parte actora es quien formula la solicitud de revisión eventual, y, por tanto, se cumple con el requisito de legitimación. Además, la sentencia fue proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima en segunda instancia, es decir que con ella se puso fin al proceso. En cuanto al requisito de oportunidad, debe tenerse en cuenta que la providencia cuya revisión se pide se notificó por edicto fijado el 2 de diciembre 2011 y desfijado el 6 siguiente. Así, el término de ocho (8) días que otorga la norma empezó a correr el 79 de diciembre de 2011 y venció el 19 de diciembre de 2011. El apoderado del actor radicó la solicitud ante el Tribunal Administrativo del Tolima el día 19 de diciembre de 2011, es decir, que lo hizo en tiempo. En cuanto al requisito de sustentación, el actor considera que las sentencias que aprueban el pacto de cumplimiento no hacen tránsito a cosa juzgada. Al respecto, debe indicarse en primer lugar, que esta Corporación tiene una posición unificada respecto de los elementos que configuran la cosa juzgada en materia de acciones populares, jurisprudencia que fue reconocida por el actor en el escrito de solicitud de revisión eventual. Así, el Consejo de Estado ha indicado que, según el artículo 7 de la Ley 472 de 1998, la aprobación del pacto de cumplimiento deberá surtirse mediante sentencia que una vez ejecutoriada hace tránsito a cosa juzgada, es ley para las partes y el proceso concluye de manera definitiva10.

También se ha determinado que en procesos de acciones populares, se entenderá que existe cosa juzgada absoluta cuando la providencia que decidió el caso accedió a las pretensiones de la demanda y se logró la efectiva protección de los 9 Los días 8, 10, 11, 17 y 18 fueron días no hábiles (sábados y domingos). 10 Sentencia de 19 de agosto de 2009, Exp. 25000-23-26-000-2003-01663-01 (AP), Sección Tercera, C.P. Enrique Gil Botero derechos colectivos, mientras que si la sentencia fue desestimatoria, la cosa juzgada será de carácter relativo11. En el caso sub examine el Tribunal Administrativo del Tolima en sentencia de 28 de noviembre de 2011 declaró probada la excepción de cosa juzgada, al existir identidad de hechos y de causa con el proceso adelantado ante el mismo Tribunal por la Personería Municipal de Ibagué [Exp. 73001-23-00-003-2005-02590-00], en el que, mediante sentencia de 28 de junio de 2006, se aprobó el pacto de cumplimiento, se concedieron las pretensiones de la demanda y se ordenó la realización de las respectivas obras en la vía que comunica el Municipio de Rovira con el Municipio de Ibagué. Significa lo anterior que la sentencia de 28 de junio de 2006 hizo tránsito a cosa juzgada absoluta porque accedió a las pretensiones de la demanda al proteger los derechos invocados e impartió las órdenes necesarias para hacer efectiva tal protección. En efecto, esa providencia hizo tránsito a cosa juzgada y, por tal razón,

el Tribunal en el proceso de la referencia decidió declararla probada para el caso concreto al advertir que se discuten los mismos hechos y se pretendía la protección de los mismos derechos. Por lo tanto, no se demuestra en este caso la necesidad de seleccionar la sentencia dictada por el ad quem para revisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que la intención de la parte actora en el fondo es reabrir el debate probatorio y replantear el asunto debatido, por ello, no debe entenderse que el mecanismo de revisión eventual es una instancia más o un recurso. Finalmente, la Sala advierte que no entrará a analizar las providencias de las Cortes Constitucional y Suprema de Justicia, al ser este un mecanismo que tiene como fin la unificación de jurisprudencia propia del Consejo de Estado. 11 Sentencia de 8 de julio de 2009, Exp. Rad. 25000-23-26-000-2005-01006-01(AP), Sección Tercera. Sentencia de 8 de julio e 2009. C.P. Dr. Enrique Gil Botero. Así, al no encontrarse temas o puntos que merecen unificación, para la Sala no es procedente la revisión de la providencia de 28 de noviembre de 2011 del Tribunal Administrativo del Tolima. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativos, Sección Cuarta

R E S U E L V E:

1. NO SELECCIONAR para revisión la sentencia de 28 de noviembre de 2011 del

Tribunal Administrativo del Tolima.

2. Ejecutoriada la presente providencia devuélvase el expediente al Tribunal de

origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ